发达国家居家养老服务产业及其对我国的启示

张新生 王剑锋

摘要：目前，发达国家的居家养老服务产业发展已经比较成熟，其中，法国政府对居家养老服务的支持力度很大；日本实施护理保险制度、护理援助事业项目；美国提倡自助养老，推行“倒按揭”，重视非政府组织的作用；芬兰为居家养老提供周到服务；瑞典地方政府重视发展“银发经济”等。借鉴发达国家的居家养老服务产业发展经验，我国居家养老服务产业应注重发挥政府的引导作用，实行专业化管理，发挥非政府组织的作用，构建多层次、多元化的养老服务体系，建立完善的养老服务法律体系。

关键词：发达国家；养老服务；居家养老；产业；启示

中图分类号：F719

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）09-0079-03

一、发达国家居家养老服务产业的发展实践

1法国。1950年代，法国的养老服务主要是采用“政府+协会” 模式，市场秩序比较混乱，协会提供的服务分散、水平低，从业者缺乏专业的培训、服务价格过高，大多数老人无力负担。到了80年代，政府开始加大对居家养老服务的扶持，具体措施包括：一是对进入居家养老服务市场的企业进行税收减免，同时对使用居家养老服务的消费者给予财政补贴。二是制定养老服务发展长远规划，以及对从业人员进行培训。2005年，法国政府开始实施家庭服务业促进计划，把居家养老服务业等行业上升到国家发展战略高度。对于是否居家养老由高龄老人自愿选择。由中央政府、地方政府和企业三方共同出资培训专业护理人员，通过相关大学教育学习或者技能培训的护理人员可获得相应的专业学位和技能资质。三是加强对养老服务市场的监督和规范。法国政府制定了有关家政服务的法律法规；组建了专门的家政服务管理局，负责制定行业规范和市场准入标准，审批从业资质的认证；组建了医疗福利机构评估署，负责监督、管理企业提供的家政服务。[1]四是积极引导私人企业进入养老服务市场。法国政府给个人发放服务券，持券人可以凭券享受经过资质认证的机构提供的日常家务、陪护、采购等服务。政府仅负责确定领取者名单、提供一部分的财政补贴、实行一些优惠措施等，而其他的工作全部交由企业运作，服务券发行由六家大型企业透明运作。[2]

2日本。（1）实施居家护理服务的项目。 伴随日本人口老龄化快速发展，2000年日本启动护理保险制度，并继之发展“护理预防及地区互助事业”。护理保险制和地区互助事业主要由市町村来实施，护理服务针对日常基本生活需要部分或完全护理的65岁以上或40-64岁的两类老人，65岁以上的老人的年龄和服务量都很大，40-64岁老人的保险时间长，但服务量小。一是护理服务及援助事业项目。由设施护理服务与居家护理服务两部分构成，设施护理服务是指老年人入住在特定的市町村养老设施内并接受相应的护理服务，而居家护理服务则是以老人所在的市町村为中心，向老人提供护理服务和日常生活照顾。二是长期照顾服务。由市町村地方化的养老服务机构负责照料老年人的日常生活，并且提供不低于3个月的护理服务。三是身体保健指导服务。活动中心要为60岁以上的老年人发放健康手册，定期组织体检，普及常见老年病的预防，组织学习自我护理知识与技能，提供健康信息咨询与指导。[3]四是短时托付服务。包括不超过3个月的短期照顾服务与日间护理服务，是以65岁以上、行动不便的老年人或短期内无法提供居家护理服务的老人为对象。不超过3个月的短期护理服务，是将老人暂时托付给开展短期服务业务的养老院来照料。日间护理服务，是白天老年人到市町村老人护理机构接受就餐、康复训练和健康体检等服务，到了晚上就送老年人回家。

（2）日本居家护理服务的特点。一是居家护理服务法制化。日本的居家护理服务注重以法律为基础推进养老服务发展。1963年，日本制定了被称为老年人宪章的《老年福利法》；1982年颁布《老人保健法》，强调老人保健的社会基础是家庭和市町村；1989年日本启动黄金计划，由政府财政拨款培训10万名家庭看护员；2000年实施《护理保险法》，解决老年人的护理负担问题，建构全社会共同参与的居家养老服务体系；2004年日本政府开始实施地区互助事业和护理预防。通过一系列的立法，基本上建成了较健全的居家养老护理服务的法律保障体系。二是居家护理服务地方化。日本倡导以市町村地方各级政府为主体的居家护理服务，同时，重视养老设施的投资建设，为居家养老的老年人提供完善的配套的体系化的护理服务，建立由家庭、地区、近邻三方组成的综合性的地方化的支持老年人社会生活的护理制度。三是居家护理服务多元化。福利多元主义范式认为，政府不应是福利服务的唯一提供者，企业、非营利部门、社区和家庭等部门也应加入进来，共同负担。日本厚生省和地方各级政府分级设立了老人保健福利部、福利事务所和保健所，专门负责对老年人的营养、卫生保健给予指导。日本也重视来自民间的力量，地方公共团体、志愿者、企业等都参与到市町村养老服务事业中来，为老年人提供各种养老服务。四是居家护理服务多样化。日本开展的居家护理服务，主要向老人提供医疗保健、福利及各种综合性服务，以满足不同层次、不同身体健康状况的老年人的需要，包括老年保健、长期照顾、日托、短时托付服务、信息咨询等多种方式。由市町村老人保健设施提供，包括老人保健服务所、老人家庭护理站、老人公寓、日托中心、老人护理中心等。五是居家护理服务专业化。日本对从事护理服务的专业人才要求很高，必须在大学或专门学校学习过专业知识，毕业后要经全国统一笔试、口试、面试，即使是考试合格后，还要经过一段时间的严格培训才能上岗工作。为吸引人们投身到社会福利事业中，1992年日本出台了《福利人才确保法》，立法对福利人才培养予以保障。在日本，差不多所有社会福利工作者与被护理人员的比例为2∶1或3∶1，甚至还专门配备“语言娱乐师”陪老人聊天，以解决老年人精神心理孤独的问题。[4]

3美国。美国的养老服务模式是政府不直接干预，自上而下实施，主要体现为社区主导、居民参与。

（1）提倡自主自助养老。美国的主流文化一直强调奋斗自强，不能完全依赖政府和社会的支持，提倡自主养老，主要特点：一是社区针对老年人的服务项目多，如日间护理中心、廉价营养午餐、老人服务中心等。二是以老助老。雇佣尚有劳动能力且收入低的老人去帮助生病的、年龄更高的等各种有需要的老人，包括陪护、照料、做饭和付账等。三是为高龄的老年人提供雇佣项目。为55岁及以上且经济条件困难的老人提供工作岗位，老人在体检合格、在职培训和其他相关服务后，就可以在社区内的医院、学校、老人服务中心等单位兼职，可领取一定量的工资补贴家用。四是招募老年志愿者。红十字会、社会服务机构和福利团体等非营利组织招募和培训老年人做志愿者，并提供志愿性免费服务，如接送服务对象，做维护性工作，让住院病人心情愉快等。[5]

（2）“倒按揭”、社区养老、老年公寓等养老模式是美国养老服务产业中最具规模特色的。许多社区养老的人们买房并不是要长期居住，而是为了“候鸟型”的旅游养老。此外，美国的老龄超市为居家老人提供旅游咨询、保健医疗、传播信息、异地养老等多方面的服务。

（3）重视志愿者组织的作用。美国政府十分看重非营利的志愿者组织的作用，通过扶持培育第三部门来承担养老服务的具体事务。美国的志愿者服务群众基础广泛，志愿者来自各行各业，包括退休人员、在校学生、艺术家、公务员等。由有威望、有号召力的社区居民组织领导，争取政府、宗教界、企业、慈善组织的资金、政策、人力等方面的支持与合作，进行社区老年服务。如照料老人、家庭纠纷调解、医疗保健、助老购物、再就业培训、定期探望、电话陪聊等。美国内华达州有世界最大的养老服务机构——居家养老院，在全球范围内共设有850个分支机构，为居家的老年人提供生活照顾、安全、医疗保健等方面的服务，资金来源主要是社会慈善捐款。类似“阳光家庭服务”和“流动餐车”协会一类的老人收容救助机构，主要为处于社会低层、流离失所、需医疗救助的老人提供食宿和临时帮助。政府为了鼓励人们积极参与志愿服务，采取了各种扶持措施，如税收减免、财政补贴，作为学生入学升学和员工招聘的条件等。[6]

4芬兰和瑞典。（1）芬兰为居家养老的老人提供全面细致的服务。芬兰的居家养老模式，主要是为老人提供细致的家政服务和保健服务等辅助性服务。家政服务形式是多种多样的。如首都赫尔辛基市所有高龄老人和需照料的患病老人，都可以向所在地的社会福利中心申请提供家庭服务。主要有：确保老人的个人卫生、饮食起居和室内环境的清洁卫生。医疗保健服务也非常安全周到，如果老年人行动不便，医护人员可以上门提供医疗保健服务。还有为老年人的住房和日常生活设施提供维修的服务。此外，社会福利部门还利用先进的现代信息通讯技术手段来保障老人日常居家生活的安全。

（2）瑞典地方政府很注重发展“银发经济”。由全国290个市的地方政府提供对老年人的照料服务，目前主要的养老方式有居家养老、养老院养老和老年公寓养老。同时，还出台了其他便利措施，如对居家养老的老人的住房进行适老改造；安装安全报警系统；提供特别免费服务和交通服务；设立老人活动中心，方便老人社会交往。这些服务的收费标准都低于市场价格。[7]

5英国。英国的养老服务实行的是契约制。政府出资向社会机构购买服务，然后再提供给需要服务的消费者。英国政府实行项目管理，在申请、执行、监督、员工、志愿者等各个环节都有一套完善的规范的管理和评估体系。一般政府实施招投标制度，让多个机构之间进行竞争，中标的机构将获得服务项目和经费。政府负责对机构内的员工培训、设施配置、服务标准和价格等定期检查，出资方也会抽查，并安排义工进行监督等。受委托提供社区服务的机构必须履行合同义务，否则就要负相应的民事和法律责任。[8]

二、发达国家居家养老服务产业对我国的启示

从相关实践看，我国养老服务产业必将成为未来重要的经济增长点，养老服务产业的经济带动效能和发展潜力巨大。在这一方面，发达国家在发展居家养老服务产业方面许多成熟的经验和做法值得我们借鉴。

1注重发挥政府的引导作用。养老服务具有服务需求灵活、劳动密集型的特征，无法实现高度集约化、流水线式的工业化生产，总体利润率偏低，因此发展养老服务离不开政府的支持。国外的老年服务的资金基本来自政府的财政拨款。我国政府应制定居家养老服务规划和民办公助政策措施，鼓励和支持社会力量参与兴办居家养老服务业；推行政府出资购买岗位，整合下岗、义工、志愿者等人力资源，以市场化手段发展养老服务联盟。要制定和实施符合我国国情的税收优惠政策，减免个人所得税、免征营业税等相关政策，在有条件的地区发放养老服务券。应该适当加大对社区老年服务的资金投入，提供一些硬件设施的建设资金和养老用地等，为让居家养老服务健康发展创造良好的外部环境。

2积极构建多层次、多元化的居家养老服务体系。应引导“单一型”向“复合型”养老模式转变，构建以社区为依托、以居家养老为主体、以机构养老为补充的多层次养老服务体系。推进“无围墙养老院”式的居家养老模式，把福利设施建立在社区内，专业人员入户提供服务。大力发展社区的服务中心、敬老服务，通过长期工、短期工、钟点工等形式由社区雇人进家服务老人，妥善解决在家老人的生活照顾问题。另外社区医疗、保健、文化、体育、娱乐机构为老人提供各种服务，应更注重服务内容细致化，根据老年人的不同身体情况、不同文化和不同需求，提供多样化的养老服务。同时，建设养老院、福利院等，发展机构养老服务，机构养老是养老服务体系中不可缺少的组成部分。我国养老服务产业应走供给主体多元化、投资来源多元化、养老水平现代化的转型发展之路。

3建立完善的居家养老服务法律体系。 我国居家养老服务必须以法律为基础，通过制定、完善法律法规，做到有法可依。国外大都有完善的养老服务保障的法律，如英国的《照顾白皮书》《国家健康服务与社区照顾法令》、美国的《美国老年人法案》、日本的《老人福利法》等，从法律上保障了老年服务制度的构建和完善。我国应制定养老服务单行法规和实施细则，明确规定老年人的权益、老年人事业、老人再就业、老龄产业等相关的管理制度、经营、组织办法等，做到有法可依。重视各级卫生部门、社区、街道在开展各种形式的老年服务中的地位和作用，制定和完善老年人监护、护理评估等法律制度。

4居家养老服务应实行专业化管理。对居家养老服务实施专业化管理包括对机构和服务人员的专业化管理。一是养老服务机构（公司）专业化管理。我国目前虽有老龄委这样的组织，但其权威性还不高，不利于进行专业化的统一管理，建立一个具有权威性的老人福利管理服务机构非常必要。应设置配套组织对政府行政管理进行监督制衡，还应培养老年人的自我管理意识和发展老人自我管理组织。二是服务人员专业化管理。目前我国养老服务人员主要是农民工、失业者、志愿者，大都没有接受过专业训练，缺乏护理方面的专门知识，专业素质较低，难以承担起照顾老人的重任。因此，应大力培养居家养老的专业人才，在高校开设养老服务等相关专业，对现有从事养老服务人员进行系统培训；应尽快建立健全科学合理的养老服务的人才培养体系、绩效评价体系和运营、激励机制；应建立职业标准、资格标准及继续教育标准，提高养老服务的职业化水平。

5培育和发挥非政府组织的作用。政府应从直接提供社区老年服务，逐渐向监督者、规范者转变，通过向非营利组织购买服务的方式提供社区居家养老服务。美国、日本的大部分社区老年服务都是由非政府组织提供的。随着我国社会主义市场经济体制日益发展和完善，我国的非政府组织在社会服务方面发挥的作用将会越来越大。培育和发展非政府组织，一要回归非营利组织的民间性质，完善其进入公共领域的机制；二是建立科学化、规范化的管理体制；三是建立税收优惠政策和融资的激励机制；四是制定相关的法律法规，加大政府监督力度，推进其运作合法化、制度化。

6推进居家养老服务的技术化、信息化和便利化。 养老服务应与现代科技发展紧密结合起来，实现养老服务的信息化、技术化和便利化，实现居家养老服务的转型和升级。一是养老服务采用“一键通”装置，安装在床头、马桶旁、浴室里，保证老年人随时、随地有需要就能及时叫人，保证老年人在遇到突发状况时的安全和健康；二是采用“活动床”装置，根据使用者可能会有的需要，通过按键操作就可以完成升起降落，将活动床分成若干的部分方便使用者斜躺、侧卧；三是完善老年医疗服务网络，通过网络平台将老人的健康信息与社区、医院共享，可以及时为老人提供咨询、诊断和疾病治疗。

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