城市更新办法：“更新”可持续发展

程又新

不创新，上海就没有出路。就城市发展而言，当前，本市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。为此，市规土局开展了城市更新的调研工作，形成了《上海市城市更新实施办法》，于4月7日通过市政府常务会议审议，并于4月10日，在市委常委会议上做了专题汇报。

日前，市政府新闻办举行新闻发布会，市规划国土资源局副局长徐毅松介绍了《更新办法》相关情况。

城市更新将成为可持续发展主要方式

“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”， 根据第六次规划土地会议提出的这一要求，上海已进入存量开发为主的内涵增长、创新发展阶段，城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。徐毅松如是说。

“高大上”的《更新办法》制订的目标：围绕资源紧约束条件下建设“全球城市”的目标，通过推进本市城市更新工作，进一步节约集约利用存量土地资源，提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、塑造城市魅力，推动内涵增长，促进创新发展。

城市更新是个新名词，要做什么呢？徐毅松说，主要对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，重点包括完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；强化社区服务，完善公共配套设施；增加公共开放空间，促进市民交往；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业，以及市政府认定的需进行改善的其他情形。

据悉，本办法适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。

谁来管“更新”？

谈到管理职责，徐毅松说，市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土主管部门，负责全市城市更新协调推进工作。

市规划国土主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新规划土地实施细则，编制相关技术和管理规范。市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策，履行相应的指导、管理和监督职责。

区县人民政府是推进本行政区城市更新工作的主体，应指定相应部门作为专门的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。

怎么管？三个原则+三项制度

据悉，本次城市更新工作主要遵循以下三个工作原则：一是规划引领，有序推进。二是注重品质，公共优先。三是多方参与，共建共享。

三原则之下，则是三项管理制度。本次城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中：区域评估是确定地区更新需求，适用更新政策的范围和要求。主要包括两项内容：一是进行地区评估。根据控制性详细规划，对地区社会、经济、环境和城市建设状况进行评估，通过统筹城市发展和公众意愿，明确更新目标，重点细化公共要素的配置要求；二是划定更新单元。按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元。区域评估应广泛征求各方意见，包括社会公众的意见，合理确定城市更新的需求，区域评估形成的评估报告经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。涉及本市重要地区、跨行政区的区域评估，需预先经过市规划国土主管部门综合平衡。

实施计划是各项建设内容的具体安排。主要包括两项内容：一是明确城市更新单元内的具体项目。二是编制城市更新单元的实施计划。在确定城市更新项目后，按照区域评估要求，同时结合现有物业权利人的改造意愿，发挥街镇和社区的作用，统筹各方意见，合理应用政策，明确更新方案和实施计划。实施计划应广泛征求各方意见，经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。其中涉及调整已批准规划内容的，按现有规定履行调整程序。

全生命周期管理是以土地合同的方式，约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求，进行全过程管理。

不全靠“管”，政策引导“网开一面”

“为推动现物业权利人提供公共要素，我们制定了针对性的规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导，并通过全生命周期进行后续监管。”徐毅松指出。

其中，规划政策主要包括：在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

夺人眼球的是以下规定：在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间。以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平。对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。

当然，对确有实施困难的，规定：在满足消防、安全等要求的前提下，按规定征询相关利益人意见后，经规划土地管理部门同意，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。

环保也被放在重要位置。规定：鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用，加快低碳智慧城市建设。

土地政策主要包括：创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体依据规划重新取得建设用地使用权。

而且，区县也分得“鼓励”一杯羹。规定：沿用旧区改造出让金返还政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

土地全生命周期管理

与城市共同成长

把土地视为生命，才会科学利用和呵护，城市发展才有可能健康成长。

据了解，实施土地全生命周期管理，是以提高土地利用质量和效益为目的，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，强化经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局等管理，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。

全生命周期能起到什么作用呢？徐毅松说，通过强化产业准入、弹性年期、定期评价考核和过程监管等措施，促进经济转型发展；充分发挥土地出让合同的平台作用，以合同约定的市场化手段加强工业用地管理，全过程发挥市场配置资源的决定性作用；通过实施经济、社会、环境等全要素指标评估考核，实现全面、协调和可持续发展。

强化土地资源市场化配置，则是经营性用地全生命周期管理政策看点。对相关试点工作市场各方反映较为积极平稳。

“通过实施土地全要素、全生命周期管理，引导开发商逐步告别‘开发物业、一卖了之’，转变为城市的服务商、运营商，成为城市发展重要的参与主体和治理主体，防止房地产投机炒作，从而共同提高城市的功能和品质，与城市共同成长。”徐毅松这样描述经营性用地全生命周期管理。

生命的各个因素是有机统一的。全生命周期管理更加强调出让地块的规划评估和研判，全面落实建筑节能、环保要求，完善社会停车场、社区公共服务设施等公建配套设施；通过明确住宅物业持有和租赁要求，促进CBD、产业园区的职住平衡；通过明确商办物业持有和业态、运营管理要求，全面提升建筑运营质量、建筑功能品质。

此外，关于规划土地历史问题处理，徐毅松强调，城市更新项目范围内的违法建筑、违法用地，应当结合城市更新项目依法予以处置。