公务员薪酬结构调整的实证研究

邢景丽　杜子芳　谢邦昌

[内容摘要]2006年工资制度改革以来，公务员津贴补贴得以规范，但是，“同岗不同薪，同城不同酬”的分配不公现象依旧存在。因此，本文采用2005年和2012年S部门不同级别的公务员薪酬数据，分析执行标准前后公务员薪酬级别差异和地区差异现状，采用聚类分析探究31个省直辖市的薪酬级差类型，采用泰尔指数比较省内外间的差距。研究表明：执行标准前后的公务员薪酬结构有所改善，差距缩小；薪酬区域差距聚类分析，得到四大类公务员津贴补贴；省份组内差异大于省组间差异。最后，为我国建立科学合理的公务员薪酬结构提出相应的建议。

[关键词]公务员津贴补贴；薪酬结构；聚类分析；泰尔指数

一、引言

在《公务员法》诞生之前，新中国分别在1956年、1985年和1993年进行了3次大的“公务员”工资制度改革。截至2006年7月1日最新一轮公务员工资制度改革以前，公务员工资包括基本工资、国家统一规定的津贴补贴、改革性补贴、其他津贴补贴和奖金。目前，我国公务员薪酬结构主要面临以下问题：

一是不同地区的差距。1993年工资制度改革以来，国家特别强调不同地区的公务员工资水平和地区的经济发展水平相结合，同时考虑地方财政水平的差异性。因此，在GDP地区间不均衡发展的情况下，深圳市一个刚进入公务员系列的科员比西宁市的某个厅长甚至省长的津贴补贴还高的现象比比皆是。

二是同一城市的中央垂管部门和地方省、市政府部门间的差距。在地方的中央垂管部门公务员津贴补贴由其垂管部门的中央一级单位决定，并由中央财政安排支出，受到中央和国家的严格控制。而地方政府根据自身意志、地方财政状况和经济发展水平决定当地的公务员工资水平。因此，存在中央垂管部门的公务员津贴补贴比经济发达地区的地方公务员津贴补贴低，而比经济落后的地方公务员津贴补贴高的现象。

三是同一城市不同部门之间的差距。各个部门社会分工不同，所掌握的资源不同，导致有权有钱的部门自行设立和发放的津贴补贴远多于或高于无权无钱的部门。这些差距导致的直接结果就是“同岗不同薪，同城不同酬”，这会引起社会的怨气、攀比心理、人才流失等一系列不良后果，甚至是财务上的违法乱纪和腐败现象。

四是公务员薪酬结构不合理。基本工资包括职务工资和级别工资，由国家统一规定，各级地方政府根据自身隋况略有调整，但各级别工资标准相差不大。公务员薪酬主要由基本工资和津补贴构成。现有情况中，公务员津补贴占据绝大部分，基本工资占很少比例，出现本末倒置。基本工资水平偏低，津补贴占比较高，出现公务员工资和津补贴的比例不协调，工资仅占20%～40%，津贴补贴则占60%～80%。

公务员薪酬结构的不合理，不仅体现不出领导者的工作价值，也无法激励公务员的工作积极性，必然损害公务员的工作积极性和创造性，并会影响到社会的分配公平，导致社会危机。公务员的工资水平并不能简单地用高或低来进行评价，如果工资结构不合理，即便公务人员工资的总体水平比较高，也会造成公务人员工资结构中不能体现出特殊贡献。可见，对公务员工资结构的合理性研究有助于科学合理地设计社会分配制度、体现社会公平、激励公务员为社会发展做出应有贡献。

二、文献综述

国外有关公务员薪酬津贴补贴研究主要集中在人力资本理论分析、薪酬制度、工资决定机制，以及公共部门与私营部门间的工资差别。如美国经济学家人力资本理论创始人舒尔茨1959年提出，公务员薪酬水平与人力资本密切相关。梅里认为，公共部门效率低下的主要原因是：公共部门工资过低，无法吸引熟练的、高技能的和忠诚的员工。托普汉在《薪酬方案——如何制定公务员激励机制》中也提出关于薪酬分解的四个维度：薪酬水平、薪酬结构、薪酬体系和薪酬形式。综观国外从人力资本角度的研究，可以为我国公务员薪酬津贴补贴差距分析提供一些理论指导。

国内学者的研究，一方面对公务员薪酬的研究起步较晚，理论框架体系尚不完善，在诸多理论模块上需汲取企业薪酬管理的体系和研究成果；在公共部门人力资源的开发和管理实践上，其研究处于后发阶段。另一方面主要集中在薪酬制度和机制研究。作为国家收入分配的标杆，公务员薪酬问题很为学术界关注。但总体上看，多数学者是从定性的角度研究。如王念、张冲、徐文涛等定性描述了公务员制度的现状。也有部分学者从定量的角度，如邢春冰从国有企业、大小型集体企业以及私营企业的角度进行分析。郭文婧提到公务员津贴补贴重在“规范”。安峰分析了大连市公务员津贴补贴影响因素及管理对策研究。大连只是中国一个计划单列市的代表，研究的代表性有待进一步商榷。张广科基于中部三省公务员与企业薪酬数据来实证分析津贴补贴、薪酬差距与行政机关公务员薪酬公平性问题。同样，研究的数据仅仅是集中在中部地区的三个地方，其代表性有待进一步商榷。

在这些很为鲜见的公务员薪酬研究中，陈都认为，地区差距过大是我国公务员薪酬制度的一大缺失，而地区津贴补贴水平差异和公务员职务消费差异是导致差距过大的主要原因。汪旭和刘桂芝指出，公务员薪酬差距主要表现在两个方面：一是东西部地区间的差距，二是同一地区不同市县间的差距。王铮以公平理论和官员效用模型为基础，测算了全国各省的均衡工资，发现东部地区的均衡工资与实际水平偏小，而西部欠发达地区偏大。换言之，与东部地区比较，西部地区公务员的薪酬水平偏低。杨力行认为，同一省份不同城市之间公务员的收入差距要大于不同省份之间公务员的收入差距，即省内差距要大于省际差距。

尽管上述研究从不同角度对公务员薪酬进行了解析，但有关公务员薪酬地区差异的研究还只能说处在起步阶段。实际上，已有研究有三个特点：一是都认同差异存在，但对差异到底有多大、差异为什么存在的探究和剖析难有说服力。二是角度较为单一，大都从宏观层次提出相应政策，很少从某一个部门实际情况出发进行比较研究；不同部门间的比较更为少见。且鲜有关于薪酬规范方面的研究，更不用说用具体部门的实际数据来反映执行标准前后的变化和效果。三是如刘卉等所指出的，有关公务员薪酬的文献大多从定性角度进行描述，从定量角度分析的文献屈指可数。或者说基于定性分析得到的政策针对性不强。

三、数据选取

S系统及其垂直管理的调查队系统，包括S系统在京的一级单位1个，S系统各调查总队32个，各市级调查队333个，各县级调查队近900个，覆盖全国31个省、自治区和直辖市，均参与了（除西藏总队）2006年以来中央组织开展的公务员津贴补贴规范工作。无论从横向还是纵向来看，其津贴补贴数据的代表性都很强，可以提供定量分析的数据基础，对公务员津贴补贴规范工作的成果、现状和存在的问题做出最直观的反映，并对下一步公务员津贴补贴规范工作的政策建议提供数据支持。

本文采用S系统31个调查总队（二级管理京外单位）及其所属1147个市县级调查队（三级管理京外单位），共1178个单位在2005年规范前和2012年规范后的各职级津贴补贴实际数据。对规范前后的调查队津贴补贴标准、同一地区不同职级的差距、不同地区同一职级的差距、名义变化和考虑CPI后的实际变化，通过各种统计分析方法，为公务员津贴补贴规范工作的政策建议提供依据。

本文将S系统各调查队按公认的东、中、西及东北地区分为四大区域加以对比和分析，其涉及的样本个数分别是东部地区318个、中部地区310个、西部地区445个、东北地区105个。其涉及的总队个数分别是东部地区10个、中部地区6个、西部地区12个、东北地区3个。

四、实证分析

（一）公务员津贴补贴占比偏高，基本工资占比偏低，本末倒置

表1中，我们给出四大区域的代表性城市不同级别公务员津贴补贴占比情况。我国公务员工资和津贴的比例不协调，工资仅占20%～30%，津贴补贴则占60%～70%，有的直辖市或计划单列市或副省级城市津贴补贴占比高达80%以上，出现严重的本末倒置现象。合理的结构应该是：基本工资在薪酬结构中应占主导地位，是薪酬的核心组成部分，而津贴补贴福利是工资的补充。

由上表可知，从四大经济区域看，东部地区城市公务员津贴补贴占比相对较大，可能是因为东部地区经济发展水平、财政水平和生活成本相对较高。而津贴补贴能力的大小与当地财政能力和经济发展水平能力的大小直接相关。从代表性城市看，广州和厦门公务员津贴补贴占比相对较大。从五大级别看，厅局级副职津贴补贴占比最大的城市是厦门；正处级津贴补贴占比、副处级津贴补贴占比、科长津贴补贴占比最大的是深圳；科员津贴补贴占比最大的是北京。

（二）与当地机关相应标准相比，S系统公务员薪酬偏低，执行标准前后有较大改善

经过两轮2005年和2012年持续6年的规范工作，数据显示，市县级调查队托低（执行标准低于或等于所在地标准）单位比例由原来的82%降至40%，限高（执行标准高于或等于所在地标准的50%和上级单位所在地标准的50%之和）单位比例由原来的7%升至39%。从四大经济区域和7个代表性省或直辖市来看三大级别津贴补贴的变化情况，以县处级正职、县处级副职、乡科级正职津贴补贴和当地标准的比较为例。详见表2。

从四大经济区域和7个代表性省和直辖市看，2005年公务员津贴补贴有的低于当地标准，有的高于当地标准，有的与当地标准差不多，总之一个字：乱。2012年（执行标准后）三大级别津贴补贴高于当地机关的相应级别津贴补贴标准。这是因为我们的执行标准是：执行标准高于或等于所在地标准的50%和上级单位所在地标准的50%之和，县处级正职和副职、乡科级正职调整幅度最大的区域都是中部地区。执行标准后，S系统津贴补贴高于当地机关的相应级别标准。县处级正职、县处级副职和乡科级正职调整幅度排在首位的是河北。

执行政策后的薪酬差异有所缩小，乱象有所改善。经过第一轮规范工作，特别是对二级管理京外单位公务员津贴补贴的规范，逐步做到了“四统一”，缓解了部门间、单位间收入差距过大的矛盾，建立了规范化的津贴补贴发放制度和监督制约机制，有效遏制了多年来津贴补贴发放混乱的现象，初步实现了“规范秩序和缩小差距”的目标。规范前后比较，中央部门之间的津贴补贴水平差距由6倍缩小到近1倍；驻同一城市不同京外单位之间的差距由11倍缩小到近2倍；同一系统驻不同城市京外单位之间的差距由8倍缩小到近4倍；京外单位与所在地机关之间的差距也明显缩小。

（三）同一地区公务员不同级差——级别差异

以东部地区为例，来阐释2005年（执行标准之前）和2012年（执行标准之后）同一地区的公务员津贴补贴级差的实际变化。由于我国区域辽阔，不同地区、不同省份之间存在经济发展不平衡、物价指数高低不一的情形，因此，探究不同地区公务员之间是否存在收入上的差距，要比较地区间的实际津贴补贴，即要把各个地区的物价指数充分考虑进去。考虑剔除物价的影响，计算实际津贴补贴和级差的比值来测度东部地区公务员津贴补贴级差的实际变化，如图1所示。

在东部地区，与2005年相比，2012年的五大级差中，乡科级（正职-副职）、乡科级副职-科员、科员-办事员三大级差缩小。同时，县处级（正职-副职）和县处级副职-乡科级正职级差有所增加。既克服工资级别平均主义趋势严重，也激励不同层级领导者努力工作。

（四）不同地区不同级别公务员津贴补贴差异的分布格局——中位数

类似于收入的数据呈现偏态分布，采用中位数分析比平均数分析更为合理。2012年五大类级差中，呈现两个相同特征：一是东部地区的级差最大，中部地区最小。二是与31个省直辖市的平均水平相比，东部地区的五大类级差在平均水平之上，中部、西部和东北地区的五大类级差在平均水平之下。2012年东部地区五大级差中位数在31个省直辖市中的情况，可知五大级差中，东部地区的级差要高于其他地区。以县处级（正职-副职）的级差为例，刻画其在31个省直辖市的分布特征，如图2所示。

由图2可知，县处级（正职-副职）级差中位数的平均水平为344元。从地区来看，东部地区为530元，位于中位数平均水平之上；中部、西部和东北分别为224元、135元和332元，位于中位数平均水平之下。从31个省直辖市看，县处级（正职一副职）级差中位数最大的是上海市，依次是广东、浙江、江苏，最小的是新疆总队、湖南和河南等。不难看出，级差中位数和当地的经济发展水平、财政实力和基本生活成本有一定的相关性。

（五）按照31个省直辖市五大级差的中位数进行聚类分析

鉴于聚类分析的科学性，避免了人为定性分析分类的主观随意性。聚类的目的是要使各类之间的距离尽可能的远，而类中点的距离尽可能的近，而且分类结果还要有令人信服的解释。根据各种聚类方法的特征以及实际问题所需，这里采用系统聚类（hierarchical clustering）法，这种方法不需要事先确定类的个数。限于篇幅，现给出按照五大级别差值的平均值对31个样本进行聚类分析，聚类结果见表3。总的看来，级差的大小和当地的经济发展水平、财政实力、基本生活成本相关。

（六）以泰尔指数刻画地区差异

从四大经济区域看，执行标准实施前后，东部地区的各个级别泰尔指数最大，中部和西部的三大级差比值变化为负值（2012—2005年），说明执行标准后的2012年津贴补贴级别比值差异变小，缩小了地区之间的收入差异，达到一定的效果。

从总指数看，县处级正职/县处级副职、县处级副职/乡科级正职泰尔指数为负值，呈现下降的趋势，执行标准后的2012年津贴补贴级别比值差异变小，缩小了地区之间的职级收入差异，达到一定的效果。

从数值大小看，省与省之间的差异小于区域与区域之间的差异。一定意义上反映了组内差异大于组间差异。该结论和杨力行研究所得的省内差距要大于省际差距有异曲同工之处。

五、结论及建议

由以上分析可知，首先，公务员津贴补贴占比偏高，基本工资占比偏低，本末倒置。与当地机关相应标准相比，S系统公务员薪酬偏低，执行标准前呈现“乱象”，执行标准后有较大的改善。无论是哪个地区的级差，规范后（执行标准后）比规范前有所改善。级差大小和当地的经济发展水平、财政实力和基本生活成本有一定的相关性。其次，对31个省直辖市的公务员津贴补贴进行聚类分析，得到四大类公务员津贴补贴。同样，类别的分类和当地的经济发展水平、财政实力和基本生活成本有一定的相关性。最后，利用泰尔指数衡量比较省内和省间的差距，发现组内差异大于组间差异。现针对现状和存在的问题，提出相应的政策建议。

一是加快推动公务员工资比较调查制度的落实工作。公务员工资比较调查制度，是科学确定公务员工资水平的基础工作。建议成立由宏观综合管理部门牵头的工资比较调查制度工作小组，力争尽快完善相关工作方案，使公务员工资制度“比较对位”和“正常增长”得到有效落实。

二是制定合理工资结构。重点对于改革性津贴补贴进行规范，能够纳入基本工资的尽快纳入，调整幅度可以留有余地，与其他制度改革相衔接，但应保证基本工资在工资结构中的比重达到50%以上，切实改变现行工资结构中基本工资占比过低的状况。

三是落实和完善津贴补贴制度。在优化工资结构的基础上，与规范津贴补贴工作相衔接，由以上研究的地区差异数据分析结论可知，需要尽快制定并实施地区附加津贴制度。完善艰苦边远地区津贴制度，建立正常增长机制，建议由不定期调整改为随晋档晋级变化而定期增长，切实保障和鼓励公务员到艰苦边远地区工作。

四是加强相关配套制度建设。（1）建立公务员工资分配的约束机制。严肃财经纪律，加强监督检查，对于工资分配不规范、工资增幅过快的地区，除行政问责外，适度调减次年一般性转移支付。（2）加快推进行政管理制度改革。在坚持“三公经费”和财政供养只减不增的基础上，盘活存量，推进办公用房、用车、会议、餐饮服务的社会化改革，增加公务员工资改革的财力保障。（3）公务员绩效管理制度。完善考勤考核制度，转变政风，倡勤治懒，研究工资水平与公务员绩效考核挂钩的缓增、停增制度，不断提高行政效率。

五是设法降低地方财力对公务员地区工资差距的影响。具体办法包括：（1）通过制度明确规定不同地区之间允许的公务员工资差距倍数，确立地区之间公务员工资的合理差距范围，使得财力差异不会带来不同地区公务员工资的过大差异；（2）加强监管，限制地方财力雄厚的地区滥发公务员工资；（3）通过建立专项转移支付等机制，提高地方财力薄弱地区的公务员工资支付能力等。