反腐败的制度形态

尹保云

十八大以来，中共中央大大加强了打击腐败的力度，各项重要规定接连出台，一批高官被查处。这些工作已经收到了效果，腐败官员受到很大震慑，官场风气有明显的改善。之前结束的十八届四中全会专题讨论了“依法治国”问题，提出了全面推进依法治国的任务，是一个开启建设法治国家道路的重要历史文献，也是学术界探讨反腐败问题的新的思考起点。

反腐败不能是制度表皮上的附加行为，而应是内在于制度的机制，反腐败归根到底是制度的变革问题；只有现代的“法治”制度建设达到较高水平，才能做到较好地抑制腐败并发展出廉洁文化。

目前所说的“腐败”是狭义的概念，指国家公职人员利用职权而谋取个人利益的各种行为。在前现代的世界历史上，只有中国留下了一个又一个辉煌的反腐败记录，积累了丰富的反腐败经验。这是因为中国自秦以后建立了中央集权制度并延续了两千年之久，而世界其他地区的集权制度发展不能与中国相比。西方国家的反腐败是很晚的事，是从它们建立起现代的集权国家后才开始的。在欧洲中世纪，腐败主要发生在教会系统，而在贵族庄园和骑士领地中，尽管有压迫、剥削和不平等，但却很难用上腐败这个概念。

中国在先秦时期，反腐败的法律规定主要是嵌在“礼”中的，繁复的礼规定了各级贵族和官僚的衣食住行，超越规定就触犯了礼而要受到处罚。到了唐宋时期，随着国家官僚制度的成熟，反腐败的法律与制度规定也十分系统。大唐禁止官员及其家属经商，否则一律治罪；提拔官员看走了眼就会受到严惩。武则天是唐朝打击腐败的一个铁腕人物，她留下的深刻历史印记是任用酷吏，对腐败官员施以残酷刑罚和无情杀戮。宋朝的第三代皇帝赵恒在反腐败制度建设上很有作为。大宋吏部建立了系统的官员档案，把官员的贪腐逐一记录在案；如果有贪污受贿的污点，属于试用期的官员不能转正，已转正的官员不能定期升级和提拔，这些官员也不能参加科举考试；宋朝还建立了官员连坐制度，一个官员若犯贪污罪，他的上司和荐举他的人均要受到连带处罚。可以说，到宋朝时期，反腐败的制度工具已经十分齐全了，官员选拔的标准之苛刻、对腐败官员的处罚之严厉，都要超过我们今天的程度。

明朝的开国皇帝朱元璋颁布的《大明律》，使中国历史上反腐败制度进一步完善。《大明律》的纪律约束十分严格，甚至规定“公侯伯挟妓饮酒罚俸一年”。它的突出特点之一是加强了对王室贵族的约束：按照王室贵族的等级与生子情况而规定娶妾的数量；规定王府、将军、中尉及仪宾之家不得用强揽钱粮、骗害纳户者，不得有凌辱官府、扰害百姓、受人土地、强取财富等行为。对触犯以上规定者给予扣除俸禄、降级、罢黜乃至充军等处罚。朱元璋反腐不徇私情，驸马欧阳伦违反新颁布的《茶马法》而走私茶叶，尽管太后等多人为他求情，最后还是被朱元璋处死了。在朱元璋时期，查处官员腐败可以说是大大发扬了武则天的酷吏、酷刑传统，贪污纹银60两以上者就要枭首和剥皮；各州县衙门左侧设剥皮的刑场即“皮场庙”，贪官被拉到这里砍下头颅，挂到杆子上示众，再剥下人皮，塞上稻草，摆到衙门公堂旁边，以警告其他官员。

清朝雍正也是中国历史上铁腕反腐的著名人物。康熙后期，官吏贪贿之风泛滥，以致国库亏空。雍正掌权伊始（1723），就给户部下达了全面清查积欠钱粮的命令，责令三年之内必须补齐所有亏空，而且不许从民间摊派。雍正本人性情急暴，反腐败继承了武则天、朱元璋的酷吏传统，搞得官员人人自危，官员动辄就会被抄收家产、逮捕监禁和杀头。

概括起来，从唐宋到明清积累的反腐败经验主要有以下几个方面：1）建立一套完整的约束官员行为，使其廉洁奉公的法律和制度规定，这些一代代地滚动发展，形成了类似现代的公务员法的一套法规，从官员的个人生活、日常礼仪到职权范围，都有明确规定和严格要求；2）建立起监察制度和巡按制度，前者是常设的对各级官员进行监察的机构，后者是根据需要由皇帝钦派巡按吏带队到特定地区巡视、查案和处理问题；3）对腐败官员进行严厉的惩处，从查抄家产、监禁、流放、杀头到株连九族；4）抓大案要案，重大案件皇帝亲自过问； 5）走群众路线，倾听人民呼声。除了日常的民告官外，皇帝的巡按大臣在所到之处就会深入民间，发动群众揭发腐败。武则天还曾经下旨鼓励民众揭发贪官，要求对揭发属实者给予奖励，对揭发不实者不作处罚并给予保护；6）高薪养廉。明万历以后，官员在征税时加收一些铸钱的“火耗”，官员们从中收取差额，以改善自己待遇。清顺治、康熙时期对此种行为在政策上禁止，但实际上却保持默认。雍正一边严厉打击腐败，一边推行高薪养廉措施，他不但把收取“火耗”合法化，而且大幅度提高各级官员的薪俸。

上述唐宋以来的反腐败各种法规、措施和经验，完善程度可以说是无与伦比，后世永远也借鉴不完。然而，这样完善的手段和措施并没有解决历朝历代的腐败问题。即便是武则天、朱元璋、雍正那样残酷的打击措施，也只能在一时使风气有所好转，之后不久就会一如既往地腐败，每个朝代都在进行腐败-反腐败-好转-再腐败这样无休止的循环，直至皇权崩溃。唐朝在安史之乱之后一蹶不振。宋朝虽说在赵恒时期风气偏好，但其以后一直是很腐败的，尤其是南宋时期，官商勾结、混淆在一起，腐败与经济繁荣共存。明朝对官场和社会的控制最紧，对腐败官员的刑罚也最为残忍，但这并没有改善腐败状况，反而明朝常被看做是中国历史上最腐败的朝廷。清朝的腐败程度比明朝毫不逊色，甚至在雍正严厉打击时期也照样腐败，他制造了一大堆冤假错案，反腐败的最大效果是给国库增加了一些钱粮，而对于树立官场廉洁之风并没有起到什么作用。

中国历代的反腐败之所以屡屡失败，根本原因在于皇权制度的根基就是腐败的，是建立在腐败根基上的制度。秦以来的中央集权制，尽管都打着“民本”、“爱民”、“为民”等好听的旗号，实际上却是皇帝一人的天下，进而放大为皇帝家族（上层贵族）和上层官僚群体的天下。尽管这种集权制有些类似现代国家，但实际上是“打江山坐江山”的一个集团的专制机器。它的根基是皇帝以及皇亲贵族的特权和政府对经济、权力、权威、荣誉等的全方位的垄断。皇帝的权力至高无上，他的家族一代代地繁衍皇亲国戚，成为最大的腐败集团。下面是一层层的文武薪俸官员，形成一级控制一级的管理模式，逐级地施行社会控制以及分配权力与特权、资源和机会、奖赏和荣誉。集权国家的垄断权力无边界的扩散，自然到处都是滋生腐败的温床。

这种政治模式下的反腐败无论怎样雷鸣电闪，也只是一种表皮性的行为。它的目的不是追求更高的道德进步和人民福祉，而是为了维持基本的政治稳定，收敛一下制度散发的掠夺性。因此，反腐败只是停留在技术性的探索上，各种法规和惩罚制度发展得十分完善，甚至发明了剥皮示众的方法，却从来没有思考过制度根基的问题，反倒通过不断地宣传而在社会上培植了“只反贪官不反皇帝”的文化观念。

反腐败不仅不是制度的内在机制，反而是与根本制度对抗的。因为制度的根干是特权的和全方位垄断的，它只能支持腐败和不断地生产腐败。当官场腐败导致社会怨愤沸腾或国库亏空时，皇帝就感到惶惶不安，不得不发动反腐败斗争，而当反腐撼动了政治体系的稳定时，就会犹豫不决而停止下来。雍正的反腐充分地展现了这一制度矛盾。他一方面用暴戾的手段打击腐败，大肆地进行逮捕、抄家和杀戮，另一方面却对腐败容忍，比如对功臣后代加以袒护、保护八旗利益、向官僚势力让步、对勤职官员特免等。 乾隆则鉴于雍正反腐导致官场人心不稳，干脆对官员采取宽容政策。嘉庆皇帝把大贪官和珅杀了，但却把和珅富可敌国的资产收入自己囊中而不是缴纳国库。这一串故事非常清晰地揭示了问题在于专制主义制度模式，其根干的本性就是支持和产生腐败的，反腐败只是根干反对枝叶的斗争。

这样，中国历史上的历次大规模反腐败运动实际上都是表面的、局部的和暂时性的，也只能带来一些表面的、局部的和暂时性的改善，甚至常常连这样的效果也不能取得，反而是一边反腐败、一边腐败泛滥，反腐败常常成为权力斗争与倾轧和财富剥夺与转移的手段。由于制度本性决定，反腐败也从来也没有带来道德与文化的升华。

国内学术界和思想界对于反腐败策略有三种看法：一种是强调法治，把依法治国作为解决问题的出路；第二种是强调德治，认为教育和道德进步才是消除腐败的根本途径；第三种是强调法治和德治的结合，认为只有二者结合才能达到标本兼治的效果。这三种认识倾向并非今天才有，而是有着悠久的历史。在今天，法治与德治，强调其中一个方面也好，强调二者的结合也好，都不是问题的关键所在，重要的是法治和德治的概念升华，不能在过去的政治模式下思考问题。在现代文明中，无论是法治还是德治，都不是过去的老概念。

中国传统上皇帝依法治理国家的法治是一种半文明的形态，具有很大局限性和原始性；虽然它反腐败法律制度与惩罚手段十分齐全，但它整个政治制度的根子却是特权的和垄断的，不断地产生腐败是它的内在功能，而反腐败却与其根本制度相对抗，只能是表皮的疗伤行为。这种反腐败的低级制度形态，对于我们今天反腐败的借鉴价值微乎其微。

同样，德治也是一个时代性概念，随时代而发生变化。中国传统社会的德治与封建专制制度一致。如黑格尔所指出的，整个国家是一个大家庭，皇帝 “像严父那样行使他的权限。他便是家长，国人首先必须尊敬他”。在这种德治秩序下，皇帝必须具有家长的威严、仁慈、爱民等美德，而他下面的官员也要做清正廉明的“父母官”，一个个熟记儒家道德经典，不断提高道德修养。这其实是“人治”制度，美德的荣誉附着于皇权与官本位的权力结构。

同反腐屡屡失败一样，德治的努力也效果不佳。中国“礼仪之邦”的美称，主要表现为等级秩序的礼仪秩序，但却从来也没有发展出廉洁文化。作为“廉洁文化”，必须是活的东西，是每个官员内心修养并见诸行为，而不能停留于一堆道德训条的知识和口号的传播。仁政、爱民、廉洁、奉公、无私等这些与廉洁有关的道德训条，即便是人人记诵、天天呼喊，也不等于有了廉洁文化。相反，一方面官场腐败泛滥不可消减，一方面不断地搞道德说教，只会起到使官场道德虚伪化的作用，进而使整个社会道德虚伪化。在儒学思想体系中，诚、信都是极为重要的道德训条，但诚信的缺乏却一直被西方认为是中国文化的一大特点。

廉洁文化不是只靠道德教育和理想信念的灌输就能形成的，它本来是一个围绕制度的建构过程。以儒学为核心的典籍中包含着很多与廉洁文化相关的普遍性道德理念，但在封建专制制度下，它们并不能有效地聚集结合而形成主导性文化倾向。人民只能在衙门中感受到权威、特权、腐败和官本位，而那些普遍性道德所强调的廉政风气是体验不到的。这种道德宣传说教与现实背离的局面，根本原因在于封建专制制度根子，如前所述，它的根干本来就是特权性、垄断性的，必然不断地长出特权、垄断、压制、剥夺等，与廉洁文化的道德训条背道而驰。从皇帝、大臣到下面的官员，他们的道德形象实际上是虚假的。廉洁文化是高级社会的文化形态，与封建专制制度格格不入。

所以说，中国历史上发展出完善的反腐败制度系统以及德治方法，但这些只能维持政治秩序的稳定和持续，而不能真正解决腐败问题，也不能推动道德增进并发展出现实的廉洁文化。

腐败是一个人类性的、世界性的问题，反腐败的艰巨性远超出人们的通常认识。从根本上说，反腐败是一个制度概念。清除腐败而建立廉洁文化，不仅是打击的问题，也不仅是制定更严格规定和更完备法律的问题，而是牵涉到更深层的制度变迁。中央十八届四中全会所强调的“法治”概念，指明了新的变革取向。值得注意的是，目前学术界和思想界仍有不少人坚持从古老意义上来诠释法治概念，迷恋制度中的一些深层硬块，而不能从整体制度的高度来理解法治的要义。按照马克思的观点，人类文明发展有一致性的规律，任何民族都不可能在追寻过去和固守现在中找到解决目前问题的钥匙。法治与德治的理念在中国具有古老的历史，但只有结合现代制度文明的建构原理，我们才能将它们升华为现代观念，并找到在现实中把二者结合起来的合理途径。

（作者系北京大学马克思主义学院教授）