农村社会养老保险法律制度构建房

秋实

【摘要】文章概述农村社会养老保险概念及建立农保法律制度的必要性与可行性，分析我国农保法律制度的现状及存在的法律立法层次低、缺乏系统化立法支持、缺乏可持续性及保障水平低等缺陷，建议借鉴德国、日本、瑞典农保法律制度，从农保法律制度的基本原则、具体构建及与其它制度衔接入手，构建我国农村社会养老保险法律制度。

【关键词】农村社会养老保险 法律制度 养老模式

【中图分类号】D922.28 【文献标识码】A

农村社会养老保险的概念

养老保险是社会保险中的一种，养老保险是指国家依据一定法制法规设置的为解决和保障退休老年人晚年生活所需的社会保险制度。其包括如下内容：社会养老保险是通过社会保险的方法达到保障目的；社会养老保险需符合一定条件才能领取保险金，大多是年龄上限制；保险金较低，仅能保障基本生活水平。

最初，学者对农村社会养老保险的定义，仅将其作为政府的社会政策，后期农保随着社会经济的演变而转变成由政府机构负责管理，集体经济组织、农业劳动力承担缴费责任的农保制度，直至发展为如今的新农保。所以，农保概念应包含三项内容：一是具备社会养老保险特征；二是强调政府责任；三是保障农民养老权益。基于此，农村社会养老保险应定义为：由政府机构管理，与集体经济组织、劳动者或农民个人一同缴费，依法缴纳者达到法定年龄后依据缴费情况获得保险金，以保障依法缴纳者基本养老需要的保险制度。

建立农村社会养老保险法律制度的必要性与可行性

第一，建立我国农村社会养老保险法律制度的必要性：

应对人口老龄化的客观需要。全国人口普查每10年一次，依据2010年第六次全国人口普查结果：全国总人口为1370536875人，60岁以上人口为1.78亿人，占比为13.26%，其中，65岁以上人口为1.19亿人，占比为8.87%，同2000年普查结果相比，60岁以上人口增长了2.93%。在2006年全国老龄办发布的关于我国人口老龄化发展趋势的预测报告中，将人口老龄化分为三阶段：第一阶段为2001～2020年，老年人口年均增长速度达到3.28%，总量将达到2.48亿人；第二阶段为2021～2050年，老年人口年均增长量为620万人，总量将超4亿人；第三阶段尾2051～2100年，老年人口规模将稳定在3～4亿人。预计到2040年，65岁及以上老年人口占总人口比重将超20%。农村老龄化不仅给农民养老增加了负担，也影响到整个社会快速发展，为此，建立农村社会养老保险法律制度势在必行。

传统养老功能削弱。传统养老方式主要是土地养老与家庭养老，随着时代不断发展，其功能慢慢削弱。土地养老功能削弱原因：一是人均土地面积减少；二是农民收入低，大批劳动力向城市转移。家庭养老功能削弱原因：一是计划生育政策实施，传统大家庭逐步向小家庭模式过渡，促使农村老龄化加速；二是计划生育政策实施下家庭结构缩小，一个家庭多为一个或两个子女，加之医疗及生活水平提高，老年人寿命的延长，子女赡养老人负担加大；三是由于家庭观念淡化，一些子女不愿承担赡养老人义务，使得传统“养儿防老”方式已无法满足当前农村养老需要，老年人面临养老问题。

同时，随着我国经济及农民经济水平的不断提高，国家已经有足够的经济实力保障农保法律制度实施。

第二，建立我国农村社会养老保险法律制度的可行性：

国家财政支持。农保法律制度的广泛实施，需国家财政鼎力支持。实际上，我国财政收入水平已具备支持农保事业条件。2011年全国财政收入突破10万亿元，达103740亿元，同比增长24.80%；2012年为117209亿元，同比增长12.8%；2013年达到129143亿元，近13万亿元，同比增长10.1%。从数据中可知，近几年来全国财政收入均呈现出增长趋势，且涨幅都超过10%。

农村集体经济组织承保能力增强。以乡镇企业为代表的集体经济取得了良好发展，为农保事业发展带来大好机遇。根据农业部统计，2002年全国乡镇企业实现增加值31800亿元，2010年超过10万亿元，2011年超13万亿元，比2002年增加了近2倍，年均实际增长达到12.8%。乡镇企业实现增加值的不断提升，正壮大了集体经济力量，使其具备为农保事业提供部分资金的可能性。

农民具备一定承保实力。我国经济快速发展，带动农民收入水平的提高，农民具备一定承担养老保险经济实力。据国家统计局统计，2005年全年农村居民人均纯收入为3255元，2009年达到5153元，增长8.5%；2012年为7917元，增长10.7%；2013年达到8896元，增长9.3%（均扣除价格因素后的实际增长）。

农村社会养老保险法律制度的现状及存在缺陷

我国农村社会养老保险法律制度的现状。我国农保法律制度起步较晚，长期以家庭供养老人模式为主，从20世纪80年代末才开始推进农保法律制度，但试点推行及政策实施取得效果并不理想。1991年政府要求民政部进行农保改革，以山东烟台等地为试点，首次在我国乡镇开展养老保险相关工作；1992年1月民政部为县级农村颁布了养老保险方案，尽管可操作性较差，但其正好凸显了我国政府对农保事业的支持，为后期新农保推行奠定良好思想基础。2007年10月15日，十七大报告中提出农村养老保险制度问题，指出“要探索建立农村养老保险制度”。2009年9月1日，国务院在颁发的《新型农村社会养老保险试点指导意见》中提出：加快建立覆盖城镇乡村居民社会保障体系。至今，我国大约有2/5的城乡在政府的组织和管理之下实施了新农保，且预计到2020年将基本完成全国城镇乡村新农保覆盖。

我国农村社会养老保险法律制度存在的缺陷。第一，法律立法层次低。我国各地农保法律制度实施依据主要有《新型农村社会养老保险经办规程》、《新型农村养老保险资金管理办法》和《新型农村社会养老保险试点指导意见》，这些立法层次较低。较可行的是《社会保险法》，其将农村养老保险立法层次上升到资本法律层面，并将新农保纳入法律，有利于保障农民老有所养，但《社会保险法》对农保的规定流于形式，未能为农保具体事项实施找到明确法律依据，如对农保参保范围、资金来源、支付待遇、资金运行监管等均未作出细则规定。

第二，缺乏系统化立法支持。我国城乡经济水平差距大，乡村收入水平比城镇低很多，导致全国同步实施农保制度缺乏经济保障。加之当前与农保相联系的立法也主要分散在宪法、行政法规文件里，导致立法分散，缺乏系统化，甚至在同个城市不同区域出现不同的法规政策，如青岛市区内和各县级市缴费档次不同。

第三，缺乏可持续性及保障水平低。从农保法律制度萌芽至今，时常出现暂停甚至停止情况，如此缺乏可持续性，使农保法律制度无法连续发挥作用。此外，我国农保保障水平过低，一些农村一个农民一个月只能领取50～100元保险金，在物价快速上涨当下，这连维持基本养老都无法满足，长期如此，将阻碍农保事业发展。

国外农村社会养老保险法律制度的比较借鉴

德国农村社会养老保险法律制度。1957年7月德国出台并实施了《农民老年救济法》，首次对农保法律制度以立法形式作出规定：所有农民都有义务参加养老保险，且保险金主要来源于农民自身缴纳及国家对农民养老保险的补助。德国采取单一立法模式，专门出台针对农保法律制度，对参保对象、资金来源、支付待遇等均有具体规定，如对获得保险金条件的具体规定：其一，男女年龄分别达到65岁和60岁；其二，投保农民须缴纳费用满15年；其三，50岁后须脱离农业劳动成为退休者。满足以上三个条件，农民便可无差别领取同等保险金。德国对缴费比例规定采用严格法律程序，设立弹性储备金，用于支付次年第一月养老金，德国养老保险方式，确保农民老有所依、老有所养。

日本农村社会养老保险法律制度。日本社保法律制度要比我国完善许多，其养老保险制度呈现出多层次性，如有关农保制度就包括国民养老金、农民养老金基金和农业劳动者年金。早在1947年日本政府便颁发《农业合作组织法》，该法颁布表明日本农保法律制度的建立。日本在1951年还成立了“全国共济农业合作组织联合会”，联合会成员大多由社区农民组成，实施统一管理及分级分层负责制度，负责农民养老保险金管理与发放，并采取投资安全可靠的低利项目确保养老金保值增值，如购买以国家和地区政府信用为担保的债券及金融债券等。日本规定农保保险金发放年龄为65岁，支付金额包括报酬比例和附加养老金。

瑞典农村社会养老保险法律制度。早先，瑞典的社会福利法律制度最完善，也最全面化，其社会福利保障项目囊括了从医疗到教育、事业、养老等。由于早期瑞典农保法律制度相关规定阻碍了国家经济发展，后期瑞典便对农保进行改革，在《全国退休金法案》中规定农保由国民年金、收入关联养老金、职业年金构成，并规定领取养老金者必须在瑞典居住满40年，养老金领取年龄从65周岁开始。瑞典允许推迟领取养老金和提前领取养老金，并采取激励措施：每提前一个月扣除0.5%养老金，每推迟一个月加0.7%养老金。这在很大程度上缓解了养老保险支付压力。且改革后的瑞典农保资金投资方式呈现出多样化：投资全球股票市场、对冲资金、企业股票等，运营养老金主要交由专业投资机构负责。

我国农村社会养老保险法律制度的构建

我国农村社会养老保险法律制度的基本原则。第一，保障基本生活原则。我国城乡经济水平差距较大，甚至不同的乡镇地区经济也悬殊较大，东部沿海发达地区农民经济收入很高，中西部地区农民经济收入则很低，一些农民根本无法承担缴纳农保负担。因而，我国农保法律制度在制定过程中应表现出差异性，依据不同区域实地情况，坚持保障基本生活原则，建立多层次与多标准农保法律制度，保障水平不可过低，至少能保障农民基本生活需求，也不可高于当下我国经济发展水平，地区间的差异也应适当、公平。

第二，兼顾公平与效率原则。农保可缓解因经济结构造成的收入分配或生活性需求自愿分配不公平而设置的社会再分配方案，因而，农保法律制度设计前期应坚持公平原则，即同个地区的同个缴费档次下领取同等养老金；在完善农保法律制度后期应注重效率，兼顾公平与效率原则，实现农保法律制度价值。完善新农保农民养老金账户是公平原则体现，但对个人账户部分应充分体现效率原则，依法缴纳农保费用者所领取养老金金额应与缴费数额成正比，我国可采用激励措施，鼓励农民多参保，增大农民养老金基数，确保农保资金发挥更好互济性功能。

第三，保持法律体系统一性原则。我国构建配套保障农民养老权益法律体系需建立在不违背《宪法》基本原则基础上，农保法律制度原则需与《社会保险法》规定原则相一致，不可违背该法相应规定。且国务院与地方农保立法，应与《社会保险法》规定相统一，农保相关配套实施细则、规定同样不可违反该法规定，以确保形成完备农保法律体系。

我国农村社会养老保险法律制度的具体构建。第一，构建合理的法律制度体系。首先，完善农村社会养老保险法，从2011年我国出台《社会保险法》可知我国社保法采用的是综合立法模式，由于我国城乡差距较大，加之该法更多是原则性的法律规定，缺乏可操作性和详细实施细则，无法满足我国农保法律制度实施需求，建议效仿德国对农保单独立法，出台专门《农村社会保险法》，提升立法层次保障新农保事业顺利开展，包括国家、集体、个人的权利义务，并对参保对象、资金来源、运营、支付待遇、资金运行监管、纠纷解决机制等；其次，完善农保行政与部门规章，制定并实施《农村社会养老保险实施条例》，结合我国财政、金融、税收体制改革后具体情况，发布配套行政法规及规章，包括资金管理条例、资金监督、运营条例等，以增强农保可操作性；最后，基于我国农村经济发展水平差距大，在相关系统化法律实施下，各地方政府可依本地情况制定地方法规，立法应做到规范化、统一化、科学化。

第二，建立农村养老保险基金运营模式。在经济快速发展之下必然引发物价上涨，抑或通货膨胀，所以农保养老金如果长期存放账户将会贬值。针对此现象，政府应加强农保基金投资保值增值功能，使农民养老更有稳定保障。而我国目前投资保值增值功能仍比较弱化，主要原因在于政府仅限定于投资较为安全的行业，使农保投基金投资方式过于单一、回报率低，如购买国债、存入银行获取利息等。基于此，我国应允许农保基金采取多元化投资，具体可从三方面入手：首先，借鉴国外养老保险基金运营机制，采取灵活多样投资方式，以取得较好汇报效果，如购买企业股票和债券、信托投资、投资不动产等；其次，借鉴国外现金经验，走农保基金市场化管理与专家理财基金运营模式；最后，借鉴西方国家扩大投资领域，允许进入到诸如委托投资企业等高回报行业中，但高回报就存在高风险，农保基金在投资过程中应坚持安全与效益原则。

第三，健全农村养老保险基金监管制度。具体应从三方面构建农保养老金监管制度：首先，明确农保基金归属权，借鉴日本将归属权交给投保人所有，且基金运营与使用应受到严格监督；其次，完善农保经办机构内部监督制度，借鉴国外经验在农保经办机构内部构建独立财务核算制度，明确法律责任制度，以加强监管工作；最后，加强农保经办机构外部监管制度，主要是将农保基金运营数据、增值保值及农保基金使用情况公诸于众，接受公众及各媒体的监督，确保农保基金安全性。

农村社会养老保险法律制度与其它制度衔接。第一，与各保制度相衔接。应做好新农保与老农保、五保、低保制度相衔接：满60周岁已领取老农保养老金用户可继续享受原来待遇标准，并领取中央基础养老金；未满60周岁未领取老农保养老金用户，将老农保账户折算转入新农保账户中，不足部分由农民个人补足；在十二五计划期间，五保、低保与新农保并行，领取五保、低保后还可享受中央基础养老金，而对18岁至59岁的五保、低保用户具有缴费能力的应当缴费，并纳入到新型农保中。

第二，与城镇养老保险相衔接。在加快农村城镇化工作中，大量农村居民转化为城市居民，基于此，农保制度应与城镇养老保险制度相衔接。具体做法是允许新农保个人账户转入城镇养老保险个人账户中，因为新农保标准低于城镇养老保险，在农保与城镇养老保险统筹账户标准基础上，应采用折算缴费年限的方法进行资金转换，转入过程中需排除政府补贴的基础保险金。

第三，与失地农民养老保险制度相衔接。具体需分类进行：一是除给失地农民发放补偿款外，对失地后又重新获得工作的投保人应将其纳入城镇职工养老保险制度中；二是对失地后农民仍没有固定工作个体户提供新农保和城镇居民养老保险双向自主选择；三是对一些原先采取失地农村资本养老保障个体户转入新农保，并去除原先享受待遇，其他人员均纳入新农保制度中。同时，对获得土地收益一方需与政府、集体组织承担不同比例的缴纳或补贴费用，以保障失地农民养老权益。

（作者单位：北华大学法学院）

责编/丰家卫（实习）