人民法庭改革的进路选择——以东莞第一法院人民法庭工作实践为视角

陈 斯

人民法庭改革的进路选择
——以东莞第一法院人民法庭工作实践为视角

陈 斯[1]

人民法庭是人民法院的基础单元，可称为“基层法院中的基层法院”，根植基层且身处矛盾纠纷化解的第一线，是基层治理不可或缺的重要部分，其改革成败具有至关重要的价值。以东莞市第一人民法院人民法庭建设为样本，可以窥探人民法庭改革的问题、经验与进路。人民法庭改革必须正视法官职业期待与实践角色的差距、审判工作繁重与职业保障偏低的冲突、司法管理行政化与审判执行专业化的不适应、法庭布局设置与诉讼规模匹配的失衡、物质保障地方化与司法角色的冲突等问题，立足国情与区域实际，遵循司法运行规律，坚持去行政化与地方化，以提升审判执行质量与效率为根本出发点，不断满足基层群众的司法诉求。改革进路上应当着重坚持如下方面:优化法庭布局及规模，实行差异化定位发展；明确职能定位，兼顾专业化与基层诉求；实行审判与行政的相对分离，让庭长回归法官角色；立足现行法官体系，推动审判权运行机制改革；建立符合职业特点的等级晋升制度，让优秀法官扎根基层；探索审判质效评估机制，推进考评科学化；肯定优秀的实践经验，纳入改革予以推广；落实增量改革，加强经费保障与基础建设；等等。

人民法庭；司法体制；改革进路；工作实践

一、人民法庭改革的背景与契机

(一)人民法庭设立初衷及发展

人民法庭制度由1954年《中华人民共和国人民法院组织法》确立。这一时期基层法院设置人民法庭的主要目的是便民。基层法院根据其辖区的大小、人口的多少等来确定设置人民法庭的数量。改革开放后，随着社会主义市场经济的确立，人民法庭受理的案件类型和数量都在不断增加，其承担的任务也越来越重。这个时期人民法庭的任务是审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件，办理本法庭审理案件的执行事项，指导人民调解委员会的工作等。

由于人民法庭数量的大幅增多，使得人员配置严重不足，造成人民法庭的工作无法正常开展。为了保证其办案质量，1999年最高人民法院颁布了《关于人民法庭若干问题的规定》，提高了人民法庭应当具备的条件。根据这一要求，全国各地基层人民法院对其辖区内的人民法庭进行了撤并。撤并后，人民法庭由四处设置的数量型向合理集中的质量型转变，使原本分散的人、财、物相对集中，人民法庭的人员配置和物质装备得到不同程度的加强，审判资源配置更加合理，更能发挥人民法庭的审判职能。受审判方式改革和司法改革的推动，人民法庭经历了大举扩张，大规模撤并使立审执一体，大立案、大执行，强调实体正义，强调程序合法等的变迁。人民法庭司法模式的原型则脱胎于马锡五审判方式，比较依赖法官的个人能力，体现了传统强职权主义司法模式的特点。

(二)人民法庭改革的契机突显

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。为贯彻党的十八届三中全会精神，进一步深化司法体制改革，最高人民法院结合法院工作实际，制定出台了“四五改革纲要”。作为指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，“四五改革纲要”针对八个重点领域，提出了45项改革举措，重点包括人员分类管理改革、审判权力运行机制改革、司法行政事务保障机制改革等方面。

司法改革在认识和实践上的每一次突破，以及司法改革每一方面的创造与积累，都无法脱离基层审判一线的实践和智慧。作为改革的基础，基层人民法庭是人民法院的基础单元，根植基层且身处矛盾纠纷化解的第一线，其改革的成败具有至关重要的价值，对于维护基层社会稳定，依法保障和促进经济社会健康发展具有重要意义。在不久前结束的第三次全国人民法庭工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出:司法体制改革的各项部署最终要落实到基层。人民法庭是人民法院的最基层单位，……要按照中央关于司法体制改革的统一部署，可以让人民法庭在完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度方面先行先试，为在全国逐步推开积累经验、创造条件。最高法院院长周强也强调:要充分认识人民法庭在基层政权建设和基层治理中的重要意义。注重通过司法体制改革进一步调动广大法庭干警的工作积极性，在试点过程中不搞“一刀切”，让扎根基层的法官有舞台、有干劲、有奔头。最高法院“四五改革纲要”以及全国法庭工作会议精神为基层人民法庭改革先行先试提供了充分的政策指引与空间保障。

二、人民法庭的运行状况：以东莞第一法院法庭工作实践为例

东莞法院一直高度重视人民法庭工作，坚持“三个面向”和“两便”原则指导，在司法为民、公正司法、队伍建设、物质保障、司法体制和工作机制改革等领域均取得一定成绩，人民法庭建设工作在珠三角地区乃至全国沿海发达地区人民法庭工作中具有典型性。据此调研将主要以东莞市第一人民法院(以下简称“东莞一院”)法庭建设作为重要样本，进行实证分析。

目前东莞一院在所辖的17个镇区(园区)，设置有11个人民法庭，其中东城法庭管辖东城区、莞城区，南城法庭管辖南城区、万江区，石排法庭管辖石排镇、企石镇，道滘法庭管辖道滘镇、洪梅镇、望牛墩，石碣法庭管辖石碣镇、高埗镇，其余6个人民法庭均管辖一个镇区。据统计，近三年来，由辖区法庭受理的案件量分别占到法院案件总量的57.92%、65.83%、72.99%。东莞一院人民法庭无论是审判执行工作抑或队伍建设情况在全市乃至全省范围内都具有突出代表性。除审判执行工作之外，人民法庭还是社区法官助理、快速处理中心等一系列创新工作的重要依托，是凝聚审判经验和助推法庭全面发展的智力储备基地。

(一)法庭设置低职高配，队伍年轻素质高

目前东莞人民法庭级别均为副科级设置，但全市20名人民法庭庭长全部高配为正科级，32名副庭长配备为副科级，15名法官解决了副科级，科级以上法官占法庭法官总数的37.43%。2009年以来，基层法院新招录218名大学生，50%分派到人民法庭工作，当前人民法庭法官占基层法官的40.8%，法庭队伍年轻且素质高。其中，东莞一院辖区法庭所有在编干警均为本科以上文化程度，其中研究生以上学历的占18.5%，是一支高素质、充满活力的年轻队伍。(情况如表1所示)

表1 东莞一院人民法庭队伍建设情况统计表

(二)坚持以案配人，倾斜法庭人员配置

目前，在法庭人员配备方面东莞法院基本上都实行以案配人原则，将主要审判力量下沉到人民法庭，如在东莞一院辖区，案件量较多的东城法庭、南城法庭，人员配置分别有45人、40人，法官分别为16人、14人，合议庭数量分别为6个、5个(人员配备情况如表2)；而案件数量较少的茶山法庭、麻涌法庭，人员配置分别只有13人、11人，法官分别为4人、5人，合议庭数量为2个、1个，基本满足工作需要。同时，东莞中级法院正在大力推进“法官摇篮工程”，实行“3－2－1”的人才培养计划，即各基层法院新招录的干警规定要在法庭工作3年以上，新任命的法官应到法庭工作2年以上。中级法院新任命的法官规定要到人民法庭挂职锻炼1年以上；各基层法院选拔领导干部时，同等条件下均优先考虑有法庭工作经验的法官；中院从基层院选任法官时，优先考虑有法庭工作经验的法官等，这些措施对稳定人民法庭队伍起到了一定的积极作用。

表2 人员配置及近两年收结案情况表

(三)案件占比高且类型多样，专业法庭特色明显

2012年东莞一院全年受理案件42663宗，2013年受理案件41822宗(详见上附表 3)，人民法庭受理的案件量分别占到全院的 65.83%、72.99%，其中简易案件较多，简易程序适用率约为70%—80%。各人民法庭审理的案件类型各有不同，例如东城法庭(表3、表4)、南城法庭因处于市区范围，其审理的案件集中在劳动争议、房地产买卖合同、租赁合同、物业服务合同、民间借贷等类型，新类型案件较多；其他法庭则主要以传统民商事纠纷为主。松山湖法庭因实行专业化审判，主要以金融信用卡类案件为主，且审判特色日趋突出。

表3 东城法庭2013年案件类型

表4 东城法庭2013年各类案件数量与上一年度对比

续表

(四)进行改革探索，输出司法经验

东莞一院将人民法庭作为司法改革试验田，发挥法庭“船小好调头”的优势，以问题为导向根据不同法庭实际情况，探索不同的改革措施，积累了丰富经验。一是探索案件快速处理机制建设。据统计，基层法院案件呈现“二八定律”，即约80%属于简易民商事案件，约20%案件属于疑难复杂的案件。根据人民法庭工作特点及实践情况，在人民法庭内部强化繁简分流力度，例如东城法庭设置案件快速处理中心，专门负责对简单案件的调解、审判工作；南城法庭将审判人员分为快速处理组和疑难案件处理组，提高案件处置效率。二是创设社区法官助理制度。根据基层社会治理特点，创设社区法官及社区法官助理制度，引入社区干部进入人民法庭培训并授予社区法官助理身份，再派回社区开展纠纷调处、法治宣传以及协助社区法官开展巡回审判、执行送达等辅助工作，化解纠纷于基层一线。三是建立审判专家制度。由院内外专业人士组成评审委员会，设置审判经验、理论研究成果等多项考核，在资深法官中评选。审判专家可参与案件督导评查、疑难案件会诊、列席审判委员会、担任青年法官导师、参与法院重大调研和决策等，为人才发展开辟了第二条道路。四是加强巡回审判工作。包括建立交通事故巡回法庭，将审判力量派驻到交警部门事故处理大厅，第一时间为交通事故当事人提供司法支持；建立劳动争议巡回法庭，将解决劳资纠纷与政府的信访挂钩，通过部门联动实现“多赢”，将司法与政府、社会组织整合到纠纷化解体系当中，有效降低司法成本、提高矛盾处置效率；加强走进社区、高校等常态化巡回审判工作，提升基层民众的法治意识。五是探索审判权运行机制改革。制定《关于民商事、行政案件审批权限的规定》，明确规定除法律规定应当由院长或院长授权的分管领导签发法律文书外，其他法律文书原则上由独任法官、合议庭的审判长签发，还权于法官，保障独任法官、合议庭的审判长独立行使审判权。同时，赋予庭长审判管理与监督权。六是发挥专业优势推动地方法治。如东城法庭与行政庭合作，依托地处城区的区位优势运行“法治东莞实践基地”(法院与市委党校共建)，对政府部门依法行政课题进行研究，根据行政审判实践向政府提出司法建议、组织旁听行政诉讼、定期召开依法行政研讨会等，为地方依法治理贡献智慧。

(五)财政基建市镇两级统筹，强化保障

截至目前，在东莞一院现有11个人民法庭中，有7个法庭拥有独立的办公场所，建筑面积及基础设施均已达标，其余4个法庭仍与其他部门合用办公楼。在物资装备方面，根据案件量差异配备法庭办案车辆，其中法庭自行出资购买车辆约21辆，同时每个法庭均配备相应的安检门及安检设备，保障庭审安全。在信息化建设方面，目前东莞一院有数字法庭37个，覆盖率为80%，建有12个视频会议系统，实现了大院和各人民法庭以及中院、省院、最高院的四级联网。2013年底完成各人民法庭电子签章系统部署，各法庭可以自行打印裁判文书并盖章。东莞的人民法庭除市财政按照人均5.2万元/年的标准给予的公用经费补助外，2007年9月市政府专门发文，明确规定法庭所辖镇(街)财政每年向人民法庭给予人均不低于4.5万元的一般项目经费补助，用于法庭的日常办公、办案开销及资产购买，充分保障了法庭审判执行工作的正常开展。

三、人民法庭工作实践的问题及其困境

作为改革的基础，基层人民法庭是人民法院的基础单元，称为基层法院中的基层法院，它根植基层且身处矛盾纠纷化解的第一线，是基层治理不可或缺的重要部分。客观上讲，当前东莞的人民法庭建设无论是硬件建设还是软实力均处于全省乃至全国的前列，也涌现出全国十佳法庭东城人民法庭等先进典型，然而与司法改革的总要求相比，东莞的人民法庭工作仍存在一些问题亟待梳理解决:

(一)法官职业期待与实践角色存在差距

法官的职责是当法律运用到个案场合时，根据他对法律的诚挚的理解来适用法律。法官正是通过对具体争议或纠纷的法律处理，实现人们所追求的公平和正义，使得法律所确认、预期的社会秩序得以维护。现实中，人民法庭的法官不仅要适用法律审理案件，而且在审理案件中还要扮演多重角色，承担与审理相关的事务性工作，甚至还要承担其他与案件审理无关的工作等，不仅使本就不足的司法资源被极大浪费，也造成法官职业尊荣感的缺失。一是职责定位与法官角色的落差。目前，人民法庭主要采取以“便民”为基本价值取向的司法方式，从人民群众的司法诉求出发、司法为民已成为一种理念。“调解优先”淡化了“司法正规化”，“法官专业化”似乎被“法官大众化”取代，“能动司法”要求“法官多做调解工作，实现法律效果和社会效果的统一”，这些职责定位都难以符合现代司法的固有逻辑，在此种意义下，人民法庭成为社会运行体制中矛盾化解的主场所和工具，而非纠纷解决的权威。法官没有得到应有的尊重与重视，在国家法治发展中的主体地位没有得到彰显。二是事务性工作或边缘性工作繁杂。由于没有建立起法院人员分类管理制度，法官身份的吸引力与员额管理的缺失致使法院内部的辅助人员、行政人员向法官身份聚集，使法官人数日渐庞大，审判辅助人员相对不足，大量审判辅助工作需要法官亲自处理。人民法庭则如同基层法院中的基层法院，在审判工作之余还有大量其他繁杂的工作。如庭长作为法庭负责人要参加各种审判或行政性会议，不定期参与当地党委政府纠纷的协调，完成上级法院和镇街党委政府组织的各类活动，接待立案和咨询的群众，指导法庭立案、诉讼与执行，统筹法庭信息宣传及调研工作，等等。副庭长要协助庭长负责部分行政管理与协调工作，普通法官在审判执行之外也要积极参与镇街维稳、指导人民调解、社区法官助理、信息宣传等工作。三是远离基层法院的风险。目前，东莞一院法警配备普遍不足，法庭安保多依靠物业保安负责，由于人员不足，且缺乏相应的安保培训，致使安保设施使用效率低下，安保隐患颇多。如2013年9月23日11时许，东莞一院石碣法庭突然闯入一名携带凶器的不明身份男子，保安上前阻拦，要求其登记身份时，该名男子情绪开始出现剧烈波动，从短裤口袋掏出扳手和水果刀，在法庭外携匕首等凶器持续毁坏法庭公共设施，直到特警赶到后才终于将其制服，一名特警还被其用刀具划伤。事后经检查，法庭内外12扇门窗、安检设备、两幅公示栏均遭到严重损坏。此次事件虽未造成法官人身伤害，但凸显了法庭安全保卫的薄弱，影响甚至破坏了人民法庭法官在基层群众中的威信和地位。同时，由于法庭多在镇上，远离中心城区，致使年轻干警业余生活多有不便，无法享受城市的生活便利。

(二)审判工作繁重与职业保障偏低的冲突

随着经济社会的转型，疑难复杂和新型案件不断增多，群众对司法解决纠纷的期待越来越高，审判执行工作的压力和困难不断增加。截至目前，东莞一院现有在编干警287人，法官200人，其中院领导9人，从事政工、办公、监察、信访等非审判岗位的有12人，研究室、审管办等审判综合部门9人，庭室一线法官约170人，连续五年收案4万宗以上，2010年达到5万宗以上，约占全市两级法院40%，案多人少矛盾突出，法官节假日加班办案成为常态。与之相对应，基层法官尤其是人民法庭的职业保障却是极不适应。其具体表现为:一是政治待遇低。东莞“市辖镇”的管理体制，使得人民法庭行政职级较低且职位少。相对于镇街党政部门而言，法庭法官的职务提升空间和机会太少。二是经济收入低。目前，法官工资待遇由地方财政按公务员套改，与其他党政部门收入相比仍有差距。法官准入门槛高、素质要求强、执业要求严，与经济待遇差的落差使得投入和产出不成正比，造成法官心理失衡，职业吸引力不高。三是办案风险大。人民法庭法官处于审判执行工作最基层，直接面对当事人需要承受更多的压力和风险。案多人少的矛盾在基层法院特别是人民法庭尤为突出，法官人才流失严重，辞职、转调人数增多。据统计，2009年至2013年，东莞一院新招录公务员干警90人，调入公务员16人，流失公务员干警24名，新进人员与流失人员的比例为4.42∶1。人民法庭的审判力量稳定问题必然面临较为严峻的形势。

(三)司法管理行政化与审判执行专业化的不适应

当前，法院及法官管理主要按照行政化架构来设置，内部管理也是参照行政管理模式进行，这种违背司法规律的管理模式一直为司法实务与理论界所诟病。就人民法庭而言，其内部管理仍实行庭长负责制，由庭长对审判执行工作、内部行政管理及党务等工作“一肩挑”，作为资深法官的庭室领导被行政事务缠身，无暇专注审判；案件请示与审批制度虽然逐步弱化，但在发改率等考核指标驱动下仍在一定范围内存在；法官经济待遇的提升与行政级别挂钩，须通过职级晋升来实现，与一般公务员无异，下级服从上级的行政化管理模式与“除了法律，法官没有别的上司”的司法要求相冲突，不仅导致司法的个性长期没有得到应有的尊重与保障，也限制了人民法庭法官的成长空间。同时，人民法庭法官的工作质效管理仍然以下达绩效考核指标的方式来进行，结案率、上诉率、发改率、调撤率等绩效指标时刻困扰着法官，这种类似企业化的考核方法无形中加剧了人民法庭案多人少的压力，致使法官为了所谓率数疲于奔命，沦为“办案机器”，与人民法院队伍建设的正规化、专业化、职业化的要求明显不符。

(四)法庭布局设置与诉讼规模匹配失衡

随着东莞经济社会化的发展和城镇化进程的推进，以乡村社会为主体的传统社会结构发生了根本的变化。基层社会结构的变化，导致不同地区人民法庭在功能上分化，人民法庭的设置和布局不均衡性逐步呈现，法庭设置与纠纷解决诉求之间的匹配问题突出，以案配人、便利诉讼、功能调整等角度需要全面优化提升。如东莞一院东城法庭、南城法庭年收案达到5000件以上，无论人员规模还是案件数量都远远超出一般人民法庭的承受范围，亟待根据需要作出优化调整。另外，在人民法庭发展定位上同质化现象普遍存在，如在东莞一院辖区11个人民法庭中，除松山湖法庭明确定位为金融法庭外，其他法院的发展定位没有区别化，个性特色较弱，与东莞区域司法诉求的契合度不强。

(五)物质保障地方化与司法角色的冲突

东莞人民法庭人员的工资福利经费由市财政负担，法庭所辖镇(街)财政每年向人民法庭给予人均不低于4.5万元的一般项目经费补助，保障了法庭审判执行工作的正常开展。然而“食君之禄，忠君之事”的传统思维也导致人民法庭的工作要主动服务镇街党委政府中心工作，致使法庭对于镇街日常工作参与度较多，尤其在一些群体性案件的处置中，常常作为群体性事件工作组成员的法庭法官有时不得不冲在第一线，负责释法解惑与纠纷调处。这在增加了人民法庭在基层镇街党委政府的话语权的同时，也引来了社会民众及学界对法庭工作中立性的质疑。同时，部分人民法庭尚无独立的办公场所，与镇街综治维稳中心或者其他单位合用场所，导致民众甚至部分行政官员对人民法庭及法官角色的认识与镇街行政部门混同，也弱化了人民法庭的司法地位。

四、人民法庭改革的方向与进路

如何实现让人民群众在每一宗案件中感受到公平正义的改革目标，需要寻找实现这一目标的具体路径。习近平总书记在2014年1月7日的中央政法工作会议上指出:一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的，评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情，能否解决本国实际问题。具体到人民法庭改革亦是如此，法庭改革需要立足我国国情与区域实际，遵循司法运行规律，坚持去行政化与地方化的总体要求，以提升审判执行质量与效率为根本出发点，不断满足基层群众的司法诉求。

(一)优化人民法庭布局与规模，实行差异化发展

人民法庭建设要按照就地解决纠纷与工作重心下移的思路，坚持科学、务实、效能原则，综合辖区案件数量、地域特点、人口基数、交通条件、经济发展状况，从有效满足民众司法需求和当地审判实际出发，戒除贪大求多脱离实际的观念，实现司法资源科学合理配置，合理调整人民法庭的区域布局与定位。就东莞而言，建议为:

1.发展专业化人民法庭。人民法庭设立之初，方便偏远地区群众诉讼是法庭设立的重要考量因素。随着时代发展，特别是交通运输状况的持续改善，在城区中的人民法庭方便诉讼的作用正在弱化，取而代之的是群众对于诉讼专业化的要求，以及法学学科类型化、专业化发展趋势下专业法庭建设的需求。建议在充分调研的基础上，根据区域发展实际及规划，对辖区人民法庭进行功能再定位:一是将处于主城区范围内的人民法庭，参考类似松山湖金融法庭的创建思路，将其打造为审理特定类型民事案件为主的专业化法庭；二是对处于较为偏远镇街的人民法庭仍坚持其传统发展定位，以“两便”原则界定其案件受理范围与类型。

2.根据实际增设人民法庭。从统计数据上看，目前东莞一院部分人民法庭案件总量过大，如东城法庭、南城法庭年受案均超过5000件，“一庭独大”造成审判执行工作以及法庭管理难度不断加大，制约了司法为民水平的提升。建议科学界定人民法庭的发展规模，坚持“两便”原则，对于案件较多的人民法庭进行合理拆分，根据司法实际依法申报并增设人民法庭。

(二)明确职能定位，兼顾专业化与基层诉求

人民法庭的职能定位是法庭改革的关键因素，决定着法庭中心工作的具体内容与发展方向。经过调研，课题组认为人民法庭的职能定位应有别于法院内设庭局，包括如下内容:

1.审判执行核心工作。作为基层法院的派出机构，人民法庭工作首先应立足审判执行核心职能，通过具体案件的裁判与执行，促进社会公平正义。根据人民法庭的差异化发展需要，在专业化人民法庭建设之外，部分离主城区较远的人民法庭仍应秉承传统发展定位，以快速化解纠纷为第一要务，将案件范围主要侧重于辖区内相对简易的民商事案件纠纷与较为简单的刑事自诉案件，将疑难复杂案件上收至大院专业庭办理，满足民众的效率诉求，充分发挥司法裁判的教育、评价、指引与示范功能，促进基层社会公德、职业道德、家庭美德，弘扬社会主义核心价值。

2.推进基层社会治理。“推行法治”是人民法庭的职业追求。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门将推进法治中国建设作为一个专题，指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。人民法庭不能局限于就案办案，而是要着眼长远，通过巡回审判、社区法官助理、司法建议等机制创新，加大对基层非讼事务的专业化法律指导，提升基层干部群众的法治意识和法律水平，增强群众依法办事的能力，提高基层干部运用法治思维管理社会事务、化解矛盾纠纷的水平，并将基层社会事务纳入依法治理的轨道。同时，对于与人民法庭审判职能无关的土地征收、房屋拆迁、联合执法等行政事务，把好职能边界关口，做到不缺位，不越位。

3.贴近基层司法。人民法庭要在法律允许的范围内，以更加主动的姿态，贴近基层群众需求，在立案、审判、执行及其他环节，因人因案制宜，提供最实用的法律指导和导诉服务，方便群众诉讼，以最低成本解决矛盾纠纷。要大胆适用简易程序审理案件，使争议不大、事实清楚、法律关系简单的案件快速审结，提高当庭裁判率；积极指导当事人举证、质证，必要时深入实地调查取证，努力还原案件事实，确保有理的当事人打得赢官司，败诉的当事人输得明明白白等。

基于对上述问题的认知，人民法庭的职能定位应在回归诉讼事务与非诉讼事务兼重的职能基础上，向前推进司法服务，实现人民法庭职能定位的深化。

(三)实行审判与行政的相对分离，让庭长回归法官角色

本轮司法改革将破除审判权运行的行政化作为改革的价值取向，但同时又恪守了必要的理性与冷静。具体到法庭改革，可在法庭内部去行政化方面先行先试，实行审判与行政的相对双轨制，推进法庭庭长(包括副庭长)向司法角色的逐步回归。

1.明确庭长审判角色。(1)以办案为中心工作。法庭庭长、副庭长主要定位主审法官角色，编入具体合议庭并担任审判长参与办案。(2)兼顾部分的行政管理。鉴于人民法庭相较法院内设庭室的相对独立性及发展实际，为确保行政工作始终服务于审判中心，庭长要适度保留法庭发展及重大事务的管理权，但其他一般性行政事务改由庭长助理完成，对于庭长的审判工作量予以适度扣减。(3)做好审判统筹与审判监督。法庭庭长要统筹好审判事务，包括法官会议的召集与主持；协助将疑难案件向审委会提交讨论；协调好团队运转，加强内部学习；担任年轻法官导师，协助青年法官培养等。同时，对各合议庭所办理的案件进行监督，并落实在监督中形成的文书入卷存档等制度。

2.设置法官会议。为了确保法庭行政管理为司法审判提供高效保障和充分支持，在各人民法庭内设置法官会议，成员由全体法官组成，决议重要审判事务与讨论疑难案件。具体职责包括决定关于审判事务分配、考核事项、监督建议及其他与法官权利义务有重要影响的事项等，以及对各合议庭提交的疑难案件的法律适用问题进行讨论，提出意见供合议庭参考。

3.增设庭务办公室。内设庭长助理一名与行政人员若干(根据需要确定)，参照行政机关公务员进行管理，其中一般行政人员可由政府聘员担任，实现行政管理的专职化，辅助做好人民法庭行政管理、党务与后勤保障工作，将优质办案资源集中于审判执行一线。同时，探索人民法庭购买社会服务的工作机制，凡属事务性管理服务，原则上可引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，减少行政管理成本。

(四)立足现行法官体系，推动审判权运行机制改革

中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在第三次全国人民法庭工作会议上指出，要根据人民法庭审理的案件大多是案情简单的一审民事、刑事自诉案件这一特点，首先在人民法庭探索建立主审法官办案责任制，做到谁审理、谁裁判、谁负责，确保权责统一。人民法庭受理的案件以适用简易案件程序、独任审判为主，在人民法院推行主审判官责任制具有天然优势，改革成本最低、司法效果最明显。作为人民法庭工作最具特色的地区，东莞在该领域改革具有先天优势。

1.以现行法官构架对接改革。(1)依托当前审判长构架，对接主审法官选任。根据司法改革要求，选任的主审法官要担任合议庭的审判长，统筹合议庭审判事务以及担任独任法官。一般而言，当前人民法庭中担任审判长的法官多为庭长、副庭长和资深审判员，他们多从政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员中竞争性选任，与主审法官的任职条件极为重叠，因此两者具有对接可行性。考虑到办案实际需要，可增加资深审判员担任主审法官的数量，以承担数量庞大的简易案件的办案任务。(2)梳理审判员与助理审判员的关系，对接法官员额制。“助理审判员”，是审判员的“助理”，即助手，之前定位不属于法官序列之内。1983年《中华人民共和国人民法院组织法》对此亦予以明确，其第三十七条第二款规定:“助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。”实际运行中，助理审判员成为可以完整地、独立地行使审判权的审判职位称谓，与“审判员”一样，出现在裁判文书的署名栏中。现行《中华人民共和国法官法》迫于全国法院一直以来的人事现状，于第二条规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”将助理审判员纳入法官序列。因此，可将本轮司法改革的法官员额制与审判职位改革相结合，规定所有法官均通过人大任命产生，根据确定的员额比例将符合审判员任职职格且具备办案能力的助理审判员统一任命为审判员，作为员额内的法官，享有完全的审判权，保障法官平等同权，逐步取消任命助理审判员，保证法官任命权主体的统一性。

2.以主审法官为主，组建审判团队。区分案件类型探索审判权运行机制及办案责任制。(1)组建独任审判团队。对于简易案件的审判，采取“1 (主审法官)＋1(法官助理)＋1(书记员)”的团队模式，由主审法官独任审判，自行签发裁判文书，独立承担办案责任。(2)组建合议庭审判团队。对于普通案件的审理，组建“1(主审法官)＋2(法官)＋3(法官助理)＋3(书记员)”的相对固定化审判团队，可搭档人民陪审员临时拆分为“1(主审法官)＋2(陪审员)＋1(法官助理)＋1(书记员)”或者“1(主审法官)＋2(1名法官和1名陪审员)＋2(法官助理)＋2(书记员)”，由主审法官担任审判长，合议庭内各成员权利平等，共同对事实认定与法律适用负责，裁判结果坚持少数服从多数，裁判文书由承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署且对其合议意见负责，审判长(主审法官)签发。(3)配套疑难案件处理机制。对于特别疑难复杂案件，以及合议分歧较大的案件，主审法官可建议将其提交给法官会议讨论，也可提请审委会讨论，案件讨论时，所有合议庭成员均需参会，上述会议讨论意见仅作为裁判参考而非结果。

3.明确案件签发的法律性质。裁判文书的签发应定位为一种程序性的工作事项，不是案件的审批权与决定权，合议庭成员分别对其合议意见承担责任，签发人仅对裁判文书是否符合合议庭决议或者审委会决议负责，不能仅仅因为签发文书而承担额外的审判责任。同时，人民陪审员承担违法违纪审判的责任。

4.实行以案配人，兼顾发展实际。“以案配人”中的“案”，不但是指案件数量，还指审理案件所需要的工作量。正确统计法官的核心审判工作量，要确保法官数量与案件数量相匹配，避免案多人少、忙闲不均，要确保审判辅助人员数量与法官数量相对应，减少法官事务性工作负担，要确保优秀法官集中在审判一线，压缩“不办案的法官”比例。推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的人员配置模式。在座谈及调研的基础上，考虑到我市人民法庭历史结案数、收案预期、案件难易程度等因素折算后，各人民法庭法官的年度工作量以承办200件案件为宜，以东莞一院人民法庭2012年、2013年的年均案件量29762件为标准，辖区法庭所需法官约为149人，可以此为标准来调配主审法官、普通法官以及审判辅助人员的数量，以实现司法资源的有效利用。

(五)建立符合职业特点的等级晋升制度，让优秀法官扎根基层

司法裁判是根据现有证据推测已发生的未知事实并选择适用法律的过程，它对法官的教育背景、知识体系、法律素养、实践履历有着比普通公务员更高的要求。同时，司法裁判是依法确认与分配当事人之间权利义务的过程，也是社会公平正义的最后一道防线，它对法官的独立性与职业品质有着近似苛刻的要求，任何可能影响法官独立裁判的因素都应当在制度上予以消解，尤其事关法官职业发展前景的重要事项。

具体到人民法庭，当前法官晋升不仅面临行政职数限制，也受到法官等级的压制，致使基层法官存在行政级别不高，经济待遇低，法官等级不高，专业化程度低的情形，职业发展“天花板效应”明显。司法改革应主动打破法官等级“天花板”，取消基层法官最高只能评定到四级高级法官的限制，将法官的专业能力和工作业绩作为评定等级的主要依据，让人民法庭法官也能通过业绩考核评定较高的法官等级，获得相应的职业待遇，让法庭法官比同年龄阶段、相同级别的政府机关的工作人员的待遇高，充分体现法官的地位及职业尊荣，使法官感到在基层人民法庭工作有盼头、有奔头，乐于扎根基层。

(六)探索审判质效评估机制，推进考评科学化

根据法庭工作特点，紧密结合人民法庭工作实际，进一步改革人民法庭工作的考评机制，建议废止没有实际效果的考评指标和措施，取消排名排序做法，探索建立以人为本、体现职业特点的审判质效评估机制，侧重从审判质量、审判效率、庭审能力、文书撰写等多方面综合考评，通过分析审判态势和影响审判质量、效率的多种因素，全面客观评价人民法庭与法官的工作，为司法决策和完善审判管理提供科学依据。评估目的从根本上讲是为了运用，而非仅仅作出评价，评估结果应成为改善人民法庭审判管理及法官自我检讨提升的重要途径。

(七)肯定优秀的实践经验，纳入改革予以推广

要尊重基层法院、人民法庭的首创精神，对于被实践证明有价值的司法探索或优秀经验要善于在改革中予以继承并发展。近年来，在人民法庭法官培养及工作机制方面，东莞一院勇于探索并积累了丰富经验。如为人才发展开辟第二条路径的审判专家制度，目前东莞一院已被确立为广东省法院试点，2013年省法院党组曾向东莞市委发函商请支持改革；东莞一院首创的社区法官助理机制，创新了基层社会管理方式，受到了基层社区的欢迎和党委政府的支持，2012年东莞市委市政府联合发文，要求“2013年全市村居100%设置社区法官助理”；立足本职工作开展的巡回审判工作，提升基层民众的法治意识；基于基层法院案件呈现“二八定律”开展的快速处理中心制建设，提升了基层司法效率。此外，还包括审判权运行机制改革、法治东莞实践基地建设等方面的经验探索等。

(八)落实增量改革，加强经费保障与基础建设

司法权作为判断权，其判断结果的公正性取决于主体的独立性。如果判断主体的物质装备、经费保障、职级晋升、住房医疗等没有独立性及充分保障，甚至受制于被裁判的对象，其裁判结果的公正性无疑会打折扣。客观上讲，东莞法庭的基础设施建设与经费保障水平在全省法院中应处于较高水平，很大程度上取决于镇街党委政府的财政支持，在探索法庭改革的经费保障统筹方面，如何落实增量改革与推动去地方化，并以此为契机解决困扰法庭发展的“短板”问题是问题关键。

1.加强基础设施建设。人民法庭是法院的派出机构，根据《宪法》的规定，依法独立行使审判权，审判法庭是行使审判职权的法定场所，是开展审判工作的基本工作条件。然而，目前东莞一院辖区的人民法庭中，尚有南城、寮步、茶山、麻涌四个法庭无独立办公场所，无法体现法庭独立性的要求、安全设施建设要求和人民法庭的房屋建筑功能用房的要求，也导致法庭安全保障工作无法正常开展或者形同虚设，存在较大隐患。这需要积极协调解决，在确保功能用房设备齐全的基础上，要科学确定法庭的建设规模，杜绝贪大浪费现象。同时，尽可能在政策上对法庭基础建设与物质保障予以倾斜，特别是在办公车辆、信息化建设等方面，切实提高物质保障力度。

2.提高经费保障力度。(1)在人财物省级统筹后，要确保增量改革落实到位，对人民法庭的实际经费保障不降低。(2)配合人员分类管理改革，与法官负责制改革相配套，提升法官及审判辅助人员的经济待遇，保障审判队伍的稳定性与吸引力，减少改革阻力，吸引优秀人才进驻并扎根法庭。

3.把握好“去地方化”的渐进性。人民法庭根植于基层，与地方联系紧密。如法庭日常运行经费多数由所在地政府支持，法庭办公用物业设施产权归属地方政府，法庭开展社区法官助理等制度探索过程中需要由地方政府提供人力支持等。实践中人民法庭改革面临“紧则矮化，松则失基”的困境:与党政机关联系过于紧密容易丧失独立性，“矮化”成为地方政府的一个部门；与党政机关联系松散，又难以获得政府支持，工作无法开展。因此，在法庭改革过程中“去行政化和去地方化”具有一定特殊性，不应“一刀切”，应始终把握适度原则与渐进性。

(初审:巢志雄)

[1] 作者陈斯，法学博士，东莞市第一人民法院院长。