广东农村金融消费者权益保护的调查与思考

摘 要：目前，广东省正在开展农村普惠金融试点工作，通过调查发现，农村金融消费者权益更容易侵犯，在对侵权范围、侵权内容和侵权类型上分析的基础上，着重从农村金融机构、农村金融监管、农村金融消费者三方面进行剖析，提出从构建多元化的农村金融市场、加强金融机构的治理、开展农村金融消费者教育以及金融监管与行业自律并重等几个方面，加强农村金融消费者权益保护。

关键词：普惠金融；农村金融消费者；权益保护

中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）01-0069-05

一、引言

近年来，广东农村金融工作得到高度重视。2014年初，广东省将“建设农村普惠金融”列为政府工作报告当年的重点工作；2014年6月，《关于深化金融改革完善金融市场体系的意见》进一步要求深化农村金融改革，提高金融服务“三农”水平；2014年9月，广东省印发了《广东省开展农村普惠金融试点方案》，正式开展以“八项行动”为核心的农村普惠型金融试点工作。

加强金融消费者保护是金融危机时代各国和地区金融立法改革的重要内容和共同趋势，在广东深化金融改革、建设农村普惠型金融过程中，如何加强对农村金融消费者保护，既是题中之义又无疑具有重要的意义。笔者2014年4季度深入广东部分乡镇，围绕农村地区金融消费者保护，采取问卷调查和入户走访相结合的方式，获取第一手资料，在调查的基础上，分析农村地区金融消费与权益保护现状，探讨加强农村金融消费者保护工作的对策。

二、广东农村地区金融消费与权益保护现状

（一）“农村普惠金融建设”，金融服务“三农”水平大幅提升

根据《广东省开展农村普惠金融试点方案》的要求，广东在粤东西北12个地级市集中开展以“八项行动”为核心的农村普惠型金融试点工作。这“八项行动”内容分别是：大力推进以建设县级综合征信中心、信用村、乡村金融（保险）服务站、乡村助农取款点，推广农村产权抵押担保贷款、“政银保”合作农业贷款、妇女小额担保财政贴息贷款、金融扶贫贷款。要求在第一阶段即2014年12月底前，在每个试点镇至少1个村开展普惠金融建设，启动县级综合征信中心建设。在走访中我们发现，目前通过第一阶段的试点工作，农村金融服务水平得到一定程度的提升，比如在广东省河源市，约80%的村已完成农村金融服务站的建设。农村金融消费者享受的金融服务无论是“质”还是“量”上都比以往提升更为明显，金融服务“三农”的整体水平大幅提升。

（二）农村金融活动内容集中，信贷需求难以正常满足

根据广东省金融办调查统计，水电费代缴、助农取款和贷款服务分别位于农村金融服务需求的前三位，种粮补贴发放、养老保险取现和咨询代办服务紧随其后。笔者的问卷调查结果显示，存取款业务和中间业务两项是农村金融消费者在银行办理的主要业务，从调查结果可以看出，农村金融消费者的金融消费活动主要集中在存取款、代缴等基础金融服务。而在信贷需求方面，农户贷款主要用于日常农业生产经营，平均每户贷款需求的金额约17万元，且主要是小额贷款。一半以上的消费者认为贷款支持则较难获取，主要是因为大部分农户不能提供抵押、担保等手续，能提供担保和抵押的只约占1/3。而对于城市比较常见的对于有价证券和外汇买卖业务，大多数农村金融消费者表示不甚了解。

（三）农村消费者与金融机构粘合度逐渐提高，但缺乏对权益的主动关注

现代金融服务基本覆盖了农村生活的绝大多数方面，除了排在前三的水电费代缴、助农取款和贷款服务外，比如领取补贴，都需要通过银行的服务，所以农村金融消费者与金融机构的联系日益紧密，基本不去银行办理业务的受访者只占极少数（图1），但也不代表完全没享受金融机构的服务，送服务下乡和委托他人办理有时也是一种替代方式。

（四）金融消费侵权行为较为普遍

在接受调查的受访者中，认为权益遭受过侵害的占比较高（图2），受访者主要对服务态度意见较大，同时认为在金融服务乱收费现象较多。误导消费、存单变保单的事例在受访者中也真实发生过。

三、广东农村金融消费者侵权行为与现象分析

（一）侵权的范围看，一般业务均有涉及

调查显示，在目前银行的各类型业务中，都可能有侵权的发生，在问卷列举的侵权行为表现中，受访者认为侵权行为主要集中在七大方面，大多受访者同时选择了两个以上的侵权行为方式（图3）。

图3 受访者认为的侵权行为情况

（二）侵权的内容看，服务态度“差评”高，服务收费最敏感

调查显示，农村金融消费者对服务态度比较在意，认为在服务遭到服务歧视的占比较高，甚至因为衣着陈旧和口音严重而遭受过歧视。同时，由于是低收入群体，农村金融消费者对服务收费尤其关注，认为项目收费不合理或者手续费过高。

（三）侵犯权益的类型来看，主要侵犯的是知情权、选择权、隐私权、财产权

1.知情权方面。知情权是金融消费者最基本的权利，消费者只有在知悉相关产品和服务真实情况后才能做出符合自己真实意愿的选择，金融机构有披露相关产品和服务信息的义务，并对信息的真实性承担责任。在调查中发现，农村金融机构普遍忽视对金融消费者权益和相关风险的提示。在营业场所公示的多为存款利率、贷款基准利率，对在调查中农村金融消费者敏感度最高的相关收费业务，比如中间业务收费标准、跨行业务收费、年费等并无明确公示，对一些金融知识宣传、账户情况告知、手机短信提示等服务，九成受访者表示没有接收到过相关的知识和信息。

2.选择权方面。选择权受侵犯情况比较突出，主要表现有：农村金融供给不足，可选择的金融产品和服务种类单一； 金融机构“店大欺客”，霸王条款现象突出；捆绑销售、夸大宣传误导消费金融产品的现象时有发生。由于这些现象的存在，农村金融消费者往往没有选择或者是被动选择，甚至看似主动的选择亦并非是本人的真实意愿。

3.隐私权方面。对于个人隐私是否被金融机构泄露，80%的受访者表示不清楚个人信息是否泄露，12%的受访者认为个人信息有泄露现象，仅8%的受访者认为没有泄露。

4.财产权方面。由于相关收费信息公示存在瑕疵，金融机构与消费者之间存在严重的信息不对称，在受访对象中，能做到“明明白白消费”的受访者仅占5%，7成的受访者认为在办理业务中遭受过不合理收费。对媒体报道的“银行卡盗刷”等现象则在农村地区发生相对较少。

四、广东农村金融消费者权益保护的困境分析

（一）农村金融机构——“店大欺客”

1.金融机构缺乏保护农村金融消费者的动力。商业银行经营理念导致其在消费者保护上明显动力不足，在这种追求盈利的理念下，消费者保护就甚少被列为考核指标，有调查显示，对于顾客投诉处理，36%的农村金融机构没有列为考核指标。甚至，由于对业绩和盈利的过分注重，往往会导致捆绑销售、夸大宣传等侵犯金融消费者权益的行为。一正一反，反而加大了侵权的概率。

2.农村金融机构覆盖率低、机构单一、竞争不充分。由于各金融机构尤其是大型商业银行在实施集约化经营和扁平化管理的改革，普遍对农村服务网点采取收缩政策。2008年后农村金融机构服务网点整体呈现下降趋势，以韶关市为例，2009年末每万人所拥有的县域金融机构网点为1.20个，2014年则为1.02个，下降了0.18个，乡镇同比则下降了0.45个，下降幅度更大。人民银行广州分行的抽样调查显示。92.21%的农户认为金融机构的网点布局“网点不够、很不分散”，而保险机构和证券机构在农村设点的情况几乎没有。

广东农村地区目前主要的金融机构是农村信用社，其次是农业银行、农村商业银行和邮政储蓄银行，大多数乡镇只有农村信用社和邮政储蓄银行两家机构， 2009年农村信用社的农业贷款占广东省农业全部贷款70%以上，农村金融市场近乎垄断，很多金融机构对农户只存不贷，缺乏改善经营机制的激励，从而导致整体服务水平难以提升。

3.金融服务缺位、金融宣传缺失、产品创新缺乏。在调查中发现，越到基层、越到边远县镇，金融机构的服务意识和服务质量越跟不上，整体呈现下降趋势，在金融宣传和窗口服务教育有所忽视，从而出现一线服务窗口的服务态度成为争议和投诉的焦点。调查结果显示，把金融机构员工服务归为金融消费争议起因的占49%，高于归结于金融机构的34%。另外，调查中发现，农村金融产品创新不足，产品和需求之间矛盾突出，如贷款小额化与金额需求多样化之间、贷款短期化与期限需求多样化之间。

（二）农村金融消费者——“意识淡薄”

1.金融知识匮乏、侵权识别度低。农村金融消费者获取金融知识渠道较少，金融宣传教育的缺位更是加剧了这种失衡，多数农村金融消费者对金融消费双方的权利义务完全不了解或了解不多，不清楚金融消费者的权利，对提供金融产品和服务的金融机构应承担的法律责任并不清楚，从而无法识别自身权益是否被侵犯（图4）。

图4 受访者对金融消费者权利的认知情况

2.维权方式单一、积极性不高。在调查中发现，农村金融消费者在感受到自身权益受侵犯后，维权方式比较单一，维权意识整体淡薄，而且不同年龄段对维权的意识不一，年龄越大，意识越淡薄（图5）。

图5 各年龄段受访者选择金融纠纷解决方式情况

（三）农村金融监管——“基础薄弱”

1.监管存“真空”。我国农村金融市场先天发育不良，农村金融监管存在“真空”，缺乏专门的金融消费者保护，县域一般只设立消费者维权机构，而专业的金融消费者保护机构设立非常有限，一般的消费者维权很难对具体专业的金融消费侵权行为进行专业的判断和处理，投诉渠道不畅，也是农村金融消费者选择忍气吞声的重要原因。

2.监管难全覆盖。由于农村地区地势偏远和交通不便，监管部门的力量很难全面覆盖，对具体的金融消费投诉的受理和处理往往缺乏时效性，导致金融消费者的权益不能得到及时和根本的维护。同时由于全国性的对金融消费者保护尚缺少一个统一的专门机构，所以，人民银行的有效监管也不能有效保护证券、保险行业的消费者的权益。

五、加强广东农村金融消费者权益保护的政策建议

（一）构建多元化的农村金融市场，增加农村金融供给

深化农村金融机构改革，通过市场机制和政策支持，增加农村金融供给主体，增加县域金融机构服务网点和村镇银行、小贷公司、融资担保公司等机构。截止到2014年6月底，广东省共有村镇银行43家，农村商业银行27家，小额贷款公司423家，融资担保公司347家。对于这些农村金融机构，应积极引导增加分支机构和营业网点，向乡镇下沉服务网点，延伸服务触角，推广建立乡村金融服务站，使金融服务功能下沉，近距离地为农村金融消费者提供“一站式”金融服务。

对广东地区来说，尤其要帮助困难农信社实现健康发展，进一步支持发展村镇银行、小贷公司、融资担保公司等机构，在培养地方金融生力军方面应该积极发挥上述机构的农村金融服务的作用，增加县域“三农”的金融供给。同时，更要拓宽金融信息渠道，促进多元化融资。

（二）加强金融机构的内部治理，强化服务意识、强化企业责任意识

金融机构应建立金融消费者保护工作机制，设立专职机构，建立专门的投诉处理中心，建立健全工作机制，把对客户投诉的处理等消费者保护的措施纳入考核指标；畅通投诉渠道，并能确实有效地处理相关投诉。同时，增强对一线窗口员工的培训，提高服务意识，从源头上减少争议纠纷的发生。在产品销售和提供服务时，真实透明及时披露信息，告知权益，减少信息不对称所造成的纠纷。

金融行业作为高风险高负债的行业，金融机构尤其要强化社会责任意识，主动服务基层农村，积极参与农村普惠金融建设，在追求盈利的同时也积极承担企业社会责任，诚信于消费者。

（三）开展农村金融消费者教育，培养和提高自我保护能力

政府监管部门、行业协会和金融机构要共同构建起“三位一体”的金融消费者教育网络：政府监管部门可以通过媒体、新闻等方式宣传金融政策和金融法规；行业协会可以通过专题节目、专项活动等“送金融知识下乡、服务民生系三农”；金融机构可以通过发放简单明了宣传资料、深入田间地头宣讲等积极开展送服务下乡、进村行动，让农村金融消费者了解自身权益，提高维权意识，熟悉维权渠道和程序，全方位提高自身的保护能力。

（四）金融监管与行业自律并重

金融监管是促进保护农村金融消费者权益的重要一环，尤其在金融机构奉行经营理念、缺乏保护金融消费者动力的形势下，行之有效的外部监管是推动金融机构重视金融消费者保护的外在动力。金融监管部门在对金融机构的监管中，应将金融消费者保护列为金融监管的监管目标之一。纵观金融监管制度的变迁，现代金融监管的使命早已不再是单一的维护金融体系稳定，而是演变成兼顾维护金融稳定与保护金融消费者。鉴于农村金融消费者的弱势地位，监管层面应该更加注重对其倾斜性保护，通过法规或政策平衡好权利义务的分配。

行业自律是规范和监督行业行为的有效手段，通过金融行业协会的自律，规范成员的经营行为，实现金融行业内部的自我管理，保护好农村金融消费者的权益。

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（责任编辑：肖训生）