农民合作社的产权结构与运行机制

农民合作社的产权结构与运行机制

陈建华中国合作经济学会副会长农业部农村经济研究中心原党组书记、研究员

农民合作社的产权结构是建立管理结构的基础，对管理模式和运行机制有直接影响。我国的社会制度与西方国家不同，各地资源禀赋和社会经济发展水平差异较大，实践中农民合作社类型多样。深入分析其产权结构类型及运行机制，对于修订《中华人民共和国农民专业合作社法》，指导农民合作社可持续发展具有参考价值和实践意义。

农民合作社的产权结构类型

《农民专业合作社法》实施8年来，在各级政府鼓励及引导下农民合作社蓬勃发展。按照合作社的产权结构划分，不仅有能人带动、企业带动、项目带动等类型，还有股份合作、社区合作、联合社等类型，呈现出多样化管理模式。

发起人带动型

这种类型的农民合作社，发起人对合作社的组织结构和运行管理起着至关重要的作用。按照发起人主体可以分为三类：能人带动型、企业带动型、项目依托型。

1.能人带动型

农民办合作社需要有能人发起，这些能人主要是具有技术、市场、资金的农村能人和村干部等，我国大多数农民合作社属于这种类型。合作社的产权结构有：成员入社时缴纳大致相等的股金以及由发起人及核心人员出资；绝大多数社员入社不入股，或者只是象征性出一点资格股两种情况。

由合作社成员共同出资成立的合作社，管理实行一人一票制，社员与合作社的联系比较紧密。合作社遵循国际合作社联盟关于“资本报酬有限”的原则，按社员与合作社交易量返还比例高于按股金分红。

目前，农民合作社社员普遍存在“利益共享、风险不担”的意识。由能人发起成立的合作社大多数是由发起人及核心人员出资，社员入社未入股，主要是通过购买生产资料、技术服务、生产、加工、储运、销售等环节享受优惠服务。合作社出资人之间是合伙关系，与社员主要是服务关系。合作社对社员的组织管理效率总体较低，内部民主管理和盈余返还机制未形成法律规定的合伙企业或者合作社运行模式。

2.企业带动型

龙头企业为了获得稳定的加工原料或者享受优惠政策领头创办合作社，或者以“企业+合作社+农户”的形式与合作社联合发展产业。由于企业具备较强的经济实力和市场优势，在合作社管理中处于主导地位。

这类合作社多数利益联结机制较为松散，成员的生产经营相对独立，农户只是通过企业抵御市场风险和自然风险。虽然合作社章程规定分配坚持按交易额返还原则，但企业的逐利性易使利益返还虚化，农产品多时还会在价格上打折扣；社员也会受利益驱使，农产品少时将产品卖给出价高的收购商。

3.项目依托型

2010年5月4日，农业部等六部委发出《关于支持有条件的农民合作社承担国家有关涉农项目的意见》。这个对农民合作社承担国家有关涉农项目起到了积极的推动作用。如黑龙江省安排财政资金75亿元，在全省扶持成立了558个农机专业合作社，为社员和周边地区农民提供深耕、播种、收割等农机服务。

《农民专业合作社法》和中央相关文件规定，财政扶持资金投入到合作社应当量化平均到每个社员，形成的资产交由合作社持有和管护。由于其资产主要是政府投入，社员投资入股较少，各地对政府投入合作社的资产由合作社持有和管护，产生的效益是否应该提取折旧，利益怎样平均分配给社员，有关部门如何实行监督和管理等，在理解和执行中还有差异。合作社资产所有权、决策权、执行权、监督权在实际操作中互相交织，管理权主要在村集体或核心社员，政府部门干预较多，农民参与管理程度比较低。

股份合作型

为了适应农民对财产性资源合作的需求，各地出现了许多农民股份合作社。按照合作的要素不同，有资金股份合作和资源股份合作两种形式。

1.资金股份合作

合作社社员有资金入股，在生产合作的同时开展信用合作。按照资格股和投资股两种股权性质，实行按交易额分红与按股分红相结合的分配形式。从总体看，农民合作社发展缺少资金是主要矛盾，普通社员投资数额较小的资格股获得社员资格，或将少量闲散资金入股，目的是获得贷款资格或获取高于银行存款利息的回报。因此，这类合作社发起人股东和一部分（低于社员总数的20%）非农民身份的社员在投资股中往往占较大的比重，在合作社管理中发挥主导作用。

2.资源股份合作

资源股份合作主要是土地、林地、水面或其他生产资料。农（林、水）地股份合作社是农户将承包的土地入股合作社，由合作社统一经营或者对外转包经营，社员按股分红。合作社实行一人（户）一票制管理模式。其他生产资料有农业机械、农业设施等，采取折价入股方式参与合作社经营和分配。到2012年底，江苏省农地股份合作社有5400个，入股土地面积达350万亩。

股份合作社产权清晰，分配以投资额的多少作为主要依据。虽然以资本联合为基础在一定程度上违背了合作社“以劳动联合为主，资本联合为辅”的原则，但是从资源配置和经营效率角度来看，这种分配机制实现了按资分配（股息）和按劳分配（交易量、贡献程度）相结合，对于提高合作社成员的积极性、提高资源配置效率有激励和促进作用。

股份合作社要防止资本、技术、人力等资源集中在少数大股东手中，影响社员参与决策和管理。此外，股份分红为主的利益分配机制如果不加规范，可能会使资本联合的利益驱逐劳动联合的利益，使合作社异化成为股份制企业性质。

社区合作型

这类合作社是社区性以资产为纽带、股东为成员的集体经济组织。目前普遍是由村集体将集体经营性净资产量化折股，分资到民，归入新组建的股份合作社管理。

现阶段社区股份合作社在江苏、浙江等地有大量探索实践，2012年江苏省有农村社区股份合作社3693个，量化净资产总额达395亿元。2007年浙江省出台《浙江省村经济合作社组织条例》，明确村经济合作社的市场主体地位。2012年，全省30058个村经济合作社实现收入281亿元，村均用于农业服务支出6万元。也有一些地区将经营性资产与土地资源捆绑在一起成立社区股份合作社。如枣庄市东山亭社区股份合作社设置个人股和集体股，个人股占总股份的70%，集体股占30%；个人股股东3178人，占1632392股，净资产16323920元；集体股735308股，净资产7353080元。合作社从事自有资产的经营、管理、投资、物业和市场管理，为全体成员提供与农业生产经营有关的其他服务等项目。

社区股份合作社是建立在集体资产较为雄厚的基础上，有效解决了村级集体资产产权不清、收益分配不规范、资本保值增值难度大等问题。

合作社联合型

近年来，农民合作社联合社发展较快。参加联合社的成员主要是规模较小的合作社，有的联合社还出现了种植业、畜牧业与流通、加工业跨行业合作模式。农民专业合作社通过联合与重组，合作内容由生产领域向生产、流通、加工、信息、信用合作等多个领域延伸。

如北京市密云县在促进合作社规范化建设中，积极引导和鼓励同类农民专业合作社及相关市场主体联合与合作，板栗、奶牛、红薯、旅游产业都组建了联合社。板栗联合社由全县117个板栗合作社组成，入社农户4.5万户，种植面积30万亩。联合社从建立信息收集点，并向基层社发布板栗销售指导价做起，进而为外省市企业代收板栗，又发展到统一销售板栗。奶牛联合社有8个奶牛合作社组成，开展提供市场信息和技术指导、标准化饲养以及鲜奶成分测量、化验、定级，统一防疫，统一鲜奶收购和销售等服务，生产的鲜奶占到了全县总产量的70%以上。红薯联合社由11个红薯合作社组成；旅游联合社由8个村的旅游合作社组成，逐步形成了“生产在农民专业合作社，市场营销在联合社”的运行模式。

农民合作社的运行机制

农民合作社对内实行民主管理利益共享，对外追求效益最大化，需要立足自身特点，建立适应民主管理并具有活力的运行机制。

第一，民主与效率兼顾的内部管理机制。“一人一票”的民主管理模式，体现了以人为本的理念和合作社“民办、民管、民受益”的原则。但是我国正处于工业化、城镇化快速发展的时期，农村劳动力大量转移，同时由于合作社成立初期大多数社员不愿承担合作社的经营风险，入社不入股，对合作社的管理不大关心，开会决策难度大，管理效率低。

基于我国农民合作社外部环境的不稳定性和内部机制缺陷，一方面社员入社应该入股，这样有利于完善管理制度，防止决策权集中在少数人手中，增强社员的认同感；另一方面，通过设立附加表决权，适当扩大理事会的职权，发挥核心成员的积极性和主动性，提高管理效率，增强在市场经济条件下的竞争力。

第二，利益共享与公平兼顾的分配机制。农民合作社无论是能人发起还是企业带动，盈利分配按交易量返还虽然有利于普通社员，但对发起人或企业及核心成员的资金投入、合作社管理、开拓市场的贡献体现不够，激励作用不明显，这将会使带头人缺乏动力，影响合作社可持续发展。

随着农民合作社类型多样化，采取多种利益分配方式，有利于调动合作社核心成员和普通社员两个方面的积极性。作为利益共享，应当限制发起人（企业）的持股规模，特别是在合作社发展起来后应逐步减少发起人的持股，形成合理的产权结构；作为兼顾公平，合作社可通过章程或者其他管理制度决定分配形式，明确合作社管理人员的佣金，对合作社有贡献的社员予以奖励。

第三，上挂下联农业科技服务机制。农民合作社把分散的农户组织起来，从政府有关部门、农业推广机构、科研教育单位、涉农企业和其他社会组织，获得项目、人才、技术、信息、生产资料、资金等多种支持和服务，组织合作社社员发展生产，并通过社员的辐射作用，带动周边农民学习应用新技术、新成果，成为广大农民开展科技服务的平台（见图1）。

第四，多种形式农业生产服务机制。中共十七届三中全会《决定》中提出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。农户根据家庭情况选择不同的土地经营方式和流转模式，需要多种农业生产社会化服务。

图1

农民合作社可以为季节性在外打工和家庭劳动力不足或缺少技术的农户提供“菜单式”服务，让社员按照实际需要选择代耕代种、病虫害防治等环节的服务；为外出打工或无劳动能力的农户提供从种到收全程化服务；为多年外出打工或举家外出的农户提供土地流转服务，农户将土地经营权流转到合作社统一经营或者统一对外流转；为愿意合作经营的社员提供土地入股服务，农民用土地入股合作社，参与合作社经营，利益共享、风险共担。

第五，“抱团”的农产品流通服务机制。目前农村商品流通服务体系是按照图2实线标示的流程运行，中间环节多，流通成本高。农民合作社把分散的农户组织起来，统一购买生产资料、统一销售农产品，“抱团”参与市场竞争。如把图中虚线变成实线，可以增加流通渠道，减少购销活动的中间环节和费用，有利于建立便捷、高效的农产品流通体系。

第六，封闭运行的信用合作机制。根据中共十八届三中全会《决定》中“允许合作社开展信用合作”和农业部等九部委联合下发的《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》精神，农民合作社开展信用合作，须遵守以下几点：

一是坚持社员制封闭性，只能在合作社成员内部开展信用合作；二是在有产业基础、带动力强的合作社开展信用合作；三是坚持利益共享，风险共担，不承诺固定回报，不高息揽储；四是财务要单独核算，建立健全内部管理制度，加强风险防控；五是地方政府应明确合作社开展信用合作的审批及监管部门，建立监管制度。

我国普惠金融尚处于初级阶段，政府扶持的规模和效应有限，商业性金融机构追求利润最大化服务不到位，应扶持金融机构不愿意或者难以服务的农村金融，允许农民在政策框架下开展信用合作。建立和完善以县域商业银行为主导、合作社信用合作为补充，政策性金融为保障的农村金融服务体系，是从制度上解决农村金融供给不足的根本性措施。农民合作社开展信用合作并未改变合作社的性质，不应按照金融机构管理。此外，农民合作社开展信用合作属于金融业务，应在农业、金融管理部门的监管下规范有序地推进。

图2

第七，社会化农业信息服务机制。目前，我国农业信息服务呈现出服务内容多样化、服务手段现代化、服务渠道社会化的趋势。手机短信、微信、电子邮件等渠道，成为农民合作社快速、及时地将各种信息发布给社员的有效途径。如湖北省黄冈市浠水县红莲养鸡专业合作社，通过向社员采集信息，及时报告给县农技110服务中心，利用湖北省农技110信息服务平台发布到本县的养鸡户，成为指导社员养鸡的一条重要渠道。湖北省农技110信息服务流程（见图3）。

图3

第八，农产品质量安全可追溯机制。建立“从田头到餐桌”的农产品质量安全体系，涉及生产原料供应、种植养殖、生产加工、包装运输、销售消费等环节，其中对分散农户种植、养殖过程实施标准化生产和农产品质量追溯是最难控制的薄弱环节。

农民合作社可以通过自律机制，以品牌化生产为抓手，规范社员投入品使用，实施统一的生产技术标准，保证农产品质量安全。如浙江省嘉善县洪家滩葡萄专业合作社，通过制定精品农业“洪家滩”牌鲜食葡萄基地管理制度、生产技术规程、质量管理办法，规范了生产技术标准，保证了鲜食葡萄产品质量。2012年，江西省有3000多家合作社实施了农产品质量安全标准，1000多家合作社通过了农产品质量认证，合作社生产、加工、销售的无公害产品占全省无公害产品的60%以上。

农民合作社运行机制的探讨

在经济全球化和市场经济体制影响下，农民合作社正在由农业生产经营者为保护自身利益自愿成立的合作组织，向对内兼顾民主管理与效率、对外重视效益的合作经营组织转变。结合我国国情和农民合作社的发展趋势，对农民合作社的运行机制进行以下探讨。

第一，完善法律法规是农民合作社规范运行的基础。

合作社发展已有170年历史。随着合作社发展和国内外市场、经济环境的变化，各类生产经营主体竞争日趋激烈，单一经营领域和单一经营模式的合作社受到越来越大的挑战。为了增强市场竞争能力，世界范围内农民合作社出现联合，数量整体减少，规模不断扩大，有关合作社的法律法规及原则内涵也在调整。以美国“新一代”合作社为代表，突破了“一人一票”的管理模式，取而代之的是更具效率、产权明晰的股份制运行机制。

我国农民合作社在快速发展的同时，出现如合作社联合社、社区合作社、股份合作社多种形式，合作社内部开展信用合作等，需要通过修订《农民专业合作社法》做出规定。对于一些不作为、乱作为的合作社，发起人的动机不纯是主要的原因。同时，也要看到法律法规中还存在农民合作社准入门槛低、扶持政策政出多门，对不作为、乱作为的合作社缺少制约和处罚措施等缺陷。美国政府对合作社登记注册有特别的规定，组建合作社要比开办一般企业的手续复杂得多。其目的主要是一方面防止企业以合作社的名义偷逃税款，另一方面控制合作社的数量以避免恶性竞争。

第二，正确处理法律与机制创新的关系。我国处于全面深化改革，同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化的历史时期，加之农民合作社发展时间短，出现法律没有规定的情况是正常现象。如何处理法律与创新的关系，是需要解决的现实问题。对于超出法律规定的行为，不能笼统地认为是违法的。如党中央提出“允许合作社开展信用合作”，一些党员干部一边说坚决拥护党中央的路线方针政策，一边又说这项政策不符合法律规定，有的人甚至把法律条文当成维护自身或部门利益的挡箭牌。党中央明确肯定的创新性成果，应当旗帜鲜明地贯彻执行。

法律是在实践的基础上产生并不断完善，具有滞后性。我国改革开放后实行农村土地家庭承包经营和建立社会主义市场经济体制，都是中国共产党坚持实事求是、与时俱进的重大成果。农民合作社发展中应当允许在一定的范围内试验创新，同时防止有人打着改革的旗号做违反法律的事。

第三，政府依法行政与农民合作社依法办社同样重要。针对当前农民合作社存在的问题，加强合作社规范化建设越来越受到重视。但是，农民合作社存在的问题既有内部管理问题，也与外部因素有关。如农民合作社平均规模小、带动作用发挥不够，与法律规定“5名以上符合规定的成员”可以设立农民专业合作社有关；合作社在行为规范不健全和缺乏监管的情况下开展信用合作，非法集资问题就不可避免。

运行机制探讨

法律法规是合作社依法办社的基础，法律约束对农民合作社和政府同样重要。《农民专业合作社法》需要对出现的新情况做出规定，进一步明确其性质和定位，引导农民合作社依法办社，加强规范化管理。与其他法人主体一样，对农民合作社不能只指导服务缺乏管理和监督，不能因有不同意见回避主管部门的责任。法律需要引导合作社规范行为，落实主管部门的监管责任。合作社和政府部门都不能不作为，也不能乱作为，在全社会形成依法办社的环境。

第四，发挥政策引导作用促进农民合作社规范运行。通过政策扶持引导农民合作社发展是世界各国的普遍做法。在完善法律法规的同时，对农民合作社的政策引导主要体现在财政和税收政策方面。国外在农民合作社发展初期，财政补贴政策重点是给予一定的启动经费或对合作社购买机械给予补贴。随着合作社发展壮大，政府财政补贴逐渐减少，主要通过税收优惠政策激励合作社提高其经营能力、提升市场竞争力，实现可持续发展。

到2015年3月底，我国在工商部门登记的农民合作社已经超过134万家，应随着农民合作社发展对扶持政策进行评估。财政扶持政策从发展数量向提升质量转变，制定扶持标准鼓励农民合作社规范化建设，在参与政府项目，农业保险、土地流转、农产品流通、品牌建设、人才培养等方面向合作社倾斜，引导合作社增强内生活力。此外，还应进一步发挥税收优惠政策的普惠作用，加大税收减免支持力度和完善相关政策，鼓励合作社开展经营活动。在坚持“多予少取”的同时做好“放活”文章，加快推进合作社开展信用合作试点工作。

经济基础决定上层建筑。农民合作社正在改变家庭生产经营模式，产权结构类型与运行机制也会在实践中不断丰富和完善，必将对建立新型农业社会化服务体系和政府管理工作产生深刻影响。