附属住宅单元(ADUs)——解决美国出租房可支付性危机的新机遇

文｜美国亚利桑那州立大学 地理科学和城市规划学院 李建沂

1 背景

1.1 美国住房可支付性危机的基本情况

如今，住房的可支付性（Housing Affordability，又称住房可负担性）已经成为对美国社会影响最大的因素之一。住房的可支付性不仅关系到居民所能居住的房屋条件，也对每个家庭除住房以外的其他生活支出产生重大影响。目前被广泛接受的衡量住房可支付性的指标是每个家庭在住房上的支出和其总收入的比值。在美国，当一个家庭在住房上的支出超过其总收入的30%时，则被认为住房支付压力较大；当这个比例达到50%或者更多时，则认为这个家庭的住房支出负担相当严重。在2012年，有15.6%的美国家庭住房支出负担相当严重。数据表明，低收入家庭更容易遭受严重的住房支出负担：在所有遭受严重住房负担的家庭中，73%的租房者和46%的自有房主的收入低于地区平均收入的30%。此外，租房者的住房支付负担往往更加严重： 24.7%的租房者花费超过一半的总收入在住房开支上，而这个比例在自有房主中仅是10.5%；大约50%的租房者和31%的自有房主在住房上所花的钱占其总收入的30%或者更多。

1.2 美国出租房可支付性危机的成因

对于美国的租房者来说，租房的可支付能力正在变得越来越低。其原因主要在于房租的上涨和租房者群体收入的下降。许多相对富裕的租房者相继选择购买房屋以及美国社会不断扩大的贫富差距是租房者群体平均收入下降的主因。而廉价出租住宅的供应量不断减少和对其需求量的增长则造成了这类住宅房租的上涨。由于在没有充足政府补贴的情况下很难维持廉价出租住宅的运营，许多私营业主选择提高房租、或者将原有住宅拆除改建为更高档的公寓来维持收入。这些做法使得不享受补助的廉价出租住宅的数量远低于实际需求。与此同时，受到联邦政府补助的公共住房的数量也在快速减少，许多衰败的大型公共住宅区被拆除并被转型为小规模的、能容纳不同收入水平人群的开发项目。此外，美国低收入家庭的数量也在急剧地增长，这使得对廉价出租房的需求也显著增长。最终，廉价出租房的供不应求造成了低端出租住宅租金相对较高，“廉价出租房”并不足够廉价。

2 附属住宅单元作为解决美国出租房可支付危机的新途径

基于上文的介绍，可以发现低收入的租房者是美国住房可支付性危机中最弱势的群体。所以对于政府和相关机构来说，解决低收入租户的住房问题是当务之急。想要解决问题就要首先关注造成美国出租房可负担性低下的两个主要原因：租房者收入较低以及租金较高。 就租房者收入而言，由于其受到诸多复杂的经济因素的影响，因此难以单纯从城市规划建设领域的角度去进行调控。而谈到房屋租金的高低，主要受到两个市场因素的影响：供给与需求。为了平衡快速增长的对廉租房的需求，传统的做法是推行集中密集的公共住房建设来快速增加廉价出租房的供应，并以此通过市场作用来降低房屋租金。这种手段对于政府来说是简单、直观的，但是以往的经验已经证明了这些高层公共住房项目是失败的。集中的廉租房造成了贫困在空间上的高度聚集，不仅使得其中居民的生活环境极度恶化，同时也对其周边的城市空间产生了非常消极的影响。因此，需要找到其他的对策来增加廉价出租房在市场上的供给，同时避免低收入人口在空间上的聚集。

2.1 附属住宅单元的涵义

在美国廉租住房供应短缺的背景下，附属住宅单元 (Accessory Dwelling Units，简称ADUs) 可以作为增加廉租出租房供给的新来源。附属住宅单元是一种小型的、相对独立的依附于独栋住宅的居住单元。它可以与独栋住宅共存于一个围墙之中而不直接相连，也可以是与一栋完整独栋住宅相连的附属部分。在主体住宅之外，附属住宅单元内有着自己的客厅、厨房、卧室和洗浴等空间。附属住宅单元本来是为多代同堂的家庭设计的居住形式，它为不同辈的家庭成员提供了能够共同生活但又相对独立的居住空间，既避免由生活习惯差异而造成的不便，又方便了不同辈家庭成员之间的相互照顾和交流。而附属住宅单元空间的这种特性也完全适合出租给租户使用。鼓励附属住宅单元的建设和出租可以为廉价出租房供应增长新的机遇。

2.2 推广附属住宅单元并作为出租房的优势

（1）补充廉租住房供应，平衡廉价出租房供需关系

附属住宅单元只是作为独栋住宅的附属部分而不是完整的一套住宅，所以其出租的价格也会相对低廉。在美国，独栋住宅是主要的住房形式。而附属住宅单元作为依附于独栋住宅的部分，其在规模和数量上的增长潜力十分巨大。如果附属住宅单元能在美国大范围地推广，就能够为住房市场提供可观的廉价出租房源。从而解决廉价出租房供不应求的问题，通过市场机制从一定程度上降低中低端出租房的租金。而租房者尤其是低收入租房者也能有更加多元化的租房选择。

（2）为房主提供额外的收入，助其偿还住房抵押贷款

对于房主来说，将自己住房的附属住宅单元部分出租给租户也能为其带来额外的租金收入。这笔额外的收入最大的意义在于它能够帮助房主偿还住房抵押贷款。美国的大部分房主都是通过贷款来买房的。而在美国次贷危机之后，低迷的房价走势和虚高的贷款利率使得许多美国家庭都因无力偿还住房贷款而已经或濒临丧失抵押品赎回权(foreclosure)，这已经成为影响美国社会稳定的重要因素。所以出租附属住宅单元从一定程度上可保证房主能按时还款，防止由于无力还款而失去自己的房子，从而维持房地产市场和社会的稳定。

（3）减轻政府在住房补贴上的财政压力

以往的大型公共廉租房建设和其它住房补贴项目需要当地政府投入大量的资金和精力来完成。美国政府的资金主要依赖于各项税收，其财政来源并不充裕。大规模的公共住房建设和住房补贴则会给当地政府造成巨大的财政压力，增加政府财政赤字。而附属住宅单元的建设和出租属于房主的个人投资行为，可以在不需要政府大量投资的情况下有效地增加廉租房的供应。

（4）释放土地潜力，提高土地利用效率

实际上，美国的土地开发强度普遍很低，尤其是居住用地的开发。在住宅中有相当大一部分是独栋别墅，土地利用效率极低。因此，美国大量的土地资源都没被充分有效地利用，造成了一定量的浪费。而通过在独栋别墅中设置附属住宅单元能够从一定程度上提升地块的开发强度，使得一块居住用地上能够容纳更多的住户，提高土地利用效率。也就是说，附属住宅单元的建设与出租可以释放独户住宅用地所蕴含的土地潜力，并转化为对廉租住房市场的供给。

（5）避免贫困在空间上的聚集，为低收入租户提供更多机遇

传统的集中建设的公共住房项目往往把低收入人群集中在一定范围的空间内，而且这些项目的区位一般也不是特别好。这种做法使得贫困在空间上形成聚集，加重了城市的居住分异现象。而附属住宅单元作为独栋住宅的一部分，其分布也相对分散。所以当低收入的租房者居于附属住宅单元中时可以有效避免低收入人口的聚集及其负效应。此外，附属住宅单元还为低收入的租房户提供了在良好区位居住的机会，使得他们能够靠近更好的工作、教育机会以及便捷的基础设施和公共服务。良好区位所带来的机遇有助于这些低收入群体从根本上提升其生活水平。

3 推广附属住宅单元并作为出租房所面临的主要挑战

3.1 美国现有分区规划规定的限制

尽管推行附属住宅单元在解决低收入人口租房问题上有很多的好处，但仍然面临许多阻碍。其中最大的阻碍是来自于美国分区规划规定（zoning regulations）的限制。附属住宅单元这一建设形式仍不被大部分地区的分区规划规定所允许。在很多地方，附属住宅单元的一些特征并不符合当地对独栋住宅用地建设的相关技术指标规定。一旦独栋住宅整合了附属住宅单元，那么其在住宅单元大小、景观设计、停车、居住人数等指标上均与现存规定相冲突。虽然现在某些地方有个别允许附属住宅单元建设的案例，但在这些案例中附属住宅单元的建设也是经过了远超正常审批流程的长时间的、冗杂的审批手续后，才被当作特殊情况予以通过的。

3.2 社区人口密度增长对基础设施和公共服务造成的额外压力

另一点对附属住宅单元的担忧来自于其对于社区基础服务设施的影响。在独栋住宅的基础上加建附属住宅单元会引进额外的租房者，从而增加该地区的人口密度，这将会给地区的公共服务和基础设施增加额外的压力。例如，附近的中小学校的容纳能力可能不足以应对增加的人口，而社区原有的给排水管道口径也可能无法适应更高人口密度所带来的使用量需求。 这可能会对社区原有居民的生活质量造成一定的影响。

3.3 来自社区居民的反对

即使附属住宅单元被相关法规以及分区规划规定所允许，特定地块上附属住宅单元的建设以及租赁也可能会遭到来自周边邻里和社区的强烈反对。因为将附属住宅单元出租给别人会改变邻里的人口结构，尤其是在引入低收入租户后，社区的人口流动会变得更加复杂。为保持社区的稳定和居住环境的优良，原有居民大多时候是不愿意看到邻里之间混入低收入群体居住的。就每个家庭而言，是否愿意与其他人共同居住于一个庭院之中也是一大问题。 很多人都希望自己的住宅足够私密而不受他人干扰，这也是推广附属住宅单元的一大阻碍。

4 如何应对推广附属住宅单元时所遇到的挑战

尽管在美国实际推广附属住宅单元来服务低收入租户仍然面临着许多困难，但目前看来这仍然是一种十分有潜力的对策。加利福尼亚州已经允许至少在未来10年内可以在独栋住宅的地块上建造附属住宅单元。虽然在除加州以外的大部分地区仍然禁止附属住宅单元的建设，但美国越来越多的社区已经开始尝试在低密度建设区采用更加灵活的分区规划规定以便增加廉租住房的供应。而要真正克服上述推广附属住宅单元的挑战，把附属住宅单元作为一种深入人们生活的居住形式，还需要做到以下三点：

4.1 相关专业机构的技术支持

对于每个社区来说，推广附属住宅单元的首要任务是摸索如何修改相关分区规划规定而使附属住宅单元纳入当地分区规划规定允许的范围。这就需要研究机构在技术上的大力支持。由于改变分区规划规定涉及到一系列复杂的城市规划和工程技术管理问题，只凭一个个单独的社区自身是很难摸索清楚的。因此，需要有特定的机构提供技术指导，来帮助落实允许附属住宅单元的分区规划规定。例如，美国城市规划协会的相关研究部门已经编写了一些专题文章和指南来解释附属住宅单元的好处，并为社区提供了一些关于如何管理附属住宅单元的建议。这些建议包括如何编写相关的政策法规以及一些适用于管理附属住宅单元的指标描述。但目前，这种技术援助的范围和规模还远远不够。美国社会需要更多这种来自于专业机构的指导来帮助各个地区使附属住宅单元的大规模应用成为可能。

4.2 地方政府和主管部门之间的良性互动

另外，各个地区的政府和主管部门也要积极地从一些应用附属住宅单元的先行者们身上学习经验。西雅图就是一个值得学习的例子，该城市最先在市区的一部分设置了附属住宅单元的应用试点，并于2009年在整个市域范围内将附属住宅单元合法化。此外，一些在推广附属住宅单元方面已经积累了一定经验的地方政府和机构也要积极地分享经验和心得，指导其他地区分区规划规定的编制。

4.3 通过宣传教育和政策引导改变居民的观念

美国相关政府部门和组织还需要加强对居民的宣传教育，使得更多的社区能够接纳低收入群体。 否则，即使附属住宅单元被允许建设，也很难被真正出租给低收入租户。也就是说，如果社区居民的观念不改变，附属住宅单元的建设就不能有效地转化为廉租住房市场上的供应，那么美国出租房可负担性危机就不能被有效地缓解。

5 结束语

同美国一样，我国也面临着严重的买房难、租房难等诸多住房问题。而利用附属住宅单元解决租房难的这一思路则能给我们在如何构建住房保障体系方面予以一些启发。虽然中美两国国情有异，我们不像美国那样有大量的独栋住宅为基础来进行附属住宅单元的建设，但这种解决问题的思维模式仍值得我们去深思。首先，解决中低收入人群的住房问题不能单纯依赖集中密集的廉租房建设，这样会加重城市中的居住空间分异现象，造成不同社会阶层的隔离。其次，在为低收入人群提供廉价住房时要充分利用现有建设条件，挖掘现状潜力。在建设过程中尽量避免大拆大建，集约节约利用资源，避免浪费。在政策层面上，要多利用市场机制进行租金调控，找到一条可持续的、多方共赢的路线。但是，由于住房问题在当今社会中的复杂性，住房保障体系的构建和政策的制定也需要高校和研究机构在技术层面提供科学的依据以及支持。最后，对于新的住房政策，要加强对居民的宣传教育，充分动员居民的积极性，只有居民的理解和支持才能保证一项政策的真正推行。