乡村治理10年变奏

王运宝

“全能型、千斤顶、一颗强大的心”，这三个关键词成为刻画乡镇干部形象时，被提及次数最多的用语。10年前，乡镇综合改革中的工作人员为分流而焦灼；今天，乡镇干部的结构优化和能力建设，成为社会关注的焦点。

时隔10年，再次回到湖北省横沟桥镇时，和谐号动车组已经通到了镇上；与10年前从武汉坐中巴车到镇上相比，便利性与舒适性都是天壤之别。坐在动车组上，头脑中一直在回旋一个问题：10年了，横沟桥会发生哪些改变？

作为当年的“乡改范本”，本刊曾于2005年3月深入横沟桥，记录下当时走在全国前列的乡镇综合改革。与横沟桥镇同时出现在《决策》杂志上的，还有安徽省明光市涧溪镇。10年来，我们始终没有忘记这些曾经踏足过的基层乡镇，一直在关注着它们的发展。2015年8月中旬，当重新走在横沟桥和涧溪镇的大街上时，对乡镇演变的感触，一股股涌来。

同样持续关注乡镇发展的，还有一群双脚踏在泥土上的专家学者，在武汉，本刊记者分别与他们面对面，既是回顾10年的研究，更是前瞻未来的走向。

当乡镇基层干部的所思所想与专家学者的观察分析汇集在一起时，乡村治理的10年图景，再次在《决策》上渐次展开。

“老三问”到“新三问”

“钱从哪里来，人往哪里去，乡镇怎么干”，这是2005年，摆在全国4万多个乡镇面前的三大难题，也是当时推进乡镇综合改革试点无法回避的三个问题。虽然已经过去了10年，当年的“改革操盘手”、时任咸安区委书记、现任湖北省社科院院长宋亚平，依然印象深刻，“这三个问题压得我们抬不起头来，一天到晚想着这三个问题。”

而当年的乡镇综合改革，正是为破解这三个难题在寻找答案。此后的10年里，随着宏观环境的改变，问题的内容和实质，都在发生改变，尤其是2006年，全国取消农业税，成为乡村发展的一个根本性转折点。

综合来看，从收钱到发钱、从管理到服务，长期困扰乡镇的三大难题，在表现形式和内涵上都发生了改变，可以概括为“新三问”，即“钱从哪里来、人从哪里来、公共服务怎么干”。

农业税免除后，在“钱从哪里来”的问题上，中央和省市县级政府对乡镇的财政转移支付力度不断加大，乡镇获得了一个稳定收入的制度性渠道。这对中西部地区的经济欠发达乡镇来说，尤为重要。宋亚平以湖北乡镇为例说：“乡镇的基本运转得到了保障，有一部分乡镇还有盈余，可以用‘过得挺舒服’来形容。”

但硬币总有另一面，“只要干事就会缺钱”，这是与乡镇党委书记、镇长面对面时，屡次提及的话题。现在普遍的反映是，乡镇基本运转的经费问题，由财政转移支付解决了，但在乡镇经济社会发展上，依然是缺钱。

相对于钱的问题，“公共服务怎么干”的新问题，10年来变得越来越迫切。因为进入“后农业税时代”后发现，许多困境并没有在农业税全免后自动消失，有些问题甚至变得更加复杂，

采访中，从湖北横沟桥到安徽涧溪镇，农技、农机、水利等直接面对农业生产“最后一公里”的站所服务中心负责人一致表示，现在对公共服务的需求，是越来越多了。“农村居民服务需求更加多样化，而公共服务能力建设滞后，社会事业发展也缺少规划。”这个矛盾成为采访中共同的声音。

如何化解矛盾？身处服务一线的基层干部总结说：“乡镇公共服务的提供，一是方式方法的创新，二是人力资源的保障。”其中，人手不足成为所有问题的症结所在。

概括起来说，从“老三问”到“新三问”，人的问题一直是最集中的节点。不管是10年前的乡镇综合改革，还是现在的公共服务，“钱”和“事”都是围绕着“人”来展开的。

症结是“人”的问题

“全能型、千斤顶、一颗强大的心”，这三个关键词成为刻画乡镇干部形象时，被提及次数最多的用语。10年前，乡镇综合改革中的工作人员为分流而焦灼；今天，乡镇干部的结构优化和能力建设，成为社会关注的焦点。

梳理乡镇干部的来源，目前主要有三种，一是每年的公务员招考，二是选调生，三是从优秀村干部中选拔。在这三个群体中，年轻公务员和选调生难以扎根基层，已经成为一大显性问题，也是集中反映的一个问题。

对招考到乡镇的年轻公务员来说，他们都是从大城市的高等院校毕业的，来到乡镇后的落差，对他们造成了极大的冲击。在湖北省，很多年轻公务员都是从985、211院校毕业后参加公务员考试，从武汉来到乡镇的，生活环境与生活方式都需要转换。“如果到农户家里去说普通话，农民群众会认为是在打官腔。”一位新入职的“90后”公务员告诉《决策》。

在这个过程中，一方面是融入的过程很辛苦，另一方面是上级单位的抽调，对年轻公务员和选调生来说，这两种力量始终在推动和影响着他们，进而也影响到乡镇干部队伍的稳定。

乡镇工作的繁重，也是造成年轻公务员流动快的重要因素之一。“上面千根线，下面一根针”是形容乡镇工作时，使用频率最高的一句话。但这仅仅是“对上”的一部分，直接“对下”的群众工作，更让乡镇干部劳心劳力。湖北省咸安市咸宁区横沟桥镇党委书记刘琼告诉《决策》：“大量关系老百姓切身利益的惠农政策、民生工程，具体落实都在乡镇，能否不折不扣地使民生政策化为百姓利益，事关社会稳定。”

这样一来，就会形成一种“上下夹层”的结构，乡镇干部被夹在了中间。因此，乡镇干部的一致看法是：“要在‘让上级满意’和‘让群众满意’之间找到一个结合点，真的很难。”

与乡镇干部队伍建设相比，刘琼认为：“最大的问题是能力结构上青黄不接。”实际上，社会各界普遍关注的“乡镇干部断层”，其实质是一种能力上的“断层”，即乡镇干部的能力结构怎样优化的问题。

这突出体现在三个群体上，第一个群体是长期工作在乡镇的干部，他们的知识结构需要更新换代。采访中发现，在一个乡镇工作超过10年的干部，普遍存在；还有的超过20年，最长的是1985年到乡镇后，30年没变。现在，农村电商成为潮流，很多乡镇干部却说，让他们在电脑上熟练操作使用电商，是比较困难的，这直接影响到对农民的服务。

第二个群体是年轻的公务员，他们大都是跨地区招进来的，一是对当地风土人情、方言习惯不了解；二是对如何化解社会矛盾，用什么样的方法来处理好基层工作，都不熟悉，还需要一个学习和锻炼的过程。在地方实践上，目前正在创新方法，加速推进年轻干部的成长。涧溪镇镇长马殿勇告诉《决策》：“明光市实施‘双挂双增’干部活力工程，乡镇干部到省直机关挂职，增加工作能力；县直机关干部到乡镇挂职，熟悉基层情况。这就为乡镇干部提供了一个学习和提升的渠道。”

第三个群体是直接提供公共服务的工作人员，这个最重要的群体也是问题最集中的地方。在横沟桥镇，经过10年前的乡镇综合改革，原先的“七站八所”改制为服务中心，实行“以钱养事”，目前的农机服务，只有1个人；农技服务是4个人。在涧溪镇，农机服务是1个人，农技服务虽然有3个人，但1个年龄大身体不好，1个被抽调到市里，实质上只有1个人。2014年，涧溪镇农技站新招进来2个人，但都不是学农业技术专业的。

那么，能不能换一种思路，实行社会化、市场化服务？“农技服务是一项专业性要求很高的公共服务，没有专业技术做基础，是无法提供服务的。”不管是在横沟桥镇和涧溪镇，还是长期关注乡村治理的专家学者，看法都一样。即便是已经改革的横沟桥镇，目前的农技服务中心负责人余伟文，也是原先改革前的农技站站长；涧溪镇的农技站负责人，是位专业的农技师。

由此可见，乡镇的公共服务社会化购买，需要分类解决，不能一刀切。比如在涧溪镇，清洁卫生服务已经市场化，由政府购买服务，合肥美洁公司中标。横沟桥镇的公共卫生，同样实现了社会化服务。

在希望的田野上“做加法”

在去涧溪镇的路上，看到两个大字标语，一个是“生活要想好，赶紧上淘宝”，另一个是“发家致富靠劳动，勤俭持家靠京东”。

“互联网+”的大潮滚滚而来，正在改变农村、农民和农业生产方式。在涧溪镇，地方特产“明光绿豆”借助农村电商网络，向外营销。在横沟桥镇，丰顺农业服务中心负责人余伟文也把农资农技服务“搬到”了互联网上。放眼全国，“网农”正在成为一个新兴的农村群体，这是采访中与农业合作社负责人交流时，收获的一个重要信息。

但要给新兴的“网农”描摹一个画像，却不容易。从人员构成来看，他们来源不同、学历各异，有的是地道的当地农民，还有返乡创业的农民工，以及大学毕业生等，也有带着资本下乡的城市商界精英。从总体来看，有一点是共同的，即他们给中国农村注入了互联网基因，也成为引领新农民、发展新农村、托起新农业的生力军。

对于这样一个新兴的群体，阿里巴巴农村淘宝事业部总经理孙利军说，如果把以农业机械大规模使用为标志的规模化生产称为农业2.0的话，农产品与工业生产相结合，品牌化、深加工是农业3.0；当今“网农”崛起正在带动农业进入4.0时代。

放在发展的新走向上来看，“农业4.0”不再是简单地为工业提供原材料，而是借助一根宽带，让农民联通每一个具体的客户，实现农产品的精细化生产和营销。同时，农产品的生产、加工、物流和营销创意，乃至绿色健康安全，都在发生变化。

从更深层次来看，互联网+农业合作社的新模式，可以发挥“葡萄串效应”的衍生作用，实现一二三产业的融合发展，即“六次产业”的兴起。

如果说互联网对农村、农业、农民的改变是一股爆发式浪潮的话，新型农业经营主体，则是一个长时间积累的改变。

在2005年采访时，土地流转还没有成为关注点，在农村也只是零星存在。从2008年开始，伴随着“谁来种地、怎样种地”的争论，土地流转大面积推开，新型农业经营主体遍地涌现，合作社、家庭农场逐渐成为农业生产的中心。

与此相对应，在工业化加速和新型城镇化的推动下，农村空心化、农业兼业化也日益严重，农村社会治理正在经历一个结构性变化。华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰和他的团队经过东中西部不同地域的调研后发现，“农村社会的群体更加多元，农业生产者、产业工人、个体工商户、私人企业主、贫困人群等并存，利益关系复杂、诉求多样，治理的难度在进一步加大。”

应该怎么办？横沟桥镇和涧溪镇的领导给出了一个同样的答案：乡村治理必须走综合治理之路，从单一行政手段转向行政、法律、经济等多种手段的综合治理。采访中发现，通过法律途径化解纠纷，正在成为乡镇干部的普遍选择。

由此可见，从新型经营主体涌现到“网农”兴起，从治理的行政依赖到法治化，这些结构性的改变，都在为乡村发展“做加法”。

从2004年开始，中央已连续出台了12个“一号文件”，发展路线图已经铺展在希望的田野上。如果把乡村治理置于治理体系和治理能力现代化中来看，基层治理体系完全有可能进行一次重塑。那么，未来乡村治理创新中能够“动全身”的“一发”是什么？具体的抓手又在哪里？