建立需求响应机制 提高扶贫的精准度

郑宝华 蒋京梅

以习近平同志为代表的新一届中央领导集体高度重视农村扶贫开发工作，不仅持续加大中央财政的扶贫投入力度，而且采取了一系列更加有效的政策措施。2013年11月初，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州考察时表示，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知(中办发[2013]25号文件)，对建立精准扶贫机制做了科学界定和工作安排。李克强总理做的2014年和2015年政府工作报告，更是明确强调：地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。2015年中央经济工作会议上，习总书记进一步强调：“要更多面向特定人口、具体人口，实现精准脱贫，防止平均数掩盖大多数。”这使精准扶贫有了更加明确的目标，即精准脱贫。2015年年初习近平总书记又强调：要“实施精准扶贫、精准脱贫，因乡因族制宜、因村施策、因户施法，扶到点上、扶到根上。扶贫项目安排和资金使用都要提高瞄准度，不要大而化之、撒胡椒面，更不能搞不符合当地实际的面子工程。” 笔者认为，如何实现精准扶贫和精准脱贫，需要探索有效的制度安排，使贫困者及其社区成为扶贫主体和脱贫主体；以需求响应机制为制度杠杆，鼓励贫困者及其社区积极参与到扶贫开发过程中去，并真正成为主体，应是一种有效的政策选择。

一、需求响应机制的理论基础

精准扶贫的基本目标是提高扶贫对象的瞄准精度和扶贫开发资源的配置和使用效果，这两者都离不开贫困者的积极主动参与，核心就是让他们成为脱贫主体，这样才能实现精准脱贫。这样看来，精准扶贫强调的主要是手段，而精准脱贫强调的主要是目标，两者相辅相成。要使精准扶贫达致精准脱贫的根本目标，就需要使扶贫主体与脱贫主体良性互动，并让脱贫主体成为受益主体。而要使广大贫困农民成为受益主体，还必须让他们成为行动主体和决策主体。为此，需要找到一种能够反映广大贫困农民和贫困社区需求的扶贫资源投入机制，使精准扶贫得到来自贫困者及其所在社区的有效参与，并最终让他们成为脱贫主体。在借鉴制度供给与需求理论并总结过去一些国际组织的扶贫开发实践经验的基础上，笔者认为：需求响应机制应该是一种较为有效的制度安排。

1.理论依据

制度变迁理论的一个新趋势是不仅强调制度变迁的供给，而且也越来越强调制度变迁的需求，并因此产生了制度变迁的供给与需求分析视角。美国著名学者戴维·菲尼(David Feeny)据此设计了制度变迁的供给与需求分析框架。按照菲尼的观点，“一切制度安排都有可能影响收入分配和资源配置的效率”*戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特编，王诚等译：《制度分析与发展的反思》，北京：商务印书馆，1992年，第137页。，而新的制度安排受到供给和需求的双重制约。对此，笔者的理解是：在任何一种国家政权体系下，制度变化的供给固然很重要，但这仅仅是制度变化发生、也就是新制度形成并付诸实施的一个必要条件，而不是充分必要条件，因为制度变迁还要受到制度需求的制约。“制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿”，*戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，第144页。或者说：“制度创新的供给主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比”。*林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，R.科斯、A.阿尔钦、D.诺思编：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第131页。在当今世界政治格局下，强制性制度安排不再是制度供给的唯一来源。这就需要综合考虑制度变迁的供给与需求的各种因素。在此，如果把林毅夫先生提的一个问题变换一下主题词，便会有新的发现。林毅夫先生在谈及强制性制度变迁的政治经济学时，提到了他认为很有趣的一个问题：“国家是否能激励和有能力去设计和强制推行由诱致性制度变迁过程所不能提供的、适当的制度安排？”*Ruttan, Vernon W.and Yujiro Hayami: “Toward a Theory of Induced Institutional Innovation”, in Journal of Development Studies, vol.20, no.5(December)，1984.把这个问题换个提法，就是：国家是否有激励和能力去设计和推行由诱致性制度变迁过程所提供的符合需求的制度安排？

对于这个问题的回答，既能够让我们找到如何缓解当前强制性制度变迁与诱致性制度变迁二分对立的答案，也能够帮助我们探索如何解决制度变迁的供给与需求这一对矛盾的路径。前者的一个暗示是：在强制性和诱致性制度变迁之间，还有许多不同的组合，如诱致性拉动的强制性制度变迁、诱致性推动的强制性制度变迁、回应强制性的诱致性制度变迁、等等。这样的制度变迁路径，也许更加符合当今世界的国家治理理论。就后者而言，如果制度变迁的供给和需求之间也存在一个均衡点的话，那可能的情况就是适应了制度需求的制度变迁供给，或者说是能够回应制度变迁需求的制度变迁供给。这就是本文所讨论的需求响应机制(Demand-Responsive Approach，DRA)。

需求响应机制是20世纪90年代中期世界银行等国际组织开始使用的一个新概念。其基本含义是，任何供给(资源、制度)都需要考虑需求，而基于需求或者能够充分反映需求者需要的供给才可能成为有效供给，为此，需要建立能够有效显真或回应需求者需要的、具有需求响应特点的供给机制。这种机制的突出特点是需求者导向，但又充分考虑了供给者的供给水平和能力，进而获得供给与需求均衡的供给策略。

2.实践基础

需求响应机制最早于20世纪80年代末期应用于世界银行和联合国开发计划署在全球实施的供水和卫生项目，其基本目的是增强社区对项目的拥有感和责任感，从而提高项目的执行效率和效果。*参见Rural Water Supply and Sanitation and Social Funds Thematic Groups, the World Bank: “Rural Water Supply and Sanitation Toolkits for Multisector Projects”, Improved by the World Bank, December 2004, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/07/29/000012009-20050729090303/Rendered/PDF/331630rev0PAPER0ENGLISH0rwss1pub.pdf.这一机制在理论上不仅迎合了世界银行所倡导的社区主导的发展理念(Community-Driven Development)，而且与联合国开发计划署所提倡的发展是“人的发展，为了人的发展，由人去从事的发展”的新理念相呼应。而从实践上看，这一机制也是对社区参与式发展实践的有益补充，因此受到了许多发展中国家和国际援助机构的青睐。之所以如此，是因为这一机制与传统的供给推动机制相比，有许多显著的优点，具体见表1。

3.基本思路

用制度变迁理论来分析，需求响应机制的基本思路包括以下几点：

表1 需求响应机制与传统的供给推动机制的比较

首先，任何制度变迁或新制度安排都是国家在特定社会经济条件下做出的，因此既需要考虑新制度的供给，更需要考虑其需求所受到的若干制约因素。这里的特定社会经济条件也就是制度变迁的需求变量，而国家本身作为一种具有垄断特权的制度安排主体，不仅需要充分考虑这些特殊的社会经济条件，而且它本身就是制度变迁的供给变量。国家的制度变迁如果不考虑社会的需求，不仅会使制度变迁背离特定的社会经济条件，从而失去社会基础，达不到预期目标，而且会加速制度变迁的速度，甚至导致社会动荡。这对于具有公共产品性质的制度变迁来说更是如此，因为这方面的制度“不可能由诱致性制度创新过程建立。没有政府一心一意的支持，社会上不会存在这样的制度安排”。*林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，第403页。

其次，制度变迁的主体不一定是国家或者社会的某个群体甚至个人，更不一定是强制性制度变迁状态下的国家，也不一定是诱致性制度变迁状态下的一群(个)人。其倡导者/实践者可能是社区群众或者草根组织，也可能是社会的代言人，最重要的是国家是否能够及时做出满足制度变迁需求的回应，并采取有效措施使制度变迁的供给与需求相吻合。因此，制度变迁不一定会出现一些学者所强调的 “统治者只有在下面这种情况下才会采取行动来弥补制度创新的供给不足：即按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度的预期边际收益要等于统治者预计的边际费用。没有人可以保证效用最大化的统治者会用激励去履行那些增进制度安排供给的政策，以达到使作为整体的社会财富最大化”。*林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，第397页。

再次，制度变迁的动因不完全是为了“得到在现存制度下所得不到的利益”，*戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》，第144页。更不仅仅是用经济学去衡量的利益。因为国家所需要的制度不仅是经济制度，经济制度只是整个制度结构中的一个部分，在很多时候甚至不是重要的部分。因此，制度变迁所遵循的尽管也是成本和收益的比较所得的净收益，但应该是社会净收益，而不是个人或者群体的净收益。收益的范围也远远超出了经济范畴，涵盖了经济、政治、社会、生态、文化、技术等方面。

最后，制度变迁的路径不一定是非此即彼的自下而上或从上到下，而可能是一种相互回应型，尤其是供给回应需求的新机制。在这种状态下，“路径依赖仍然起着作用，这也就是说，我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素，我们必须仍然考虑这些制约因素。这也就是说，我们必须非常敏感地注意到这一点：你过去是怎么走过来的，你的过渡是怎样进行的。我们必须了解这一切。这样，才能很清楚未来面对的制约因素，选择我们有哪些机会？”*道格拉斯·诺思：《制度变迁理论纲要》，陈敬山编：《经济学与中国经济改革》，上海：上海人民出版社，1995年，第9页。或者更准确地说，在常规状态下，变迁的路径既受制于文化、传统价值体系，还受制于国家制度、政权结构以及可能受到的外部制约因素等。

二、需求响应机制对提高扶贫精准度的可能贡献

从一般意义上讲，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户情况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的扶贫方式。从这个意义上讲，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持力度就应该大些，目标是“真扶贫，扶真贫”。这不仅要求因乡因族制宜、因村施策、因户施法，扶到点上、扶到根上，而且要求提高扶贫项目安排和资源配置的瞄准度，不要大而化之、撒胡椒面，更不能搞不符合当地实际的面子工程。这里，需要重点解决的问题是扶贫开发资源配置的精度。也就是说，一定要使政府投入的扶贫资源不仅能够真正用于贫困人群和贫困社区，而且要与贫困者和贫困社区的基本需求相吻合，能够撬动贫困者及其所在社区自身的资源，并使两者之间找到很好的结合点，从而使外部的扶持最终转化为贫困者自身的行动，这样才能提高农村扶贫开发工作的效率和持续性。这样一来，需求响应机制由于其自身的特点和根本要求，对提高精准扶贫和精准脱贫的精度将具有较大贡献。

1.能有效缓解政府扶贫资源供给不足的矛盾

农村扶贫开发需要依托政府的财政投入，但由于中国本质上说还是一个发展中国家，财政扶贫资源的供给与需求之间存在矛盾是一种常态。在国家宏观经济进入以中高速增长为基本特点的新常态下，中央财政投入农村扶贫开发的资金规模会有所扩大，但扩大的水平肯定是有限的。而贫困地区由于财政收入有限，也不可能有更多的资源投入农村扶贫开发。在这种情况下，撬动社会资本，尤其是贫困者自身及其社区所拥有的资源，就成为缓解政府扶贫资源供给不足的一种选择，需求响应机制正好可以起到这样的作用。究其原因，是因为需求响应机制能够将贫困者及其社区作为扶贫开发的主体，让他们不仅决定实施什么样的项目，而且承诺自己必须承担的责任，比如可以让贫困者及其社区根据上级政府所可能提供的扶贫资源，提出需要优先解决的主要问题或优先实施的项目，并由他们提出自己的方案或者项目预规划，通过竞争机制获得政府的支持。在现实生活中，我们的“一事一议”和“以奖代补”项目就多少具有这样的性质。这是真正意义上的社区主导扶贫开发方式，其主要作用在于能够使贫困者及其所在社区成为扶贫开发和脱贫的主体。

这种做法有几个方面的创新：一是要解决的主要困难/问题乃至项目是由贫困农户及其所在社区自己提出来的，因此能够较准确地反映其实际困难和基本需求，不仅能够体现发展是人的发展的根本理念，而且使贫困者及其社区对所要实施的项目具有拥有感，这既可以让他们投入必要的资源，而且可以减少项目设立后的运营成本。二是让贫困者及其所在社区成为项目的实施者或监督者，可以减少政府大包大揽，降低建设成本，甚至可以铲除滋生腐败的土壤。三是由于竞争机制的引入，可以增强社区的凝聚力，培育农村社会资本。为了使竞争保持在一个合理的范围内，政府需要提前做好的就是公正公平和公开的制度设计，比如不同地区或者不同贫困程度的农户和社区能够获得不同的扶贫开发投入，但为了提高扶贫资源的动员能力，可以给在同等条件下资源动员能力较强，对项目实施有更多承诺或者后期运营管理有更好措施的农户和社区优先权。同样，对于有限的资源，政府在同等条件下，也可以优先向较贫困的农户和社区倾斜。如果真正按照这样的思路配置扶贫开发资源，实施扶贫开发项目，就可以有效撬动广大贫困农户及其所在社区自身的资源，使政府的投入真正起到“四两拨千斤”的作用，将可以缓解扶贫开发资源投入不足的问题。同时，也可以吸引社会资本特别是工商资本投入扶贫开发，使“资源大动员，社会大参与，扶贫大进步”成为现实。这乃是精准扶贫和精准脱贫的核心要义。

2.能让贫困者有效参与并真正成为主体

让贫困者及其所在社区成为农村扶贫开发的主体，不仅仅是让他们参与到项目的实施中来，更主要的是让他们成为扶贫项目的决策主体、实施主体和受益主体。核心是让他们成为扶贫开发项目的主人。这是提高贫困对象识别和瞄准精度的内在要求和根本目标。政府及其他外界力量所能够做的就是给他们提供他们需要、但依靠自身力量无法获取的资源，包括必要的资金扶持、可靠的技术服务、有效的信息服务等等。这实际上就是提高扶贫开发资源配置的精度，是精准扶贫和精准脱贫的核心。有了较高的贫困对象的识别瞄准精度和扶贫开发资源配置的精度，就既为提高贫困人群及其所在社区的脱贫精度奠定了坚实的社会基础，又为提高精准扶贫的管理精度提供了可能，并能降低工作难度。其背后的逻辑是：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。用马克思主义哲学来讲，就是“内因是事物发展的根本原因，外因是事物发展的必要条件”。

需要响应机制从制度或政策设计上充分考虑了供给与需求的有机衔接，能够让贫困者及其所在社区充分表达自己的意愿，甚至可以在政府能够提供的政策及扶持范围内，自己选择自己的项目内容和项目实施策略，这从制度上能够保证贫困者及其所在社区成为扶贫开发工作的决策主体、行动主体和受益主体。而从实践的角度来说，需求响应机制能够很好地解决整村推进乃至整乡推进项目中贫困农户及社区参与不足的问题。这样一来，将产生几个正向效果：一是提高贫困农户的参与程度和受益水平，因为一旦把老百姓调动起来，在明确了项目性质后，贫困农户及其所在社区会主动争取和保护自己的权利，而其他农户也能够理解并予以支持，这对提高精准扶贫和精准脱贫的精度具有重要意义。二是有利于强化社区组织的作用，一方面社区组织能够充分发挥主观能动性，另一方面可能形成倒逼机制，使社区组织不得不作为。这两个方面的有效结合，可以培育和强化社区的社会资本，进一步改善村民自治制度，强化党对农村工作的领导。三是有利于从根本上铲除基层腐败的利益链，为加强和改善干群关系奠定群众基础。

3.能在片区扶贫开发与精准扶贫之间找到有效结合点

片区扶贫开发和精准扶贫是当前中国农村扶贫开发的核心战略。片区扶贫开发的核心是要打破行政区划的限制，进行扶贫资源的大整合、大规划，在片区范围内针对不同的贫困特征和不同的制约因素，从“点、线、面”不同层级立体解决贫困人口和贫困地区的整体发展问题。而精准扶贫所要解决的是，扶贫资源怎样才能达到最贫困的人群和最贫困的地区。这实际上是一个矛盾体的两个方面，目标都是精准脱贫，都是提高扶贫开发的效率。片区扶贫开发强调的是从区域经济社会发展的整体角度，提高扶贫开发的效率，尤其是通过增强区域发展能力使贫困者和贫困地区获得更多自我发展的能力；而精准扶贫强调的是通过瞄准最贫困的人群和最贫困的地区，使扶贫资源与贫困者及贫困地区的需求高度一致，进而在提高扶贫开发效率的同时，提高扶贫开发的效果，让更多的贫困群体尽快脱贫，让贫困地区尽快实现跨越式发展。从这个意义上说，片区扶贫开发与精准扶贫及精准脱贫的带共性的关键问题都在于最贫困人群及最贫困地区是否和怎样获得更多的扶贫资源，不论这些资源是来自区域经济发展的，还是来自专项扶贫开发的。需求响应机制可以在这方面起到催化作用。对于精准扶贫和精准脱贫战略来说，需求响应机制的引入，不仅可以让贫困者的主体作用得到充分发挥，进而提高扶贫对象的识别效果和资源的动员能力，并有效改善贫困者及其社区的参与水平和参与效果，从而改善和提高其脱贫精度。对于片区扶贫开发来说，需求响应机制的引入，可以起到的显著作用是使片区扶贫开发项目的选择能够充分反映贫困者及其所在区域的实际和基本需求，从而改善其效果。另外，需求响应机制的引入，可以把贫困者及其所在社区的微观需求与片区扶贫开发的宏观项目安排有机结合起来，一方面改善社区之间、乡村之间、乃至县乡之间的项目设计和实施效果，尤其是解决许多基于微观贫困农户甚至社区无法解决的基础设施建设项目问题，另一方面提高区域内公共产品供给的效果，比如有效解决基础设施建设和公共服务“最后一公里”的问题。

4.有利于提高扶贫开发效率

公平与效率在一定意义上是一对矛盾体，对于农村扶贫开发来说，这一矛盾体存在的领域更广泛、更普遍、也更难以解决。这就是为什么许多学者和政府官员一度认为投资贫困地区不划算的原因所在。需求响应机制似乎是化解这一矛盾的有效途径之一。其根本原因是它可以通过以下方式提高扶贫开发的效率。一是使扶贫开发资源的投入更具针对性，尤其是让更多贫困群体直接获得扶持，从而提高扶贫资源投入本身的效率，尽管这不一定是经济学意义上的高投入高产出水平。二是提升贫困者的主观能动性，让更多贫困群体参与到扶贫开发过程中来，并直接受益，同时调动他们的积极性，解决扶贫开发资源供给不足的问题，让更多贫困群体尽快摆脱贫困，这对于整个社会来说，也意味着效率的提高。三是由于广大贫困群体及社区的主动参与，不仅能够提高直接用于扶贫开发的资源的回报水平，而且可以提高贫困群体对项目及其成果的拥有感，从而降低后续运营和维护的费用，这也意味着效率的提高。

三、努力构建能够回应贫困者需求的扶贫资源配置机制

根据上述需求响应型制度变迁的思路，笔者认为，对于农村扶贫开发来说，财政扶贫资源配置制度必须在保持总量持续快速增长的同时，通过完善有关制度安排，使各层级政府的权责进一步明确和对等，并使财政用于农村扶贫开发的支出重心下移，切实体现关注农村民生的思想。与此同时，应尽快建立和完善需求响应机制，让贫困者及其社区的需求得到有效回应，并以此作为改善农村扶贫开发财政资源投入的有效手段。这既是完善财政体制的内在要求，更是做好精准扶贫和精准脱贫的根本途径。

1.强化有关政策措施，确保财政扶贫资源总量持续快速增长

为适应建立公共财政体制和国家宏观经济发展战略调整的需要，应积极探索有效途径，打破路径依赖，从制度上确保财政扶贫开发支出显著快速增长。首先，在全国财政收入能够保持1978-2014年13.9%的年均增长水平的前提下，依据国家有关政策规定，借助2015年中央一号文件要求“加快扶贫开发立法”工作的契机，通过法律规定，保证中央财政用于农村扶贫开发的支出与财政收入的增幅同步。基于1985-2014年全国财政用于农村扶贫开发的支出的年均增速只有9.3%的实际，2015-2020年间需要大幅增加扶贫开发的财政投入水平，建议能够保持在25%左右，从而使2020年中央财政用于农村扶贫开发的投入达到2000亿元以上。其次，通过公共财政体制的建立和完善，在确保中央财政加大农村扶贫开发投入的基础上，进一步完善政策执行措施，确保中央有关政策(如土地出让收益用于农业的比例、耕地占用税新增收入、耕地占用税税率提高后的税收收入)落实到位。再次，明确地方政府特别是省级政府财政投入农村扶贫开发的比例或规模。

2.完善财政管理体制，使各层级政府的权责对等

借助程又中和陈伟东两位学者的分析框架*参见程又中、陈伟东：《国家与农民：公共产品供给角色与功能定位》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第2期。，笔者将农村扶贫开发项目的成果分为三大类：资本密集型产品(农业基础设施、农村供水、供电、道路、通讯、文化场地、养老设施等基础设施，基础教育、金融体系、社会保障、医疗保健等)；技术密集型产品(病虫害防治、新品种试验和推广、农业技术培训、灾害管理等)；劳动力密集型产品(扶贫到户的产业项目成果、生产性项目的试验示范成果、村民之间的生产互助、生活互助、资金互助以及社区民主和社区自治活动等)。在此基础上，笔者认为：资本密集型产品的出资主体应该是中央政府和省级政府；技术密集型产品的出资主体应该是县乡两级人民政府；而劳动力密集型产品的成本承担主体主要是广大贫困农户及其所在社区。明确各层级政府和社区在筹资环节的责任边界，不仅有利于充分发挥各个行动主体的积极性和主动性，也有利于中央政策的贯彻落实，更重要的是使农村扶贫开发有了资源保障。

3.深入进行调查研究，如实掌握贫困社区及贫困群众的需求

按照刘义强等人的研究结论，在特定时期内，多数农民的基本公共需求表达满足三个原则，即生存、货币最大化和理性自利，由此出发可以建构一个相对稳定的需求位序表。在此基础上，不同层级的政府和社会组织可以根据自身的公共产品职责范围，确定自己可以提供的公共产品在位序结构中的位置，从而适时提供有针对性的农村扶贫开发资源。*参见刘义强：《建构农民需求导向的公共产品供给制度——基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第2期。这里的关键是如何获知一定行政区域内所有村庄的主要需求。笔者认为可以采取以下简单步骤：一是让所有自然村在民主讨论的基础上，通过村民投票表决列举出本村农村扶贫开发需要实施的5个公益性项目，提出建设规模，标明先后顺序，然后逐级上报，争取相关层级政府的有效扶持。二是以县为单元对本行政区域的需求表进行汇总，并测算其投资规模和构成。由于不同村庄和不同行政区域对某个方面的需求的排序不一定一样，因此可以给某个村庄的具体需求赋予一个分值，考虑到可累加性，需要事前确定分值的大小，并保证本行政区域内所有村庄一样。

4.建立社区需求响应机制，培育村民主体

传统的供给主导型农村扶贫开发供给制度往往导致供给动力不足或者内容扭曲，出现或者依据距离政权中心的远近，或者根据社区与官员的关系来差序式安排扶贫开发资源的现象，最终使扶贫开发效果差强人意。建立需求响应型扶贫资源供给机制，不仅可以有效消除单纯由政府决策的偏差，而且可以增强贫困者及其所在社区的参与性和主动性。从目前来说事实上也具备了一些条件，基于当前“以奖代补”“一事一议”、整村推进等新型财政实践，可以采用两种做法：一种做法是各个县在本县农民需求表和农村扶贫开发规划文本的基础上，结合“五年规划”和国家可以提供给本级政府的财政支持情况，分步提出实施规划。另一种做法是参考各地农村扶贫开发的有益尝试，特别是整村推进的成功经验，在各个村综合推进农村扶贫开发；具体办法是根据各个村农户数量的多少和贫困程度的不同，参照上述需求表确定每个村的财政补助额度，让村民自己决定先实施什么项目、后实施什么项目。村庄的选择采用“谁积极，支持谁(同等条件下支持较贫困的)”的政策，并进行公开公平竞争。考虑到扶贫开发项目的性质和要求，可对极端贫困的山区和少数民族社区实行奖励性扶持政策。

5.建立有效的农民需求响应显真机制和建设成本分摊机制，提高扶贫开发资源配置效率

一是让广大农民了解农村扶贫开发过程中公共产品、公共资源以及特定公共产品供给的基本信息，从而形成需求表达的有效性基础。二是建立扶贫开发资源出资主体对农民需求响应的灵敏反应机制，使农民需求表达成为扶贫开发资源供给决策的关键环节。三是建立起有效的成本分担机制，以此带动农民需求显真机制的建立和完善，因为“当利益排他时，交易的价格即可显示真实需求”*刘义强：《建构农民需求导向的公共产品供给制度——基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析》。，尤其是当把村庄作为扶贫单元时，更是如此；但当利益难以排他，从而可能出现集体非理性时，适当提高农户和/或社区分担的成本，不失为一种补充手段，因为分担成本提高了，就意味着提高了交易价格。在这种情况下，研究制定合理的成本分摊机制就尤为重要。首先，不能只考虑经济指标，应该增加贫困农户及其所在社区的基础生产生活条件、自然环境、民族文化等方面的指标。其次，考虑到贫困农户及其所在社区的现实经济基础及扶贫开发项目的性质，原则上村民分担的成本就是其劳动力成本和一部分村民可以自己用劳动力提供的原材料，但就一些经济条件较好的贫困社区和贫困农户而言，也可以尝试让这些社区和农户适当承担少部分的货币投入成本。再次，对于贫困山区、少数民族地区和边疆地区尤其是其中的深度贫困人口来说，应该有特殊的倾斜政策，国家除了承担货币投入部分外，也可以尝试一些鼓励政策，提高社区和贫困农户参与农村扶贫开发的积极性和主动性，如以工代赈、专项奖励等。