增城“问题村”蝶变记

宋超 李书龙 谢苗枫

“1994年村里分宅基地时，谁和村干部亲，谁就有好处”；“1999年村里第一届村民直选，选举过程太激烈，政府派来警察维持秩序”……连日来，记者在广州市增城区下围村蹲点采访时，村民和村干部但凡谈到过去，多是抱怨。

下围村地处增城石滩镇的东南端，与东莞市仅一江之隔。20世纪90年代初，下围村处在经济开发的热潮中，却因争夺集体“三资”（资产、资源、资金）财产，发生“窝里斗”，失去一次次发展机会，与对岸的东莞形成天壤之别。由于集体越级上访不断，该村还被戴上“上访村”的帽子长达20年。

2014年，下围村开始探索以村民代表会议制度为核心的村民自治新模式，通过制定一些操作性强的议事细则和程序，配以功能分区明确的议事厅，实现还权于民，在短短的一年时间内由“上访村”转变为村民自治的模范村。

下围村的治理实践，成为基层治理创新的有益探索。目前，增城正在将“下围村模式”在全市范围内推广。

曾是出了名的“上访大村”

村干部暗箱操作、村内利益分配由少数干部说了算，这导致村民分成立场对立的两派。自此，上访、封路、堵路……村里大事小事就没停过。

干净整洁的村道、波光粼粼的塘水、婆娑树影包围着的池塘，记者骑着自行车走访下围村就仿佛在公园里骑行一般。

“但过去并不是这样。”指着村里的清水塘，村党支部书记郭水满给记者“讲古”，下围村有4口鱼塘，以往由于管理不到位，鱼塘的水面时常漂浮着各种生活垃圾，“想不到村民能为集体利益迁了祖坟”。

郭水满口中的村民指的是郭米成一家。

去年年底，下围村村委会用微信、贴公告及广播等方式通知村民，将召开一次村民代表扩大会议，议题为“在下围村清水塘及塘尾一带改造建设沙庄公园事项”。

当晚，郭米成开了家庭会议，因为建设公园需要他家迁祖坟，刚开始家中老小一致反对。经过反复激烈的思想斗争后，郭家最终松了口，“为了集体利益迁出祖坟，但希望村子能够为祖坟提供一个安置区”。

3天后，会议如期举行，不仅讨论了公园的开发问题，还由村民代表表达了妥善安置迁走祖坟的意见。69名村民代表在现场形成的会议纪要上签字并按下手印。与此同时，会场外的村民通过微信实时转播，了解了整个会议的经过。

会议结束后一个月，200多户村民自觉完成了青苗清理和违建自拆，腾出了100亩土地。目前，沙庄公园前期工程已经铺开。

“事情推动得那么快，在过去很难想象。”郭水满被村民称为“村中一宝”，自2002年起，他就当上下围村党支部书记，10多年来，郭水满对村里的大小事务了如指掌，对村民的心理需求更是了然于胸。

20世纪90年代初，改革开放的浪潮在珠三角激烈涌动，原本具备区位优势的下围村却在这波浪潮中发展缓慢，而且被戴上了“上访村”的帽子。

“大约是从1994年的征地开始。”不少村民回忆说，当时下围村征地超过1000亩，“但是，征地补偿款村民既分不到也见不到。”村民郭伟勤说：“明显的分配不公激起了大部分村民的不满。”

问题始终得不到解决，随后，不服的村民开始集体上访、越级上访。

据石滩镇党委书记潘小航介绍，围绕“三资”控制权和处置权争夺问题发生的内斗内耗足足持续了20年，从开始的利益之争逐渐演变为派系之争。分属两派的村民代表甚至“为反对而反对”——“我上台，你反对；你上台，我反对”。“从1994年开始，上访、封路、堵路……大事小事没停过”，“你一开会，他就来闹，连会都开不成。”曾在2005年至2D08年担任村委会主任的郭汝灶痛心地说。

长期内部斗争使村务缺乏统筹组织，逢会必吵、议而难决、决而难行，导致下围村成为出了名的“上访大村”“经济弱村”“环境乱村”。

饱经其中之苦的村民不断向记者罗列：2万多平方米的集体经济项目，包括酒店和商贸城的建设用地闲置达20年；逢年过节靠卖地分红；村里违章建筑、小五金、小化工遍地开花；散乱的养猪场几百家；生猪围城、猪场围村、水塘水涌变臭沟……

窘迫的现实一直困扰着走不出“内斗”的下围村人。

村干部不是“老板”

村干部只是村务财务的“组织者”和“保管员”，村里大小事务要让广大村民参与进来，集体决策，这样才能集中力量办好村里事。

下围村的转机出现在2014年年初。时年36岁的郭庆东犹如一匹“黑马”，在新一届村委会选举中以高票当选为新的村委会主任。“两派人斗了20年，村民们都厌倦了，想找个新鲜的面孔出来。”郭庆东说，在过去的5届村委会选举中，村干部的位置由两派人轮流坐，他是第一个不属于任何一派的“新人”。

郭庆东来自下围村的“小家族”，从小见惯了村里人争来争去，18岁时他就去了石滩镇相邻的东莞市石龙镇经商，与两派村民都没了利益往来。

2000年前后正是东莞村级经济迅猛发展的年代，石龙镇的乡村里，一座座工厂如雨后春笋般冒了出来，高耸的现代化住宅也在随后拔地而起。郭庆东眼见下围村的“邻居”变化日新月异，而自己的家乡仍在“内斗”中停滞不前，为此颇感忧心。2013年，他最终萌生了竞选的念头。在新一届村委会选举时，郭庆东获得了超过八成的高票数。

2014年1月，郭庆东在当选后召开的第一次村民代表大会上放了一记响炮——财务公开。他将当时能够掌握的村集体所有经济开支全部向村民张榜公示，这是下围村近20年来头一次，十分瞩目。

“下围村过往的主要矛盾就是利益之争，而其中关键在于村干部权力太大，村委会行事不透明，因此总是有村民不信任。”郭庆东说，他做村主任就是要放权，把权力“还给”村民代表大会，真正实现村民自治。

郭庆东“放权”的思路与潘小航当时的思考不谋而合。

“村民代表会议是村民实施民主决策的日常权力机构，要实现村民自治，就要让村民代表会议不只是走过场，而要真正发挥功用。”潘小航说，“但现行的村民代表会议制度设计过于粗线条，制度上了墙就变成了难以落地的‘天法’，致使村民自治流于形式。”

潘小航认为，要让村民代表会议起作用，眼下最需要的是一套规范细致的议事规则。为此，潘小航和他的领导团队围绕村民代表会议会前、会中和会后三个环节进行制度设计和程序安排，推出了一套村民易懂的议事规则。

下围村成为这套议事规则的试验田。

2014年5月，在下围村的一次村民代表会议上，村民代表们针对议事规则的具体条文详细议论，“大家一条条讨论，同意一条就通过一条，不同意的我们就当场划掉。”郭庆东说。

当时，有村民代表提出，村两委在议事时可以提出议案，但不应该参与投票表决，因为村干部一举手同意，可能会诱导其他代表也跟风举手。“就这样，村两委的表决权就被村民代表否决了，但我们的村干部都欣然接受，村民自治就该是这样。”郭庆东说。

新一届村两委领导班子很快被村民接受，很大原因是两委干部统一了思想——村干部只是村务财务的“组织者”和“保管员”，不是“老板”。在郭庆东看来，村里大小事务只有让广大村民参与进来，共同商议，集体决策，这样才能精诚团结，集中力量办好村里事，下围村才能有新发展。

规范议事引导村民自治

在下围村，涉及村务的重大事项均被纳入村民代表会议民主议事政策，如今，在300多平方米的村民议事厅里开会，所有与会人员对号入座、规范议事。

在议事规则主导下的村民代表会议，开始真正发挥村民自治的功用。

下围村的议事规则设定了村级权力清单，村庄规划、村务管理、集体资产和资源处置、集体资金分配、公共基础设施建设、计划生育等涉及村经济、社会发展的重大事项，均被纳入村民代表会议民主议事决策。

每次村民代表会议召开前，村两委要会审来自村民的各种议案，这些议案经过村法律顾问审定后，进入公示环节。村委会通过微信、村务公开栏等平台，将所有议案向村民公开。“这是为了在开会前，让村民代表与村民之间有一个充分的讨论。”郭庆东说。

在会中环节，议事规则建立了实时转播、同步录音录像、轮流发言等制度。“我们规定讨论决定问题时，村民代表和列席人员都可以申请5分钟的发言时间和3分钟的补充发言时间，避免会议中出现吵吵嚷嚷或者言而未尽的情况。”郭庆东说。

村民代表要适应规范的议事规则显然也不太容易。以往，下围村村民习惯的开会方式是“小圈子围坐”“上面开大会、下面开小会”。为此，下围村建了300多平方米的村民议事厅，并设立主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席等功能分区。“所有与会人员对号入座，进去就知道自己有什么权利和职责。”潘小航说。

“以前大家开会就吵架，现在按议事规则开会，只有轮到你说时，才能走到发言席上去说。”郭庆东说，几个月过后，村民越来越习惯开会，也越来越守规矩，吵架的老毛病也消失了。

自实行村民代表议事制度以来，村民代表会议真正获得了村民自治的决策权，下围村也从内部斗争回归和谐稳定。2014年至今，下围村共召开村民代表会议17次，商议38个议题，表决通过事项37项，否决事项1项，目前有32项表决通过的事项得到落实办理，其余事项也在顺利落实中，无一受到村民阻挠。

下围村的一系列历史遗留问题也迎来发展转机。闲置20年的村集体经济项目重新盘活，每年为村集体经济增收50多万元。2014年，下围村集体经济收入从此前的390万元提升到720万元，村民人均收入增加了800元。

下围村的经验目前已在增城推广。2014年年底通过的《增城市农村基层民主议事方案》提出，增城将在3年内建设100个以上民主议事村，全面推进农村基层民主议事决策模式，推动农村基层建立科学合理的议事制度，按照程序进行民主议事决策，做好决策和执行结果的及时公开。

“大家的事情大家办”

在增城，“下围模式”的星星之火渐成燎原之势。究竟“下围模式”为什么会成功？成功在哪里？如何推广？增城石滩镇党委书记潘小航认为，让多数人的利益说话，正是“下围模式”成功化解基层症结的关键所在。

过于神秘反易引起猜疑

记者：有人曾经担心，在农村搞民主会不会使农村管理效率降低、成本增加？

潘小航：非民主的决议看起来快，但在执行时往往进行不下去；而民主决策的后遗症比较少，民主决策的事情往往在执行时会高效。

因此，在农村推行民主决策看起来也许增加了短期成本，但减少了长期成本，衡量后还是利大于弊。总之，村民自治立足于还权于民，大家的事情大家办。

记者：下围村为什么采取举手表决方式，而不是票决或电子表决方式？

潘小航：我们主要考虑到，村级民主表决不应该是一个神秘的过程，过于神秘可能会因为弃权票和反对票的问题引起相互间的猜疑，又会倒退回过去的局面。

实际上，村级事务并没有多少秘密，公开举手表决反而会让大家觉得无论谁投赞成票、谁投反对票、谁投弃权票，都是正常的事情。当然，各个镇街和村都应根据自己的实际情况来选择投票方式，比如电子表决或票决，总之应因村制宜、因事制宜。

议事厅设计运用“过关”原理

记者：为什么要在村民议事厅设置功能分区？

潘小航：主要是将抽象的制度变得直观。村民文化水平不高，但一进议事大厅，对号入座，就知道坐在代表席是来举手的，有表决权；坐在列席席上的，是来表明立场的；坐在监督席上的，则是来监督会议过程是否合法进行的。任何人要发言，要到发言席上才能讲话，轮流发言，而不是七嘴八舌。

记者：我们看到村民议事厅很庄严，与想象中的“吵吵闹闹”不一样。

潘小航：举个例子，很多人都去过香港，在过深圳关口前，包括我自己可能都会嘻嘻哈哈；但过了关以后，大家会开始小声说话。为什么呢？这主要是环境改变了我们，让我们自然而然有一种自我约束的意识。村民议事厅就是运用了“过关”原理，改变过去大家进会场就分伙埋堆、吵吵闹闹的会议氛围。

功能分区的形式与内容高度统的议事厅，使得议事制度直观、简明、易懂，最终被村民迅速接受和认可。久而久之，村民的民主意识、法治意识就会逐步养成。