教育乃百年大计 当以立法引领推动

郑辉

上海开埠172年以来的沧桑巨变，文化事业和经济发展取得了长足进步，在人文精神的积淀中形成了独具海派特色的教育重镇。在依法治教的制度建设方面也取得了长足进步。尤其是上世纪八十年代以来，市委、市人大、市政府和社会各界人士高度重视地方教育立法工作，在维护国家法制统一的前提下，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则，积极主动作为，有效运用地方性法规制定权，为教育事业的健康发展发挥了有力的助推作用。截至2015年8月，本市有167件现行有效的地方性法规，直接与教育有关的共8件，主要涉及义务教育、通用语言文字等方面，占总数4.8%；涉及教育的地方性法规10部，如国防教育、精神卫生等方面。此外，还有现行有效政府规章7部，涉及学前教育、高等教育、特殊教育等方面。

现状：上海地方教育立法呈现三大特点

创制立法成效显著。上海教育历来是全国创制性立法的先行者和探路者。早在上世纪八十年代，在全国率先制定了《上海市青少年保护条例》，其为国家《未成年人保护法》的出台提供了制度实践。至上世纪九十年代，市政府相继制定了一批创制性的规章，如《上海市社会力量办学管理办法》、《上海市幼儿园管理办法》、《上海市民办学校管理办法》等，为国家出台相应的制度提供了借鉴。

修订工作开展有效。上海主动适应教育形势的发展变化，适时做好法规修订工作。2003年，《上海市职业技术教育条例》、《上海市职工教育条例》合并修订为《上海市职业教育条例》，使原有立法内容更适应时代需求、结构更趋合理、衔接更为紧密。本市地方教育立法逐步实现了两大转变：从注重制定与修改并重，逐步转向更加注重法律修改完善；从注重创制新的法律规范，逐步转向更加注重保障和促进法律规范的有效实施。

框架规划未雨绸缪。2006年，市人大常委会为建设创新型城市提供法制保障，专门组织28个政府部门、邀请30余位专家历时一年多时间开展了“上海市促进科教兴市战略实施地方立法框架研究”。总课题借鉴国际国内相关立法经验，梳理现有立法资源，结合本市实际，提出科教体制与制度创新促进科教兴市地方立法项目及配套规范性文件共47件，其中促进义务教育均衡发展和终身教育已完成立法。

难点：制度设计存在“短板”

从当前教育领域深化改革所面临的形势和任务看，依法治教的社会环境和氛围尚未形成，一定程度上与制度设计有关。

立法有空白，制度供给短缺。由于我国教育立法起步较晚，相关制度建设还不完善。一方面教育法归入行政法之下，没有成为独立的法律部门；另一方面一些重要的法律、法规没有及时构建，且呈现出中央立法滞后制约地方立法发展，地方立法滞后又牵制中央立法发展的循环。上海在教育领域某些急需调整的重要内容或没有列入立法范围，或立法层级偏低。譬如，围绕教育经费投入、教育资源配置均衡化以及素质教育等方面的地方立法基本处于空白。

立法配套差，影响实施效果。有些法规出台后，有关配套的制度措施并未同步出台，有的一拖就是三五年甚至十年以上，客观上影响了法规的实施效果。如，《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”。但对具体的实施步骤、方法没有规定，致使教师聘任制直到今天仍未真正推行。

特色不鲜明，操作性较差。上海地方教育立法中，一些具体的法律制度没有充分体现上海的时代特征和地域特色，存在着倡导性规定多，可操作性、针对性较差；只有原则性规定，而无操作层面的法律界定；描述性的定性化规范偏多，定量性规范不足等问题。突出表现在，对政府的行为规范比较空泛，致使一些政府职能部门在执法实践中感到缺乏操作性而影响法规实施效果。

法规欠协调，相互之间冲突。从上海市立法层面看，本市依据相应的法律，在义务教育、职业教育、特殊教育领域，出台了《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、《上海市职业教育条例》以及《上海市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等实施性地方法规和政府规章。但从整体看，有些法规与法规之间、规章与规章之间、法规与规章之间的相关制度有失协调性，一定程度上存在相互冲突的现象。

思考：探索精细化立法 突出管用有效

今后本市在地方教育立法中，应当顺应全面深化教育改革的新形势新要求，拓宽教育立法空间，加大教育立法比重，探索精细化立法，突出管用有效，充分运用地方立法权是解决教育实践问题的积极思路。

与科创中心战略和教育改革实践相契合，加强顶层设计。建设具有全球影响力的科技创新中心是国家赋予上海的一项战略任务。上海教育法规制度建设要借此东风因时而动顺势而为，与教育综合改革互为依托、协调推进。在上海教育立法中，要始终以提高立法质量为核心，围绕建立政府规范体系、学校规范体系、社会规范体系和教师规范体系，有效协调各教育主体之间的法律关系；力求做到权利义务关系对等，实体公正、程序公平、救济通畅；政府部门依法行政，学校依法自主办学，公民的受教育权利受到保护，教育违法行为受到制裁。

加强省际间的立法协调，彰显教育制度公平。我国幅员辽阔，各地教育发展水平不一，具体情况差异显著。一方面，国家教育立法更侧重原则性规定，可操作性有限；另一方面，新情况、新问题不断涌现，但国家法律基于稳定性考量，针对教育新问题的立法修订相对较滞后。比如，目前高中阶段的教育制度依托于户籍制度之上，不利于基础教育的长远发展；又如，在非学历教育方面，目前各省市都开展了各种类型的教育培训，颁发相应的技能证书，但此类证书有效性往往仅限于本省市；再如，在高等教育方面，目前还无法做到省际学分互认、学生互派、跨省自由流动等。这些问题都需要通过加强省际间立法协调才能解决，以克服立法“碎片化”、“地方化”现象。

侧重进行纯属地方事务的教育立法。从本市看，一些学校环境状况差强人意，如一些老校区多设在市中心，缺乏宁静的校园环境，交通阻塞严重，安全状况不佳；校园周围小商小贩充斥，电子游戏厅、网吧滥设。此外，学校用地、校舍场地的管理也有待规范。从地方立法权限看，校园的规划选址、用地保护及周边环境的整治优化等纯属地方事务，只能由地方自主立法。上海在这些方面应当借鉴兄弟省市先进经验，侧重开展自主性立法。

落实国家上位法，进一步完善实施性教育立法。比如，当前教育经费挤占、挪用现象依然存在，其直接表现就是教育设施落后、学校负债运转等状况的出现。要制度化解决，就应针对教育经费进行地方立法保障。又如，花费数万元“择校费”或高价购买重点学校片内的“学区房”，早已成为我国一个独特的景观。要制度化解决，就应针对教育资源均衡进行地方立法保障。再如，目前的教育依然过分侧重应试教育、注重学习成绩和升学率，忽视学生的素质教育。究其原因，根子出在现行教育招生考试体制上。要制度化解决，就应围绕素质教育进行地方立法保障。

适度进行先行性地方教育立法。根据地方立法权限，专属立法权事项之外国家尚未制定法律、行政法规的，可进行地方立法。譬如，校园安全管理等方面，《义务教育法》规定：“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。”由于规定过于原则且效力层级较低，无法落到实处。上海应借教育综合改革的东风，大胆先行先试，谋定而后动，力争在先行性地方教育立法方面形成新机制、积累新经验，从而为制度在全国复制、推广作出应有的贡献。