待遇调整对工伤保险基金运行的影响

文/马媛媛 王泰山 曹煜

待遇调整对工伤保险基金运行的影响

文/马媛媛 王泰山 曹煜

工伤保险基金是支付工伤保险待遇、推进工伤预防和实施工伤康复的物质基础。工伤保险待遇的调整不仅直接关系到工伤职工及其家庭、供养亲属的生活水平，亦对工伤保险基金的健康运行产生长期的持续性影响，并从根本上影响工伤保险待遇的供给，影响工伤保险权益的实现，对工伤保险制度的发展亦具有重要影响。

待遇新标准对基金影响巨大

自2011年《社会保险法》实施和《工伤保险条例》修订以来，工伤保险基金承担了主要的补偿项目，支付项目增加，支付标准提高，导致基金收支压力增大，给工伤保险基金的正常运行带来了很大风险。

从图1可见，江苏省南通市2011年随着《社会保险法》实施和《工伤保险条例》修订，工伤保险待遇水平大幅度提高。该市2008年至2010年基金支出年均增长13.43%，收入年均增长为19.4%；而2011年至2013年，支出年均增长达到54.04%。而2008—2013年该市参保人数年均增长率为3.5%，参保人数的增长幅度有限，难以跟上基金支出增长。2012年该市工伤保险基金累计结余跌至谷底，当期结余仅264万元几乎可以忽略，基金备付率（当年累计结余与当年支出的比值）仅为6.82个月，其中如东、海门两县市几乎没有结余。

为保障基金安全，南通市对工伤保险基准费率和工伤保险费率浮动办法进行了两次调整和完善，通过费率手段缓解基金支付压力。2013年基金收入、当期结余、累计结余显著上升，基金出险状况得到一定缓解。

图1　江苏省南通市工伤保险基金历年收支状况（单位：万元）

工亡待遇的调整及其影响

由于新《工伤保险条例》提高了一次性工亡补助金标准，由上年度社会平均工资48至60个月改为上年度全国城镇居民可支配收入的20倍，由此带来的不仅是一次性工亡补助金个体待遇的提高，也由于高待遇吸引了更多死亡家属申报工伤，导致工亡人数和待遇支出激增。

2008—2010年，该市工亡待遇支出平均年增长率为22.59%；2011年后，年均增长率为56.64%。到2014年，一次性工亡补助金支出占基金总支出比例为19.8%。此外，该市2011年至2014年的供养亲属抚恤金和丧葬费支出增长率分别为12.5%和10%。

2008—2014年该市工亡人数年均增长率为10%，远高于工伤参保人数年均增长率的3.5%。此外，以2011年政策调整为时间节点，2008—2010年，年均工亡人数为176人；2011—2014年，年均工亡人数为237人，年均增长34.66%，剔除参保人员增加因素，年净增长9%。另外，市本级工亡人数增长并不明显，而各县对总增长率的贡献较大。从生产环境看，近年该市工伤保险积极扩面，从城市拓展到乡镇、从大中型企业拓展到小型及微小企业，加之产业结构调整带来的企业分布格局变化，越来越多的县区原中小企业开始规范参保。由于县区处于初级发展阶段的企业多，生产条件不够好，事故偏多；新参保单位多，工伤申报业务流程不熟悉，申报一般比较晚；从工伤认定环节看，事后调查取证难度大，员工之间多为乡里乡亲，互相帮助意识强，存在疑义的案例较多。这都使得县区工伤、工亡人数增幅较市区更快。

从工亡类型分布看，突发疾病工伤人数从2008年的占工亡人数5.8%，增长为2013年的11.7%，呈现出稳定增长趋势。主要原因在于，由于工亡待遇高，对申报工伤的诱导性显著增加。诸如在家中发病送往医院，后通过单位同事证明在工作期间就感到不适而认定为工伤的较多。在此类案例中，因工伤认定中调查手段的限制，工伤认定人员少，收集证据的能力弱等原因，真正的事实很难得到证据的充分确认。加之司法部门采取疑案从宽原则，使得更多此类病亡职工挤上了工伤的“班车”，并产生示范效应。

表1　南通市工亡待遇支出情况表（单位：万元）

表2　南通市伤残待遇基金支出表（单位：万元）

表3　南通市工伤预防和工伤康复支出情况表（单位：万元）

一次性医疗补助金的调整及其影响

2012年南通市一次性工伤医疗补助金全年支付9940万元，占医疗待遇支出的52.34%，占工伤保险总待遇支出的25.90%。2013年一次性医疗补助金支出16877万元，占基金支出总额的32%。2014年，一次性医疗补助金支出25024万元，占总支出比例增至36%。由数据可见，自2011年确定一次性医疗补助金由工伤基金支出后，该项待遇支出快速增长，并成为基金出险的主因之一。

2011年开始，由基金支出一次性医疗补助金后，过去企业劝留职工或通过诉讼支付待遇的情形，很快转变为企业不再挽留工伤职工，甚至配合工伤职工采用假辞职方法套取一次性医疗补助金，尤其有工伤职工为了申请该项待遇，在退休前几天解除劳动合同。据统计，南通市市本级2008—2010年工伤职工解除劳动关系人数年均为280人，而2013年竟达到4270人，是2010年的22.7倍。更多工伤职工为获取该项待遇而主动与单位解除劳动合同。

伤残待遇等支出及其影响

2011年以后，一次性伤残补助金标准提高，伤残津贴的标准也逐年提高。从2011—2014年，1—6级伤残津贴、护理费、供养亲属抚恤金年均增长率超过10%。在2011年之后，一次性伤残补助金的增幅在南通市工伤保险基金支出中占比也相对较大。

从基金支出的构成情况来看，截至2013年，一次性工伤医疗补助金支出占工伤基金总支出的32.14%，工亡补助金占比20.39%，一次性伤残补助金占比19.61%，此三项单项占比最高，是基金支出的主要项目，对基金的可持续性影响较大。

纵观该市2011年前后6年的工伤保险待遇支出情况，现行的工伤待遇标准，提高了工伤职工的待遇，减轻了企业负担，同时也导致待遇支出的快速增长，更由此带来了显著的政策诱导性，引发诸如不择手段钻政策漏洞、挤上工伤“班车”、解除劳动合同领取一次性医疗补助金现象的大量产生，对工伤基金的平稳运行带来了系统性风险，进一步动摇了本就脆弱的劳动关系，也加大了社会道德诚信风险。

南通市正着力构建工伤补偿、工伤预防、工伤康复“三位一体”的工伤保险体系，而新体系旨在以工伤预防为核心，从源头把控事故发生率。根据表3的数据显示，2011年以来，工伤预防费的支出正逐年攀升，2014年占支出总额的0.67%，比2011年占比上升近7倍，而对于构建工伤保险新体系的要求而言，预防和康复支出占比仍是九牛一毛，进一步提升预防和康复的支出比重势在必行，而工伤保险待遇直接支出占比过大将可能成为工伤保险事业快速发展的阻碍。

问题和建议

工伤保险实行“以支定收”，而行业基准费率却实行全国“一盘棋”，费率浮动又有“限高”要求，统筹地区对基金运行的调控手段十分有限。

2012年至2014年，南通市三次费率浮动中，每次浮动都超过基准费率的有248家，占上浮单位数的27.44%，两次浮动超过基准费率的有590家，占上浮单位数的66.89%；当前最高的基准加浮动，费率达到4.1%，达到最高费率的企业有736家。可见浮动费率未能从根本上起到调控基金运行的作用，费率企高不下的企业往往“破罐破摔”，不重视工伤预防；而基准费率的普遍调整又伤害了工伤预防执行较好的企业，最终既不能实现基金总量的有效增长，也使部分企业对工伤保险政策产生怀疑。而与此对应的是，国家正要求普遍下调工伤保险费率，以减轻企业负担。而从南通市的实践来看，不仅缺乏费率的下调空间，目前的最高费率也超过了国家的一般要求。如果按照目前的趋势，支出状况进一步恶化，将不得不再提高费率。因此迫切需要改革费率体系和标准，在工伤职工的直接经济利益和长远健康利益之间寻求平衡。

作者单位：江苏省南通市工伤保险服务中心