应对人口老龄化的国际经验及启示

卓华

按照国际标准衡量，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口达到了社会总人口数的10%，或者65岁及以上的老年人口占到了总人口比例的7%，则表明其进入了老龄化国家或地区行列。2010年我国第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口达到了1.7765亿，占总人口的比例达到了13.26%，65岁及以上老年人口1.1883亿，占总人口的比例达到了8.87%，这表明我国已进入了老龄化社会。根据OECD（经济合作与发展组织）的人口发展预测报告，到2030年，我国65岁及以上的老年人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。由于经济基础相对薄弱，和一些发达国家的“先富后老”相比，我国是典型的“未富先老”国家，人口老龄化现象所引起的一系列问题对我国全面深化改革、全面建成小康社会带来了很大的压力。如何有效应对人口老龄化带来的诸多问题，一些发达国家经验颇丰，比如完善法律法规体系、延长职工退休年龄、发展养老产业、倡导孝道文化等等，这些经验对于我国具有重要的参考意义。

完善法律法规体系

西方发达国家从19世纪开始就已经着手养老保险的立法，比如德国首次进行养老保险立法的时间是1889年，英国是1908年，法国是1910年，意大利是1919年，加拿大是1927年，美国是1935年，而我国是在2010年。实践证明，法律法规建设对于有效保障老年人的合法权益、切实解决人口老龄化所带来的各种问题起到了基础性作用。

美国政府在经济大危机时期的1935年，颁布了以养老保险体系为主体，包括社会救助和社会福利在内的《社会保障法案》，之后又通过并颁布《美国老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人营养方案》、《老年人社区服务就业法》、《禁止歧视老年人就业法》、《保护病人和负担得起的照护法案》、《老年人正义方案》等法律，设立老年人问题管理署、政府老龄问题顾问委员会和社会保障总署等一系列专门的管理老年人问题的机构，从法律制度上建立起了一整套完整的体系。英国政府陆续颁布了《养老金法案》、《国民保险法》、《福利改革与养老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社会保障法案》等，构建起了全方位、多层次的保障老年人权益的法律体系。

延长劳动力退休年龄

延长退休年龄是解决由人口老龄化带来财政支付压力和政府养老压力最直接有效的方法。随着老年人口比例的上升，社会适龄劳动人口比例相对下降，劳动力资源供给会更加紧张，政府用于赡养老年人的养老保险基金支付成本会加大，政府负担会加重。为此，西方发达国家纷纷将延长退休年龄作为首选对策。

据统计，在OECD的34个成员国中，没有提高职工法定退休年龄的国家只有芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙和英国，而这些国家之所以没有进行改革的原因正在于它们的法定退休年龄在半个世纪以前就已经很高了，比如冰岛男性的法定退休年龄在1958年就已经是67岁，而其他五国从20世纪40年代开始就已经是65岁，截至2010年底，在欧洲发达国家中，除了卢森堡等3个国家是60岁退休以外，其他国家的退休年龄大都在61岁以上。

日本政府通过借助企业力量很好地解决了延长退休年龄之后老年人的就业问题。日本法律规定60岁到65岁老年人的就业问题主要依靠企业协助解决，并通过延长退休年龄和继续雇佣制度来实现，而65岁及以上年龄的老年人就业问题则由地方政府通过老年人人才中心和福利服务形式安排解决。

发展养老产业

在国外，老龄产业亦被称作银发产业，具有巨大的消费市场，目前主要有以下四类：一是包括家政服务、护理服务、卫生保健服务等在内的老年人养老照料服务业；二是包括养老院、敬老院、老年公寓等在内的针对老年人开发的各类养老机构；三是针对老年人群体特别开发的各类产品和服务，如老年人保健用品、金融理财产品、旅游产品等；四是为满足老年人精神文化需要而开发的各类产品与服务，如创办老年大学、提供再培训项目等。

日本政府以开发针对老年人的医疗看护和健康保障产业所取得的成就而蜚声世界。2010年6月，日本政府公布了21世纪复活日本的21个国家战略项目，医疗和看护产业即是项目之一，其中针对在家养老人群的上门看护服务则是发展的重点。日本政府希望借此在未来10年时间里实现医疗和看护领域的国际合作，并且借助企业和社会组织的力量发展商业或公益性养老设施建设。此举在短期内快速地带动了一大批老年人用品专卖、老年人餐饮专营、老年人管理咨询、老年人教育培训等行业的发展，在某种程度上形成了以养老设施为核心的养老院经济产业体系。

倡导孝道文化

敬老爱老是世界各国共同的优良文化传统。1991年，第46届联合国大会提出《联合国老年人原则》，强调每个国家和社会都应该有保障老年人得到照顾和保护的文化价值体系。西方国家往往通过创立老年人专门节日的方式倡导全社会关心关爱老年人，不但注重给予老年人物质帮助和支持，而且注重给予其精神理解和关爱，比如加拿大将每年的6月21日定为老人节，又称笑节；美国的老人节也叫祖父祖母节，定在每年9月劳动节后的第一个星期天；日本将每年的9月15日定为敬老日，而且是法定节假日。

此外，深受儒家传统道德思想熏陶的东亚各国，如日本、新加坡等国往往通过颁布法律的形式明确子女对父母的孝敬和赡养义务。新加坡政府于1995年颁布了《赡养父母法》，成为世界上第一个专门为赡养父母立法的国家。《赡养父母法》明确规定，如果子女未尽到赡养父母的义务，那么法院将判处其罚款一万新加坡元或者一年有期徒刑。

管中窥豹，可见一斑。发达国家在应对人口老龄化方面的经验及做法，有诸多闪光之处。我国是世界上最大的发展中国家，老年人口日益增多，给社会带来的冲击越来越大，面对“未富先老”的社会现实，学习借鉴西方既有的经验，可以起到举一反三、事半功倍的效果。在法律体系建设方面，我国尚没有针对老年人养老保障方面的单独的法律，国家对老年人的保障程度还很有限，老年人的养老问题更多要依赖于家庭的力量，特别是在当前“1—2—4”家庭结构模式之下，年轻人养老负担沉重。虽然，我国《老年人权益保护法》将“常回家看看”列入老年人的权益保护当中，但该法效用的大小很大程度取决于企业能否将探亲假坚持下去。在延长职工退休年龄方面，我国应适时启动退休年龄改革，既要考虑到当前人口寿命普遍延长的现实，也要考虑到缓解养老保险基金支付压力的现实，对于庞大的“身未老心亦未老”的老年群体，要充分尊重他们的意愿和选择，使制度设计更加合理。在发展养老产业方面，我国城市中48.5%的老年人有各种养老服务需求，而目前我国城市居家养老服务需求的满足率只有15.9%，巨大的市场需求缺口使得未来阶段我国的养老行业发展前景良好。从国际经验来看，发展老年服务产业既需要政府法律法规的鼓励、支持和引导，也需要政府对其加强监督和管理。在倡导孝道文化方面，我国是一个有着2000多年儒家文化的国家，政府要通过营造良好的社会文化氛围继续强化尊老爱老的优良传统。□

（作者单位：南京大学政府管理学院）

责任编辑：袁 文