养老服务体系建设的徐汇探索

傅蕴恺

编者按：此次老年人权益保障法执法检查的一大特点就是市人大执法检查与区县人大执法检查相结合。各区县人大常委会根据区域实际，与市人大常委会同步开展多种形式的检查活动，有力拓展了执法检查的广度和深度。

在上海整体进入深度老龄化阶段的背景下，徐汇区人口老龄化发展趋势呈现出老年人口持续增长、高龄老人不断增加、空巢化趋势明显等特点。截至2014年底，本区60周岁及以上户籍老年人26.95万人，占全区户籍总人口的29.35%。据预测，到2020年徐汇区户籍老年人口将达到32.53万人，占总人口比例36%以上。为应对挑战，区政府及相关部门在政府职能、服务形态、工作方法和联动机制上不断探索和实践，并深入开展老年照护统一需求评估试点工作，取得了新的进展。

健全三大服务体系

形成多层次的养老服务供给体系。区政府通过公建公办、公办公营、民办公助、民办民营等多种运营模式，建设和完善机构养老服务。加大了开办养老机构的政策扶持，对养老机构专业岗位、专业人才给予补贴，提高护理服务水平。此外，区政府积极探索养老机构的管理规范化建设，制定了《关于进一步加强徐汇区养老机构规范化建设和管理的指导意见》，委托社会组织“徐汇区养老机构服务指导中心”对养老机构开展分层指导和分类培训，并按照养老机构服务管理规范形成考核指标，开展规范达标活动，将考核结果与政府补贴挂钩。完善社区居家养老服务网络，推进独居老年人结对关爱工作，开展了社区老年人互助“睦邻点”项目，在社区选择一些富有热心且住房条件好的独居、纯老家庭老年人的家中，为社区内其他独居、纯老家庭老年人提供生活帮助、精神慰藉等服务，帮助老年人消除沮丧感、孤独感，丰富他们的晚年生活。

建立老年照护统一需求评估体系。以建立老年长期照护体系为目标，依据市统一制订的老年照护需求评估标准，整合多部门资源，建立统一的养老服务信息管理平台，形成社区助老、高龄护理、机构养老、老年护理等分类医疗需求的第三方评估体系，统一受理、评估老年人的照护需求，实现老年基本照护需求与专业服务合理匹配，促进有限养老服务资源的公平分配和有效使用。2014年在三个街道试点的基础上，目前已在全区开展。

完善发挥市场作用的政策支撑体系。完善政府购买服务等财政补贴政策。完善政府购买为老服务项目等相关政策，支持为老服务社会组织参与养老机构和社区养老服务的运营管理。积极推进为老服务信息化建设，依托“962899”为老服务信息平台，为60周岁及以上老年人提供信息查询和牵线搭桥服务，使服务供给与需求紧密对接。

前进路上的“羁绊”

养老机构与人口分布尚不完全匹配，医养结合面临一些瓶颈难题。未来，徐汇区人口老龄化进程将持续加快，对养老设施的需求与日俱增。本区人口密度呈现出北密南疏的分布特点，北部由于建设用地有限，机构养老设施较少，规模也相对较小，挖潜新增设施难度大，南部设施离市区相对较远，交通不便，使得部分养老机构入住率不高。并且，由于收费标准差异和观念原因，公办养老院一床难求，部分民营养老机构入住率不高。医养结合推进过程中遇到一些瓶颈难题，对达到100张床位以上规模的养老机构须设内设医疗机构的要求，由于软硬件条件限制，落实困难不小;社区卫生中心及二、三级医院由于认识和机制原因，医生多点执业机制推进难度较大。此外，养老机构护理床位费用与社保支付仍未完全打通，致使医院护理床位与养老机构护理床位收费形成剪刀差，一位老人说：“在医院住院享受的医疗服务比养老院护理床位的服务好，但支付的费用反而少，我宁愿去医院。”

专业为老服务人员缺乏，养老服务人才培养和激励机制有待完善。养老机构普遍反映，机构为老服务人员文化程度普遍偏低，待遇大多为税后每月3500—4000元，他们经常没干多久就跳槽，队伍稳定性差。而为老服务人员的想法为，他们劳动强度不比月嫂、农民工低，但报酬相比有较大差距，并且得不到社会认同。这种矛盾导致专业护理人员缺乏，多数机构聘请退休返聘人员，医护人员年龄偏大，无法形成正常的职业发展机制。此外，有关部门对养老机构护工组织的培训次数仍相对较少，并且培训内容仍不够丰富，需要更加接近实战，贴近老人护理需求。“培训的形式、时间不够灵活，如安排集中培训，使得本已护理人员人手紧缺的养老机构，更加捉襟见肘。”一位民办养老院负责人说。

养老服务还未形成产业化发展趋势，社会力量参与养老服务力度不够。为老服务还是以政府突入为主，促进社会力量参与为老服务不够，特别是相关公益性社会组织较少。徐汇区养老机构共41家，民办公助养老机构19家，纯市场化运作的养老机构仅1家，占比较低。民间资本进入养老服务业还存在着土地供应、政府资助、价格控制等政策性障碍，市场还没有在养老服务资源配置中发挥决定性作用，难以满足老年人巨大的养老服务需求。

来自一线的呼声

养老机构负责人、社会组织代表、社工等从业人员在座谈交流中呼吁：

加强为老服务队伍建设，拓展养老服务人才培养渠道。开展多层次培训。依托职业院校和养老机构自身，加强养老护理人员培训，优化培训内容和培训时间，建立养老服务实训基地，为养老服务人员提供更便捷、更个性化的培训课程。鼓励高等学校、中等职业学校和培训机构设置相关专业或培训项目，设立护理等级资质，形成护理人才梯队。充分依托辖区内的专业社会组织，完善为老服务人员的用工、培训、评估和考核机制。完善职业保障。鼓励民办养老机构引入社会人才，对在民办机构就业的专业技术人员执行与公办机构相同的职业资格、注册考核政策。完善为老服务人员职业防护机制，督促相关机构依法缴纳住院等社会保险费。完善本区为老服务行业用工指导意见，规范用工行为，形成收入合理增长机制。提高尊老敬老意识。健全为老志愿服务机制，开发公益性岗位，为志愿者参与社会服务提供平台，促进养老志愿服务广泛开展。开展养老服务优秀人员评选活动，培育和树立尊老敬老的模范典型和为老服务光荣的理念。

鼓励社会力量参与老龄事业发展，完善养老服务考核和监管机制。加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力。将鼓励社会力量参与养老服务体系建设的相关内容纳入“十三五”规划中，加强产业政策引导，鼓励民间资本参与养老机构、老年照料、居家养老服务等为老服务行业的产业运作。加大和规范政府购买服务力度，创新服务供给方式。推进养老服务的市场选择机制，发挥市场公平竞争、自助选择的制度优势，为老年人提供更多可选择的优质服务产品，满足老年人多层次需求。坚持公办养老机构的非营利性，重点接收孤寡、贫困、失能等无力进入民办养老机构或者民办机构接收有困难的老人。加强监督管理力度，提高服务质量和效率。在完善事中事后监管方面，要明晰、公开政府基本养老服务保障对象，改革现有政府考核方式，从原有的考核养老机构床位完成情况、社区居家养老服务老年人数量，转变为结合基本养老公共服务保障对象保障覆盖进行考核。

整合各类资源，鼓励和促进医养融合发展。一是整合政策资源。居家养老、机构养老服务相关政策，由于涉及多個部门，要加强市、区两级政策和资源的统筹协调。二是整合部门工作力量。养老服务工作涉及民政、发展改革、卫生计生、规划国土资源等多个部门工作职责，区政府要加强统筹协调，形成工作合力。三是整合社区工作力量。对于社区的各类养老服务设施及资源，在加大供给的基础上，应进一步提高现有资源的整合力度，既要深化老伙伴计划等志愿服务项目，也要引入社会、市场力量参与服务供给，提高资源社会化运作的开放度。支持有条件的养老机构内设医疗护理床位或与医疗卫生机构签订协议，为老年人提供便捷的医疗卫生服务。加强居家和社区养老服务设施与社区卫生中心、民办医疗机构的合作，强化医养融合发展人才培养和保障，鼓励医师和执业护士到养老机构、社区居家养老服务机构中提供服务。