审视与探赜:涉诉信访终结制度的再改革——以L市法院信访案件为例

高继超/刘丹

审视与探赜:涉诉信访终结制度的再改革
——以L市法院信访案件为例

高继超/刘丹[1]

在现有终结机制不完善的情况下，涉诉信访面临着权利被滥用、功能被异化等困境，终结机制的构建面临着转变“信访不信法”的理念、确保终结质量、实现服判息访和保障终结决定效力等难题，通过提升公民法律素养、规范终结标准程序、整合社会化解力量、明确终结决定普遍适用效力、建立终结案件系统等举措可以在不同程度上消解终结机制构建中的困难。在诉、访分离背景下，诉与访应当建立不同的终结制度，通过导入司法程序、建立“一申终申”、变更受理机关、限定受理条件、指派律师提供援助等制度可以实现诉的终结，通过建立案件审查制度、听证制度、由二审、再审或者承办法院书面审查或组织听证、省级或最高法院评查、决定等程序可以实现访的终结。

涉诉信访终结制度；再改革；审视；探赜

引言

涉诉信访是当前困扰法院工作、影响社会稳定、挑战司法公信的一大难题，尤其是对于承办化解、稳控责任的中级和基层法院而言，越来越心余力绌。在过去相当长的一段时间里，承办法院对涉诉信访更多是追求息事宁人的态度，很少从法治的角度去考察，也很少从司法权威的基础上去评价，在某些方面导致了涉诉信访问题的集中暴发。[1]张琼:《涉诉信访终结机制研究》，上海:上海交通大学硕士学位论文，2011年，第1页。为了解决这一难题，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年3月19日印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(以下简称《意见》)中指出，要建立涉法涉诉信访依法终结制度。中央政法委于2014年9月12日制定了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》(以下简称《终结意见》)，明确了依法终结的范围和法律依据，细化了终结标准和程序。本文以L市两级法院信访案件为样本，分析了现有终结制度下涉诉信访工作存在的困境，对终结制度的构建中的障碍因素进行解读，结合《终结意见》的不足之处，试图对涉诉信访终结制度的再改革提出一些建议。

一、现有终结机制下涉诉信访工作的困境审视

(一)涉诉信访工作运行的宏观困境

L市是中国西部S省下设的地级市，人口约500万人，人口文化素质处于全国平均水平，2013年国民生产总值为1860亿元。全市共有1个中级法院和14个基层法院，基层法院中有4个市辖区法院和10个县法院。2013年L市两级法院信访数量总计550件次，[2]全市信访数量总计包含了进京访案件数、赴省访案件数和L市中院接访案件数，未包含基层法院接待信访案件数。，其中进京访案件123件次，赴省访案件50件次。笔者从进京访和赴省访中分别选取了80件和32件，对这112起信访案件的当事人进行了问卷调查。[1]为了调查的准确性，一个案件不论进京赴省信访的当事人实际人数，笔者只对其中一人进行问卷调查。通过调查发现，在现有的终结机制下，L市法院涉诉信访工作面临如下困境:

1.多头信访、反复信访、缠访闹访等现象异常突出

在112件次的进京赴省访中，平均每名当事人赴图表1所示的2.8个机构信访；如图表2所示，全年进京赴省2次以上的案件有86件，占调查总案件数的77%；如图表3所示，坚持信访5年以上共有75人，占调查总案件数的67%；如图表4所示，在信访方式的考量中，只有73人选择回答了此问题，有54件的信访当事人曾经采取过打标语、喊口号、围堵大门、下跪拦车等过激方式反映问题，占回答此题案件数的74%，占调查总案件数的48%。

图表1 问卷:进京、赴省信访的机构选择?(多选)

图表2 进京赴省信访次数分布图

图表3 进京、赴省信访年限、人数折线图

图表4 问卷:进京赴省信访的方式?

通过以上数据可以看出，在自己的信访诉求没有得到满足之前，大多数进京赴省访当事人会一直坚持向不同的机构反复多次信访，时间甚至可以坚持十年之久。在信访之余，当事人会错误地反省为，不是自己的信访诉求不合法、不合理，只因自己信访的机构和领导的级别不够高或者闹得不够大，于是乎在不断向更高级别的机关反映诉求的同时，开始采用各种过激的方式信访。

2.数量激增、多头交办、重复处理导致的压力失衡

从2011年到2013年，L市法院进京赴省访案件数逐年增长，平均增幅为20%。从上级法院的角度来看，由于上行趋势明显，案件的增多使上级法院应接不暇；从承办法院来看，由于目前终局机制作用有限，伴随着当事人的不断信访，上级法院开始多次交办，一审法院开始繁重的重复审查、重复处理和重复答复工作。如图表5所示，信访案件被交办处理5次以上15次以下的共有86件，占调查总案件数的77%，再加上之前党委、政府、人大等机构均受理涉诉信访事项，受理之后一般都会转交给承办法院，交办、审查、处理、劝返、接访和稳控等工作使得L市两级法院疲于应付。从当事人角度来看，常年信访却没有取得实质上的成效，再加上个别工作人员的暴力截访，给信访人员身心和健康也带来一定的压力。“如果有一套健全的信访终结机制，使人民法院在经过必要的法定程序后，就明确宣告信访事项终结，各级机关不再受理，信访人就不再心存幻想，及时‘收手’。”[1]张辉:《信访终结的制度化研究》，中国政法大学硕士学位论文，2008年，第8页。

图表5 2013年信访案件交办处理次数图

3.权利救济、社会监督、利益表达等功能被逐渐异化

涉诉信访具有政治参与、权利救济、社会监督、利益表达等功能，然而从当事人的信访诉求来看，其功能被逐渐异化。如图表6所示，在当事人诉求的调查中，112人中只有96人选择回答了自己的信访诉求。与诉讼和执行工作相关的诉求有24件，其中涉及诉讼要求纠正案件错误进行再审的诉求有18件。可见在96位回答了此题的当事人中，其诉讼性质的信访诉求只占到19%。其中执行不力的监督和司法腐败的监督诉求共有18件，借涉诉信访之名，给法院和党委政府施加压力，寻求各类物质利益的共有34件，占回答此题案件数的35%，这还不包括未回答此题的16位当事人、选择其他原因的9位当事人和未真实回答自己信访意图的当事人。虽然大部分当事人通过信访途径来救济涉诉案件，但是通过调查可以发现，由于终结制度的缺失，相当一部分当事人通过涉诉信不再是简单的救济权利、社会监督和利益表达，还试图通过涉诉信访谋取物质上的利益。

图表6 进京赴省信访的诉求分布图

4.终审不终、弃法转访、终而不结等情况时有发生

如图表7所示，在对信访案件审级的考察中发现，有107件案件经过二审程序，二审裁判文书已经生效。经过当事人不断信访，其中有86件案件又经过了再审程序，且再审法院均为省级法院。在112件进京赴省访案件中，L市法院已经化解了其中的34件，其中经释法析理方式息诉罢访的有2件，通过司法救助、民政救济等方法息诉罢访的有24件，通过导入再审程序结案的有2件，通过最高法院审查发不予立案、不予再审等文书终结的共有6件。值得注意的是在最高法院终结的6起案件中，仍有4件案件当事人对最高法院裁判不服继续信访。可见在当前终结机制下，L市法院生效判决所确定的权利义务还不具有稳定性，终审不终、弃法转访、终而不结的情况时有发生。

图表7 案件审级分布图

(二)涉诉信访个案处理的微观窘境

样本一:刘某故意伤害案。刘某、陈某于2012年与受害人王某发生打架，刘某、陈某致王某重伤。2013年经W区和L市法院一、二审之后，判决刘某和陈某犯故意伤害罪，分别判处有期徒刑七年和六年并赔偿受害人王某的损失。判决生效后，刘某亲属以陈某为主犯、量刑过重为由在最高法院和省法院多次信访。同时受害者王某也不断到各级法院信访，要求两被告执行赔偿款项，经查刘某、陈某均没有履行能力。

样本二:张某等六人请求确认张A房屋所有权证无效案。张某等六人与张A系兄弟姐妹关系，其祖母在S县拥有16间房屋的所有权，1986年和1988年其父亲和祖母先后去世，2000年其母亲订立公证遗嘱将16间房屋全部赠与张A。2002年其母亲去世，2003年房管部门根据公证书向张A颁发了16间房屋的所有权证。张某等兄妹六人得知后，于2008年将房管部门诉至法院，S县和L市法院分别于2008年和2009作出了驳回起诉的判决。2012年张某六人向S省法院申请再审被驳回。2013年9月，在张某等六人的申请下，公证机关撤销了该赠与公证，张某等六人开始不断到最高法院、省法院申请对案件再审。

样本三:宋某民间借贷纠纷案。宋某与刘某于2009签订借款协议，由刘某向宋某提供借款5万元。2010年借款期限到期后，刘某将宋某诉至法院，经X区和L市法院审理之后，于2010年判决宋某偿还借款。判决生效后，宋某向S省法院申诉，称已经偿还借款，但宋某未提供任何证据，S省法院审查后驳回其再审申请，宋某多次进京赴省信访请求撤销一、二审裁判。

从个案化解的角度来看，上述三个样本的处理面临着以下几个方面的窘境:一是导入诉讼程序难。承担信访化解责任的一审法院大多属于基层和中级法院，对于普遍经历过二审和再审的案件导入诉讼程序困难，即使如样本二中张某六人有证据证明原生效裁判确有错误，由于超过申请再审的期限，启动再审仍然不易。二是化解措施单一。目前各级法院普遍采用的化解方法就是释法明理、领导接待、协调会、听证会、救助救济等形式，这些方法未从根本上解决当事人的案件问题，只是解一时之困的缓兵之计。三是救助能力有限。由于司法救助的资金有限，不能满足符合救助条件的所有当事人和当事人所有的诉求，如样本一中的王某，虽然符合司法救助的条件，有限的救助资金也不能解决其全部赔偿款项。

(三)涉诉信访困境的原因分析

在现有的终结机制之下，除了反复信访、缠访闹访、重复交办、多次处理、弃法转访、终而不结等困境外，涉诉信访还呈现出“闹大”维权加剧、信访手段多样化、集体访、串联访常态化等特征，已经严重影响了人民法院正常的工作秩序，再加上个别当事人聚访、闹访，采取自伤、自残等方法，严重危害了社会的稳定。这种现象的发生主要有以下几个方面的原因:一是涉诉信访入口过于畅通。涉诉信访范围宽泛，条件不明确、成本低廉使得对案件裁判稍有不满的当事人纷纷涌入涉诉信访之中。二是信访处理程序的缺乏。在涉诉信访的处理中，由于缺乏明确的程序，各级法院作出复查、处理决定缺乏法律上的效力，也难以取得当事人的信服。三是现有终结机制的不足。现有的终结机制下终结案件数量过少，对当事人和其他党政机关不具有普遍适用的效力，没有能够将符合终结条件的案件很好地分流出去。综上，为了扭转涉诉信访工作的被动局面，就要逐步弱化涉诉信访权利救济功能，限定涉诉信访的范围和条件，完善再审程序和涉诉信访处理程序，对现有的终结机制进行法治化改革，提高涉诉信访终结制度的法律位阶，逐步构建一个入口限制、处理规范和出口畅通的涉诉信访工作机制。

信访作为我国社会变革期公民参与国家治理一个重要手段，有其深厚的文化、社会和政治背景，在现阶段直接取消涉诉信访的权利救济功能可能会引发新的社会问题；再者由于涉诉信访制度本身的“悖论”，法律层面短期内也不太可能对涉诉信访处理程序和决定效力予以明确。因而，涉诉信访的改革在入口关和处理关上相对难有作为，而为了缓解涉诉信访的不利局面，就必须打通涉诉信访的出口关，通过建立涉诉信访终结制度，来实现涉诉信访工作的良性运转。

二、建立涉诉信访终结制度的难题及破解之道

《实施意见》规定对当事人反映问题已经依法按程序处理完毕，合理诉求已经依法按政策公正处理，除有法律规定的情形外，对该信访事项依法终结，不再启动复查程序。仍继续缠访的，各级政法机关不再作为信访事项进行统计、交办、通报，重点是做好对当事人的解释疏导工作。《实施意见》明确的终结效力仅仅是各级政法机关不再统计、交办、通报和启动复查，但这些终结的后果只是针对各级政法机关而言的，缺乏对当事人的直接约束，有可能导致导致“终而不结”。因而，涉诉信访终结制度成败的关键便是在确保终结质量的前提下，如何维护终结决定的效力，实现终结即终访。

(一)建立涉诉信访终结制度的难题

1.如何转变信访理念

我国公民一直缺乏法治思维，“人治”的观念根深蒂固，从古代的“击鼓鸣冤”“告御状”到现在的涉诉信访，人民群众一直相信“权大于法”，拥有着强烈的官本位意识。“当事人认为找的部门层次越高官越大，公正性就越强，问题越容易解决，固执地相信上级领导机关和领导者的个人魅力。”[1]姬亚平:《我国信访制度的法治走向》，《法学杂志》2012年第11期，第12页。因此，在建立涉诉信访终结机制后，如何转变当事人依赖信访的理念则显得尤为关键。

2.如何确保终结质量

在案件审理质量短期无法提升的情况下，面对日趋复杂的涉诉信访形势，如何使人民法院终结程序合法公正，而不仅仅是为了实现“案结事了”，为了终结而终结?

3.如何实现服判息访

终结制度建立后，可以肯定的是，会有一部分当事人因穷尽救济途径服判息诉，不再信访。但不可否认的是，还会有一部分当事人不接受终结决定或生效裁判文书，在终结之后继续上访。涉诉信访终结机制不是简单地将案件宣告终结，而是作为一个系统工程，要充分考虑到终结之后的工作措施，那便是如何做好不服终结决定当事人的化解、稳控工作。

4.如何保障决定效力

人民法院作出终结决定之后，终结决定对其他政法机关是否具有普遍适用的效力；如果当事人选择法院之外的其他政法机关信访，是否应当受理；当事人对终结决定不服继续信访应该如何处理等问题，也必须逐一厘清。

(二)相关难题之破解

1.提升公民法律素养

卢梭认为:“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[1][法]卢梭:《社会契约论》(第2卷)，何兆武译，北京:商务印书馆，1980年，第20页。所以，法治社会的建设主要目标是培养公民的法治信仰。在涉诉信访中，相当于一部分当事人对法律一知半解，片面地理解法律，对法院的裁判文书不认同。因此有必要对涉诉信访当事人加强法律宣传、教育，不断提升其法律知识水平，通过对法律的正确认知，使其相信法律，从而认可法院的生效裁判。

2.规范终结标准程序

涉诉信访案件的终结标准，笔者认为应当限定为案件事实清楚、适用法律正确、遵守法定程序和没有执法过错，终结的程序上要严格限制，涉诉信访案件的终结决定应由省级法院或最高法院作出。通过规范的终结标准和严格的终结程序可以有效保障终结决定的质量。

3.整合社会化解力量

为了维护司法的权威性，笔者建议，应逐步弱化直至取消涉诉信访的权利救济功能，将涉诉信访主要功能转变到提供诉讼指导、解决非法律性质诉求上。在涉诉信访案件终结之后，各级法院应当将信访当事人的化解、稳控等工作责任移交给党政机关，协助党政机关利用人民调解、行政调解等手段化解矛盾纠纷，通过教育疏导、心理干预解决当事人心理问题，运用困难帮扶、民政救济等手段解决当事人的实际困难，尽可能使当事人息诉罢访。[1]参见胡道才《我国涉诉信访终结机制的建构》，《国家检察官学院学报》2004年第6期，第97页。

4.保障终结决定效力

在对涉诉信访案件作出终结决定之后，首先需要明确的是除检察机关依法行使法律监督职权外，终结决定对其他政法和党政机关具有普遍适用的效力；其次，为了保障涉诉信访终结决定的效力，笔者建议建立一个全国联网的涉诉信访终结案件信息系统，系统对接各级政法机关和党政机关，各级机关通过系统可以查询到终结案件的相关信息，案件终结之后，当事人到其他机关信访的不再受理；最后，对于案件终结后，信访当事人缠访、闹访，应当对其批评教育。确实违反法律规定的，扰乱单位秩序或者妨碍公务的，要移交给公安机关依法处理，追究其行政责任和刑事责任。

三、对《终结意见》的批判性思考

《终结意见》作为司法改革中涉诉信访工作的重要指导文件，第一次明确了涉诉信访可以依法终结和不能终结的案件范围，制定了终结标准，明确了终结责任主体，规定了详细的终结程序，对现阶段的涉诉信访终结工作有一定的指导意义。但《终结意见》也存在以下几方面的偏颇之处。

(一)终结制度诉访统一

诉是可以通过司法程序或其他法定救济途径处理的信访事项，其处理过程体现了司法活动的职业化和专业化。但《终结意见》在制度的设计上，忽略了诉类事项的特殊性，将其融入与行政性质的访类活动中，建立了统一的终结制度。当然制定者的原意可能是诉类信访不能终结，等对诉的处理不服转变成访之后，再按现有的制度予以终结。笔者认为，这种认识是错误的，诉讼法对于申诉、申请再审条件的规制，本身就体现了立法者对再审程序启动审慎的态度，因而这种审慎体现在处理结果上，体现在涉诉信访活动中就是要有效利用再审生效裁判。

(二)终结标准过于严苛

《终结意见》关于涉诉信访案件的终结标准，规定了法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位和司法救助到位四个方面。这四个标准在涉诉信访案件中显得过于严苛，法律问题和执法责任的两个到位符合法治的精神，但是解释疏导教育本身就不是一个可以量化的概念，如何到位显得无章可循。司法救助到位也是一个宽泛的标准，且不论涉诉信访人生活是否困难本身就很难界定，而且有限的司法救助资金也不可能救助到每一个即将终结的案件。此外，司法救助的频繁使用，并作为终结的标准之一，难免有“花钱买息诉”的嫌疑。

(三)终结程序空洞复杂

在终结程序的设置上，《终结意见》规定了复查听证、申报、审查、备案和告知五个环节，复查听证由申报法院对案件实体、程序和信访诉求等方面进行复查，对反复缠闹访的，公开听证。复查之后符合终结标准的由申报法院申报，逐级报省级或最高法院作出决定，省级法院的终结决定需要向最高法院备案。首先，在涉诉信访的实践中，信访案件的责任法院一般为一审法院，因而大部分案件的终结申报和复查工作是由一审法院负责的，而对于大部分都已经过二审和再审的涉诉信访案件，一审法院的审查难免会流于形式。其次，逐级报省级法院审批，这里对中级法院的是否审查没有明确，可能会出现中级法院只负责传递相关文件到省级法院的作用，不会对案件进行全面审查。最后，备案程序使得一个普通的涉诉信访案件经历了全国四级法院，如果最高法院要对省级法院的终结决定是否合适进行审核的话，那么其实完全可以不用赋予省级法院作出终结决定的权力，如果不审核的情况下，这个备案程序则显得多余。

(四)终结决定效力不足

关于终结决定的效力，《终结意见》规定了内部和外部两个方面的内容。内部方面，对于已经终结的案件，各级党委政法委和政法单位不再统计、交办、通报，由信访人住所地的党委、政府及基层组织落实教育疏导、矛盾化解和帮扶救助工作。外部方面，对继续上访的，相关单位做好说服劝导工作，对违法闹访，扰乱公共秩序等行为，交公安司法机关处理。《终结意见》关乎终结决定效力的规定，内外部方面均存在先天性的不足，因为对当事人而言，只要不违法闹访，终结之后和终结之前没有任何变化。因而，笔者建议，内部方面，对于已经终结的事项，可以规定各级机关不予受理，外部方面，对于已经终结的案件，可以规定当事人不得信访，从内外两个方面强化终结决定的效力，防止当事人继续信访。

四、涉诉信访终结制度再改革的构想

“法治绝不意味着一切纠纷都由法院解决，提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入司法渠道来解决，是对法律之治的肤浅理解，也是法治不能承受之重。”[1]许章润:《司法权威:一种最低限度的现实主义进路》，《社会科学论坛》2005年第8期，第58页。比起给司法公信、司法权威、法治建设带来的冲击，涉诉信访所具备的政治参与、矛盾化解、维护稳定、社会监督等功能是微不足道的，也正因如此，《意见》指出要推进涉诉信访工作机制改革，维护司法机关依法作出的公正结论，《终结意见》也着眼于解决涉诉信访出口不畅的问题，防止终而不结、无限申诉，切实维护法律尊严和司法权威。

建立涉诉信访终结制度，为了达到当事人息诉息访的目的，就要将“诉”与“访”同时终结。关于“诉”与“访”的区分，笔者认为不应单纯地从当事人信访诉求来判断，应当根据能否将信访事项导入司法程序和兼顾个案纠错的标准来划分。法定期限内的申诉、申请再审和超过期限之后有证据证明生效裁判文书确有错误的申诉、申请再审应当纳入到“诉”的范畴；经历过再审程序的申诉、申请再审(不论是否超过法定期限)、超过法定期限无证据的申诉、申请再审和其他与诉讼无关的信访事项应当纳入“访”的范围。由于“诉”与“访”分属不同的领域，笔者将“诉”和“访”的终结制度分开探讨。

(一)“诉”的终结

《意见》中关于涉诉信访中“诉”的终结的规定是穷尽法律程序的，但其中的法律程序是仅指一、二审程序，还是包括了再审程序，容易引发争议。为了避免这种争议，笔者建议，通过限定再审程序启动的条件，逐步减少再审程序的启动，引导当事人在一审、二审程序之后服判息诉。在再审程序的启动条件的限定上，笔者建议修改三大诉讼法中关于申诉和申请再审的规定，通过限定当事人的申诉和申请再审次数、启动的条件等措施完善再审程序，以便提升再审的质量。

1.“诉”终结的制度建议

(1)法定期限内申诉、申请再审的终结建议

对于法定期限的申诉、申请再审，符合法定条件的，由作出生效裁判文书的法院立案庭或者信访部门受理，由审监庭或其他业务庭室进行审查。符合再审条件的，决定再审，否则驳回申诉、再审申请，驳回申诉、再审申请的法律文书和依再审程序作出的裁判文书即为此案的终结决定。如对样本一中刘某的申诉请求，由于在申诉期限内，可以将其申诉请求交由L市法院进行审查。

(2)超过法定期限有证据证明裁判文书确有错误的申诉、申请再审的终结建议

对于超过法定申诉和申请再审期限的申诉、申请再审，有证据证明生效裁判文书确有错误的，可以分以下两种情况来处理:一是可以建议当事人向检察机关提出申请，请求检察机关提出抗诉；二是由作出生效裁判文书法院的院长，将案件提交审判委员会讨论启动再审程序。不论是何种再审启动方式，依再审程序作出的生效裁判文书为此案的终结决定。对于样本二张某等六人的信访诉求，因公证书已被公证机构撤销，当事人有证据证明原判确有错误，S省法院应当启动再审程序。

(3)法定期限内反复申诉、申请再审的规制

针对法定申诉、申请再审期限内，当事人反复申诉、申请再审的情形，笔者建议实行“一申终申制”。“一申终申制”是指对于生效裁判文书，在法律规定的申诉和申请再审期限内，当事人不服的，可以向作出生效裁判文书的法院或者上一级法院申诉、申请再审一次，人民法院审查、审理后作出的生效裁判文书或驳回申诉、申请再审的法律文书为该案的终结决定。双方当事人均不得再行申诉和申请再审，各级政法机关对当事人关乎此案的信访事由不再受理、不再复查，当事人亦不得再对此案件进行信访。

2.“诉”终结的程序建议

(1)受理机关——从政法机关变为法院和检察院

《意见》规定，涉诉信访由政法机关受理。但由于再审程序的启动权归属法院和检察院，政法机关受理并不能直接解决涉诉信访事宜，因此“诉”的受理机关应当由政法机关变为法院和检察院。

(2)再审程序的启动——有新的证据

对于在法定期限内申诉、申请再审，立案庭或者信访部门受理时，要对当事人的证据进行形式审查，即当事人要有证据证明其申诉、申请再审符合诉讼法规定的情形，否则不予受理。对于超过法定期限有证据证明原判决确有错误的申诉、申请再审，由信访办受理后，转到审监庭审查，审查后将审查结果汇报院长，由院长决定是否提交审判委员会讨论启动再审程序。

(3)处理建议——指派律师提供法律援助

在再审程序中，为了促使当事人服判息诉，笔者建议，对于未聘请律师的当事人，由法律援助机构为其指派辩护律师。律师一方面可以帮助当事人完成再审程序，另一方面还可以引导当事人回归法律途径，消解当事人不合法、不合理的信访期望。

(二)“访”的终结

关于“访”的终结，《意见》规定的标准是经过案件审查、评查等方式，经中央或省级政法机关审核，认定其反映的问题得到公正解决。《意见》虽然提出了审查、评查的方法，但对于审查、评查的主体、形式等细节并未明确，因而需要制定具体的制度来细化。就审查机关而言，由于最高法院精力有限，笔者建议除省法院一审的案件外，其他案件的终结均由省级法院进行。就终结制度而言，针对当事人诉讼性质的“访”采用审查、评查的方式进行终结无可厚非，但对于非诉讼性质的“访”，信访当事人可能本身对案件的处理没有异议，如样本一中的王某，就没有必要通过审查、评查案件的方式来进行。笔者建议，对于诉讼性质的“访”通过建立案件审查制度来终结，对于非诉讼性质的“访”采用听证制度来终结。终结程序方面，《终结意见》所规定的五个环节中的终结程序，直接规定审查、审核涉诉信访案件实体、程序和信访诉求等内容的，只有复查法院和作出终结决定的法院两级。结合涉诉信访的实践，如果由基层法院复查可能会流于形式，而最高法院又精力有限，笔者建议访类信访终结事项的程序设置上由再审法院或者二审法院审查、省级法院或最高法院评查作出终结决定为宜。

1.“访”的终结制度建议

(1)对诉讼性质“访”的终结建议

对再审裁判不服和超过法定期限无证据的“访”的终结，需完善建立案件审查制度。由再审或者作出生效裁判的法院对信访案件进行审查，经审查原生效裁判没有错误的，报省级或最高法院评查后作出终结决定。

(2)对非诉讼性质“访”的终结建议

对于非诉讼性质的“访”，笔者建议通过听证程序来处理。采取听证会的形式，由作出生效裁判的法院根据听证结论作出决定，报省级或最高法院审核后作出终结决定。

2.“访”的终结程序建议

对于诉讼性质的“访”，对于拟终结的案件，由再审或者作出生效裁判的法院信访部门将当事人信访材料转至立案庭，立案庭分配承办法官，原办案法官不得审查案件。信访案件由法官独任审查，以书面审查为主，必要时，可以约见当事人。审查的范围和内容包括了当事人信访诉求、一审、二审和再审的裁判文书及有无执法过错。经过审查之后，出具书面的审查决定，认为再审或者生效裁判没有错误，也没有执法过错的，逐级审核后报省级或最高法院评查后作出终结决定；发现案件确有错误的，由审查法院通过院长提交审判委员会讨论后启动再审程序；发现有执法过错但不影响案件裁判的，依法纠正执法过错。对于样本三中宋某的诉求，S省法院在经过案件审查之后，作出没有执法过错的终结决定。

对于非诉讼性质的“访”，听证会由作出生效裁判法院召集，邀请人大代表、政协委员等社会各界人士参加；主持人由律师、法学学者等具有法学知识的非政府工作人员担任；听证会先由当事人陈述信访诉求及相关证据，各界代表根据法律、法规和政策审查信访诉求是否合法、合理；最后由代表们形成决议，作出听证结论。召集法院根据听证结论作出决定，决定逐级审核后报省级或最高法院作出终结决定。对于样本一中王某的诉求，应当由作出生效裁判的L市法院召集听证会，根据听证结论决定是否应当救助，并报S省法院作出终结决定。

(三)“诉、访”终结后的辅助制度

1.终结说明理由制度

“终结信访时必须要有充分合理的说明理由制度相辅助。否则，即使在程序上作出了信访终结的结论，也可能并不能令人完全信服。”[1]陈畅:《涉诉信访终结机制探析》，《云南大学学报(法学版)》2010年第5期，第142页。对于“诉”的终结，作出生效裁判之后，要向当事人做好判后答疑工作，说明裁判的理由；对于“访”的终结，在作出终结决定之后，应当向当事人出具终结决定文书，并向当事人说明终结的理由。

2.完善司法救助制度

在非诉讼性质的“访”中，对于符合司法救助条件的信访当事人，可以给予适当的司法救助，解决当事人的实际困难。在救助资金的来源上，要拓宽来源渠道，在加大财政投入的基础上，利用彩票、公益募捐等方式筹集资金。在适用范围上，要将救助的对象限定为依法不能获得赔偿款、执行款或者生活确实困难的当事人。

五、结语

“司法审查在现代法治国家被视为实现社会公正的最后一道屏障。一个司法裁决无法成为权利义务最终确定标准的社会，距离法治无疑还很遥远。”[1]申莉萍:《涉诉信访终结机制研究》，《社科纵横》2013年第10期，第89页。而在当前的涉诉信访实践中，在信访救济与司法权威的博弈之中，司法权威一再后缩，而信访救济一再扩张。也正因为如此，涉诉信访工作面临着程序空转和出口不畅等现实窘境，这些窘境制约着涉诉信访的正常运转。涉诉信访终结制度的建立可以缓解司法权威与信访救济之间的冲突，在保证当事人信访权利的同时，确认了法院在诉讼纠纷中的终局地位，有效地维护了法律尊严和司法权威。终结制度的构建应当是审慎和严谨的，要有明确的标准和严格的程序，通过终结程序要将无理缠访、闹访从涉诉信访中分流出去，同时也将符合再审条件的案件依法导入司法程序，保证当事人申诉和申请再审的权利。《意见》和《终结意见》为涉诉信访终结制度的建立奠定了良好的基础，但在具体操作上还存在诸多待改进之处，任何制度的建设都不是一蹴而就的，相信随着法治建设的推进，涉诉信访终结制度也必将日趋完善。

(初审:巢志雄)

[1] 作者高继超，男，陕西省咸阳市中级人民法院法官助理，青海民族大学法学硕士，研究领域为行政法学、司法制度，代表作有《论隐私权在治安管理领域的诉求——以违法信息的公开为视角》《论治安处罚裁量基准的制约因素及完善路径》《涉诉信访的现实困境及法治走向》，E－mail:gjclawyer＠sina.com。

作者刘丹，男，湖南省涟源市人民法院助理审判员，青海民族大学法律硕士，研究领域为行政法学，代表作有《游走于拆迁条例之外的拆违事件探析》《论社会管理创新中的公民参与》等。本文撰写过程中，青海民族大学法学院牛丽云教授给予了很大的帮助和指导，在此特别致谢。