论《联合国宪章》对安理会权力的限制——基于条约解释的视角

何田田

论《联合国宪章》对安理会权力的限制
——基于条约解释的视角

何田田[1]

安理会作为联合国的一个主要机关，肩负着维持世界和平与安全的重要职责，并在《联合国宪章》的授权下享有许多重要的权力。近年来的实践似乎表明，安理会权力的行使在某些方面已经超越了《联合国宪章》的规定。任何权力都应该受到法律的限制。作为安理会权力来源的《联合国宪章》在宗旨和原则、条文的具体规定方面均对安理会权力有明确的限制。此外，从安理会行动的目的及其嗣后实践的角度也能分析出《宪章》隐含着对安理会权力的限制。《维也纳条约法公约》中的关于条约解释的规则为解释《宪章》对安理会权力的限制提供了另一种视角。但是，单纯使用一种或某种解释规则在个案中都会受到各种因素的影响而未能奏效，在《宪章》下对安理会权力的整体解释是一个渐进的过程，总的来说是取决于集体安全环境变动的需要和国际法律秩序的要求。

安理会；联合国宪章；权力限制；条约解释

一、问题的提出

依照《联合国宪章》(以下简称《宪章》)的规定，安理会是联合国体系内的执行机构，是联合国六大机关中唯一有权采取行动的机关，由15个理事国组成，其中5个是常任理事国，对国际和平与安全负有主要的责任。《宪章》赋予给安理会的权力主要集中在和平解决争端和采取执行行动这两个特定方面。[1]《联合国宪章》赋予了安理会许多重要的权力，分别反映在《宪章》第六章、第七章、第八章及第十二章的规定之内。此外，在《宪章》的其他章节中，安理会还享有推荐新会员国等其他权力。但是，与其维持国际和平与安全的主要职责相一致，安理会最重要的权力体现在第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付方法”的各条文规定之中。参见[英]马尔科姆·肖《国际法》，白桂梅等译，北京:北京大学出版社，2011年，第960页。但这两方面的权力稍有不同，安理会根据《宪章》第六章所采取的和平解决争端的行动完全是建议性质的；但根据《宪章》第七章有关“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的事项则会引起安理会作出具有拘束性决议的权力。《宪章》赋予安理会的各项主要权力，多是围绕着集体安全制度的需要而展开的，联合国框架下的集体安全制度无疑是安理会权力的制度基础。这是认识安理会权力的起点。

但近年来，通过观察安理会根据《宪章》第七章通过的一系列决议，国际社会开始认为安理会的权力在不断地扩张，在某些方面已经超越了《宪章》的规定，创造性地承担了很多新的职能。这种质疑的声音最早出现在20世纪的90年代。1991年安理会通过687号决议对伊拉克实施制裁；1992年安理会通过748号决议要求各国敦促利比亚引渡两名制造“洛克比空难”的犯罪嫌疑人；1993年安理会通过827号决议和955号决议分别设立了前南斯拉夫国际刑事法庭和卢旺达特别刑事法庭；1999年安理会通过的被称为“聪明制裁”的1267号决议，旨在制裁涉嫌参加塔利班在阿富汗实施恐怖主义活动的个人，这些决议和行动都受到了当事国对安理会越权的质疑。[2]See S/RES/687，3 April 1991；S/RES/748(1992)，31 March 1992；S/RES/827(1993)，25 May 1993；S/RES/955(1994)，8 November 1994；S/RES/1267(1999)，22 October 1999.进入21世纪，为针对恐怖主义在全球的猖獗，安理会再次先后在2001年和2004年通过了1373号决议和1540号决议，因这两个决议规定的义务具有广泛性、一般性和未来适用性，已带有明显的造法性质，突破了安理会传统的职权范围，随即引发了国际社会对两决议合法性的怀疑和对安理会职能扩张的讨论。[1]See S/RES/1373(2001)，29 September 2001；S/RES/1540(2004)，28 April 2004。在“9·11”事件后，安理会通过了1373号决议来应对全球恐怖主义。1373号决议重申任何恐怖主义行为都对国际和平与安全构成威胁，并要求“所有国家应采取必要步骤，防止和制止资助恐怖主义行为”。通过1373号决议，安理会给所有联合国成员国施加了一系列的义务。例如，具体地要求国家将筹集恐怖主义行为资金的行为定为犯罪，冻结恐怖分子的资产，拒绝向恐怖分子主动或被动地提供任何形式的支持以及拒绝对恐怖分子提供安全庇护。2004年10月8日，针对大规模杀伤性武器有可能落入恐怖分子手中对国际和平与安全造成的威胁，安理会再次一致地通过了与1373号决议带有相同性质的1540号决议。1540号决议要求所有国家采取决议规定的措施避免大规模杀伤性武器向非国家行为者扩散。例如，具体地要求国家制定适当有效的实物保护措施、边境管制和执法努力来防止核生化武器及其运载工具和相关材料的扩散。这两个决议中，国家所承担的义务都具有广泛性、抽象性和未来适用性，已有明显的“立法”特点。不少学者们开始认为，安理会俨然已成为“国际立法者”和“国际司法者”了。[2]更多文章参见简基松《对安理会“决议造法”行为之定性分析与完善建言》，《法学》2009年第10期；顾婷:《安理会反恐“聪明制裁”之困境及其出路》，《法学》2011年第10期；Keith Harper，Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?，27 N.Y.U.J.Int’l L.＆Pol.103(1994－1995)；Paul C.Szasz，The Security Council Starts Legislating，96 Am.J.Int’l L. 901(2002)；Stefan Talmon，The Security Council as World Legislature，99 Am.J.Int’l L.175(2005)。

同时，在司法实践层面，安理会根据《宪章》第七章通过决议的权力界限问题给国际法院、区域法院和国内法院都带来了新的挑战。例如著名的1992年国际法院“洛克比空难案”，处理的其中一个法律问题就是安理会748号决议与《宪章》第103条之间的关系；[3]SeeCase concerning Questions of Interpretation and Application of the1971Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie(Libyan Arab Jamahiriya v UK；Libyan Arab Jamahiriya v US)，Orders 14 April 1992，I.C.J.Report，pp.3，114.1995年前南斯拉夫国际刑事法庭(以下简称“前南法庭”)的Tadic案，提出安理会通过第827号决议设立前南法庭的措施是否适当、是否合法的问题；[4]SeeProsecutor v.Dusko Tadic(IT－94－1－AR72)，Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction，2 October 1995，I.C.T.Y.Appeal Chamber[hereinafter“Tadic Decision”].2008年9月3日欧洲法院的kadi案、[1]SeeYassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of European Union and Commission of European Communities，Judgment of the Court，Joined Cases C－402/05 P＆C－415/05 P，Grand Chamber，3 September 2008，ECR I－6351。案情简要如下:1999年10月15日，安理会成立了1267号决议制裁委员会，随后在2001年10月17日和11月9日，制裁委员会公布了两份新的制裁名单，其中包括卡迪和巴拉卡特国际基金。于是，欧盟理事会通过第881/2002号条例，冻结了卡迪和巴拉卡特国际基金的资产。随后卡迪和巴拉卡特在欧洲初审法院发起诉讼，请求法院废止第881/2002号条例。2005年9月21日，欧洲初审法院认为其无权审查联合国安理会决议是否符合基本权利而驳回请求。2005年11月，卡迪和巴拉卡特向在欧洲法院提出上诉，指欧盟理事会的条例侵犯了其基本权利。欧洲法院由此确认其对执行安理会决议的措施拥有司法审查权，从而推翻了初审法院关于缺乏司法审查权的判决。2011年和2012年欧洲人权法院的Al－Jedda案和Nada案，[2]SeeAl－Jedda v.the United Kingdom(27021/08)，Grand Chamber，ECHR Judgment，7 July 2011；SeeNada v.Switzerland(10593/08)，Grand Chamber，ECHR Judgment，12 September 2012.这三个案件都探讨了安理会权力和个人权利以及与国际法之间的关系。在国内法院方面，2007年和2010年英国上诉法院的Al－Jedda案和Ahmed案，[3]SeeR(on application of Al－Jedda)v.Secretary of State for Defence，Opinions of the Lords of Appeal，12 December 2007，[2007]UKHL 58；Her Majesty’s Treasury v.Mohammad Jabar Ahmed and others，United Kingdom Supreme Court Judgment 27 January 2010，[2010]UKSC 2.还有最新的2012年10月24日黎巴嫩特别法庭上诉法庭处理的关于安理会是否有权设立该法庭的案件。[4]SeeThe Prosecutor v.Salim Jamil Ayyash，Mustafa Amine Badreddine，Hussein Hassan Oneissi，Assad Hassan Sabra(STL－11－01/PT/AC/AR90.1)，Decision on the Defence Appeals against the Trial Chamber’s“Decision on the Defence Challenges to the Jurisdiction and Legality of the Tribunal”，24 October 2012.这些实践似乎表明，安理会权力的行使在许多方面已经超越了《宪章》的规定。

那么安理会权力的法律边界何在?本文将尝试以此为题，通过1969年《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法公约》)中的三种条约解释规则(“文本方法与词语的通常意义”规则、“目的与宗旨”规则和“嗣后实践”规则)，结合安理会的相关实践，以期发现安理会权力在《宪章》下的限制。至于为什么要通过《宪章》的解释来考察安理会的权力，原因就在于《宪章》不仅是一个创设了联合国并勾画出成员国权利和义务的多边条约，它还是联合国的章程，制定出联合国所有机构的职能并规定了对所有机构的限制。虽然安理会的权力触角遍及国际社会众多领域，但它本质上依然是联合国的一个主要机关，其权力来源于建立联合国的章程性文件——《宪章》，因此必然要回到《宪章》本身来解释安理会的权力存在何种法律限制的问题。而《宪章》作为普遍性的多边公约，具有条约的一般特征，因而在解读《宪章》对安理会权力的限制时完全可采用条约解释的一般规则。

二、明确的限制

安理会作为联合国的一个机构，其行动是必须与《宪章》规定相一致的。“无论是《宪章》条文还是《宪章》精神都没有认同安理会是不受法律约束的。”[1]See Tadic Decision，para.28.可以这样说，《宪章》中规定安理会职能和权限的条款构成了对安理会行动的明确限制。[2]See Susan Lamb，Legal Limits to United Nations Security Council Powers，in Guy S.Goodwin－Gill and Stefan Talmon eds.，The Reality of International Law:Essays in Honour of Ian Brownlie，Oxford；New York:Clarendon Press，1999，pp267－269.

(一)“文本方法与词语的通常意义”规则

对《宪章》的解读首先应该以文本为基础。按照《条约法公约》第31条第1款:“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”可见，使用“文本方法与词语的通常意义”规则，强调的是词语的“通常意义”应放在条约的“上下文”及条约的“目的及宗旨”的背景中进行理解。

第一，《宪章》第五章对安理会的权力作出了一些明确的限制。第24条第2款第1句规定，“安全理事会于履行此项职务(维护国际和平与安全——笔者注)时，应遵守联合国之宗旨及原则”。联系表明《宪章》宗旨的第1条第1款，“维护国际和平及安全；并为此目的:采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”。这从字面上的含义可得知，“正义及国际法之原则”是对联合国各机构在解决国际争端时应遵循的限制，但并不同样适用于第1款的“消除对于和平之威胁、制止侵略行为或其他和平之破坏”。也就是说，安理会在行使和平解决争端时受到了“正义及国际法之原则”的限制，但这并不同样限制其在第七章下的权力。再结合表明《宪章》原则的第2条各款，其中第2条第7款规定，“宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”，但该“此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”。这一款是对联合国所有行动的一个总体限制，防止联合国干涉一国的内部事务。这意味着安理会在法律上不能干预任何国家的国内事务。但是，国内管辖概念是一个相对的概念，它不仅会因为变动中的国际法原则产生限制和缩小其范围的效果，[1]某个事项是否属于国家的国内管辖本身就是一个国际法问题。参见Nationality Decrees in Tunis and Morocco case，Permanent Court of International Justice，Series B，No.4，1923，pp.7，23－24；2AD，pp. 349，352。还会因为国内规范的事项可能具有很大的国际影响从而落入国际法的范畴。因此，安理会有权决定某一事件是否属于国内事务，并解释《宪章》第2条第7款中的限制含义。如果安理会认为某种情势构成对国际和平与安全的威胁时，那么宪章第2条第7款中的限制条件将不再适用。

第二，第24条第2款第2句规定，“为履行此项职务(维护国际和平与安全——笔者注)而授予安全理事会之特定权力，于本宪章第六章、第七章、第八章及第十二章内规定之”。可见，安理会行动的这种“特定权力”只限于在《宪章》第六、七、八和十二章内。前南法庭上诉分庭在对Tadic案件管辖权问题的裁决中也认为“安理会的这种‘特定权力’并不意指绝对的权力”。同时，这被《宪章》的其他一些条款所证实。如第25条“联合国会员国同意依《宪章》之规定接受并履行安全理事会之决议”，从该条字面上可以这样认为，会员国只有当安理会在《宪章》框架下，即在《宪章》第六、七、八和十二章中作出决议时才愿意接受并履行。可见，“依《宪章》之规定”，是对联合国安理会权力的特定限制。

第三，对安理会行动的进一步限制来自《宪章》规定的程序规则。第27条规定了表决规则:“安全理事会关于程序事项之决议，应以9理事国之可决票表决之”以及“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以9理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第六章及第52条第3项内各事项之决议，争端当事国不得投票。”也就是说，每一个安理会理事国都有一个投票权，程序性问题由安理会15个理事国中至少9个理事国的赞成票来决定；除此之外的其他问题由包括5个常任理事国的9张可决票决定。安理会作出决议的合法程序构成对安理会权力的一项限制。此外，依《宪章》第39条作出存在相关情势的判定，构成安理会根据第41条或第42条采取措施的另一先决性程序限制。仅从文本出发考察第39条，就可得出安理会应首先断定相关情势是否存在，再“作出建议或依第41及第42下规定之办法”行动的解释结果。

因此，按照“文本方法与词语的通常意义”规则，《宪章》对安理会在非第七章下所有行动的明确限制是“依正义及国际法之原则”、“不干涉国内管辖事项”及其程序规则；在第七章下的行动受到的限制是“依《宪章》之规定”及其程序规则。

(二)“文本方法与词语的通常意义”规则之评论

本文认为，任何条约都是以文本为基础的，重视条约文本及词语的固定和通常含义，从文本中去寻找缔约方作为整体对缔约目的的合理和明确的表达是解释条约的起点。但遗憾的是，通过“文本方法与词语的通常意义”规则解释《宪章》得到关于安理会权力的明确限制依然是含糊的，如第24条关于“特定权力”的所指依然是不清晰的。

例如上述通过对第24条的文本得出安理会在行使和平解决争端时受到了“依正义及国际法之原则”的限制，但并不同样限制其在第七章下的权力的解释结果，但这是经不起进一步推敲的。从《宪章》起草历史的一些细节可以发现，当时没有在采取有效集体办法前加上“依正义及国际法之原则”，缔约者的意图并不在于使集体安全办法不以任何国际法为界限。[1]See United Nations Conference on International Organization(hereinafter as UNCIO)，Report of CommitteeⅠ/1，Vol.4，453；Bruno Simma，Hermann Mosler，Andreas Paulus，and Eleni Chaitidou eds.，The Charter of the United Nations:A commentary(Vol.Ⅰ)，Oxford:Oxford University Press，2nd ed.，2002，p711.因此，最终的文本不能被解释为安理会行使采取集体安全办法的权力不受“正义及国际法原则”之制约。再如，安理会在《宪章》第七章下的“特定权力”到底是什么，这依然没法通过“文本方法与词语的通常意义”规则获得。按照《宪章》的规定，一旦安理会认定某个特定争端或情势涉及对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为，那么安理会进而选择其认为适当的行动时，其采取的行动可能有两种:既可能是实施第41条下武力之

外的办法，例如停止经济关系或断绝外交关系，也可能是号召使用第42条下维护或恢复国际和平与安全所必需的军事办法。那么“第41条及第42条规定之办法”的范围如何?国际社会现在对安理会行动的诟病更多是在于认为这些办法被认为并不是以符合《宪章》的方式在行动。例如，第41条规定:“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得保证联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关注之断绝。”显而易见，第41条所称“此项办法得包括……”并不仅仅指其列举的办法，这里使用的“得”(may include)，就是说可以包括，这是一种许可性法律规范的表述形式，而不是禁止性法律规范的表达方法。在该条的语境下，该条所包括的方法显然仍未穷尽。[1]对第41条的解读，可参见王秀梅等《国际刑事审判案例与学理分析(第一卷)》，北京:中国法制出版社，2007年，第127页。“换句话说，只要有必要，联合国安理会为了维护世界和平与安全的需要，就可以采取使用武力之外的其他措施。”[2]朱文奇:《论成立国际刑事法庭的合法性问题》，《时代法学》2005年第6期，第103—104页。实践也表明，根据第41条所采取的办法在传统上多是经济制裁，如安理会通过第661号决议对伊拉克施加广泛的经济制裁。但也存在其他办法，如安理会通过731号决议，向利比亚施加了强制性的武器和空中禁运，更要求大量降低驻利比亚的使馆和外交人员的数量与级别。更为引人注目的是，安理会曾两度通过决议设立特设刑事法庭来审判战争罪犯。另外，在2011年利比亚的国内局势问题中，安理会通过1970号决议，明确指出依据第41条，采取了将利比亚情势移交国际刑事法院检察官、实施武器禁运、对安理会所设委员会指认的个人实施旅行禁令以及冻结有关人员和实体的资产等等，这些办法的范围可谓越来越广。[3]See S/RES/661(1990)，6 August 1990；S/RES/731(1990)，21 January 1991；S/RES/1970(2011)，26 February 2011.因此，从第41条的文本中，仅明确地排除了武力措施，即不对安理会采取除使用武力之外措施的自由裁量权进行限制，但根本没法准确界定安理会在第41条“得”采取多大的权力范围。[4]See J.A.Frowein＆N.Kirsch，Article 41，in Bruno Simma，Hermann Mosler，Andreas Paulus，and Eleni Chaitidou eds.，The Charter of the United Nations:A commentary Jane E.Stromseth，An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390，97 AM.Soc’Y INT’L L.PROC.41，(2003)，p42.

三、隐含的限制

所谓的隐含限制，是借助于“没有禁止即为允许”(all is permissible unless prohibited)的解释格言。[1]参见宋杰《国际法院司法实践中的解释问题研究》，武汉:武汉大学出版社，2008年，第18页。与安理会可以享有履行自身职责所必需的暗含权力相一致，安理会权力也具有一些与其职能分工相适应的暗含限制。即由于《宪章》中没有足够明确的条文与措词规定安理会的权力范围，在解释时，就必须根据《宪章》中有关条款的隐含含义进行推定，这里我们通过“目的与宗旨”规则与“嗣后实践”规则解释《宪章》中对安理会的权力限制。

(一)“目的与宗旨”规则

“目的与宗旨”规则与“文本方法与词语的通常意义”规则有相类似的地方。在使用文本规则考察《宪章》对安理会权力限制的时候，其实就已经参考了《宪章》的目的与宗旨。但区别在于，使用“目的与宗旨”规则在对《宪章》关于安理会权力限制进行解释的时候，需要特别注意使《宪章》设立安理会的目的与宗旨得以实现。而且，“目的与宗旨”规则应特别适用于解释创立国际组织的基本文件，因为此规则能让基本文件与时代发展相适应，在解释的时候，不需要仅仅拘泥于条约的字面意思，而应该根据该条约的目的与宗旨对其进行适当的调整。“这种解释，在相当程度上应该能够弥补条约规定的不足，填补条约规定的空白，缝合条约与现实间的差距。”[2]参见宋杰《国际法院司法实践中的解释问题研究》，武汉:武汉大学出版社，2008年，第18页。

首先，《宪章》设立安理会，从一开始就强调安理会的行动需具备“有效性”。《宪章》第1条第1款“采取有效集体办法”；第24条第1款再次强调“为保证联合国行动迅速有效起见”。可见，在安理会履行维护国际和平与安全职责方面，“有效性”是其行动的目的。

其次，对安理会行动“有效性”的强调在整个《宪章》起草过程中得到体现。这里使用《条约法公约》第32条关于解释的补充资料对“有效性”加以辅助说明。早在1945年的旧金山会议，在“敦巴顿橡树园提案”(Dumbarton Oaks Proposals)中，与会代表就尝试对安理会的行动进行明确的法律限制，认为至少应该从行动形式上对其进行限制，但这些尝试都因可能危及联合国集体安全体制的有效性而被否决。[1]See Jane E.Stromseth，An Imperial Security Council?Implementing Security Council Resolutions 1373 and 1390，97 Am.Soc’Y Int’l L.Proc.41，(2003)，p.42；Matthew Happold，Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations，16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003)，p.600.例如埃及代表就曾提出《宪章》第1条的“正义及国际法原则”应作为整个第1条的“帽子条款”，约束联合国在“解决国际争端”和“采取集体办法”的所有行动，[2]See UNCIO，doc.1006 I/6，15 June 1945，vol.VI，p.21但该建议被明确否决；比利时代表提出的“安理会的决议若侵犯了国家在法律上的权利，就应该得到国际法院的司法审查”的提案同样也没有获得最后通过。[3]See UNCIO，doc.461 III/2/16，21 May 1945，vol.XII，p.63.这或多或少反映了当时的与会国家还是倾向于认为过多地限制能够“采取集体行动”的安理会的权力会影响其行动的有效性。安理会行动的有效性得到了优先考虑。

最后，法院的实践也使用“目的与宗旨”规则看待安理会的权力问题。国际法院最早在“执行联合国服务时所受损害的赔偿”咨询意见中阐述了“隐含权力理论”，[4]所谓隐含权力，根据布朗利的观点，即人们普遍认为，联合国机构都有能力判断自身的职权范围，特别是在《宪章》没有明文规定的时候，联合国机构常常通过对实践的解释来不断发展其职权的范围。参见伊恩·布朗利《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，北京:法律出版社，2003年，第759页；饶戈平、蔡文海:《国际组织暗含权力问题初探》，《中国法学》1993年第4期，第97页。另外，国际法院在该案的咨询意见中，为了回答联合国是否具有求偿权这一问题，国际法院强调，国家享有国际法所承认的完全的权利与义务，而对于像联合国这样的国际组织实体，其权利与义务依赖于国家设立该组织的目的，设立该组织的宪法性文件所明确或隐含规定的职能，以及该组织在实践中所发展出来的职能。求偿权在《宪章》中虽没有明文规定，但由于其对于联合国履行义务至关重要，可以认为必要地隐含于《宪章》之中。SeeReparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations，Advisory Opinion of 11 April 1949，I.C.J.Reports，1949。并在“南非不顾安理会第276号决议继续留驻纳米比亚对各国的法律意见”的咨询意见中得到进一步发展，揭示了国际法院是如何通过“目的与宗旨”规则扩张安理会的权力的。按照国际法院在后案中对安理会有关决议的法律效力和法律后果的推理，第25条可以在保证安理会行动有效性的前提下宽泛地理解，安理会的权力甚至可以超越第24条提及的“特定权力”的字面含义。[1]SeeLegal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia(South West Africa)notwithstanding Security Council Resolution276(1970)，Advisory Opinion of 21 June 1971，I.C.J. Reports，1971，pp.52－53，para.113.前南法庭上诉分庭2003年在米卢蒂诺维奇(Milan Milutinovic'))案管辖权异议决定中也认为，安理会在第七章下通过的决议对所有会员国，甚至非会员国拥有法律拘束力的基础是联合国集体安全机制的“有效性”目的。[2]根据《宪章》第2条第6款，联合国将确保非联合国成员国在“维护国际和平及安全之必要范围内”行事，这意味着联合国非成员国也有义务遵守《宪章》的义务。SeeThe Prosecutor v.Milan Milutinovic，Dragoljub Ojdanic，Nikola Sainovic(IT－99－37－PT)，Decision on Motion Challenging Jurisdiction，6 May 2003，paras.45－63。

因此，安理会行动的“有效性”是其采取行动的隐含权力。也就是说，安理会具有使其行动有效的隐含权力，而不具备有效性是对其此种隐含权力的限制。

(二)“嗣后实践”规则

根据《联合国惯例汇编》(Repertory of Practice of United Nations Organs)的相关研究，安理会在其实践中会涉及对条款的解释和适用问题。而《条约法公约》第31条第3款“解释之通则”第2项规定了条约解释中的“嗣后实践”(subsequent practice)规则:“……应与上下文一并考虑者尚有:……(乙)嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例……”《宪章》起草于1946年，由于起草者希望其能适应未来某些不可预测的情况，于是使用了某些概括性的语言，因而不可避免地出现规定空白的情况。这就决定了“嗣后实践”规则在解释《宪章》这样的国际组织基本文件时是一种非常有用的方法。

首先，我们使用“嗣后实践”规则解释《宪章》第七章第39条的规定。根据第39条，安理会有权断定“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在”。何谓“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”，是指一个特定的冲突或争议?那这个冲突或争议中是否包括武力的因素、国际的因素或者恐怖主义的考虑?[3]See Joyner，Daniel H，The Security Council as a Legal Hegemon，Georgetown Journal of International Law，Vol.43，Issue 2(2012)，p.231.在前南法庭的Tadic案中，上诉分庭认为“侵略行为”是一个需要法律界定的概念，可以通过法律上明确的构成要件去判断；但“和平之威胁”与“和平之破坏”则不同，这两个更像是政治概念，缺乏实质的可操作性。

在联合国建立之初，安理会采取行动关注的是国家之间的战争或冲突，指向的核心应是禁止侵略行为。因此在当时的情形下，第39条所述“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”主要是指国家之间的武装冲突。[1]See Erika De Wet，The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council，Oxford and Portland，2004，p.150－175.比如，1948年安理会在第54号决议中断定“巴勒斯坦情势”构成对和平之威胁；1950年的82号决议中“朝鲜军队对韩国的武装进攻”同样被认为构成对和平之威胁。[2]See S/RES/54(1948)，5 July 1948；S/RES/82(1950)，25 June 1950.但近几十年来，随着国际战争爆发可能性的减小，安理会通过嗣后实践逐渐扩大了对第39条的认定范围。目前，安理会认为，贫穷、传染病和环境退化，国家内部的战争和暴力，核武器、放射性武器、化学和生物武器扩散和可能被使用、恐怖主义以及跨国有组织犯罪等都构成对国际和平与安全的威胁，这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者，威胁的不仅是国家安全，也威胁到人类安全。[3]参见联合国“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的报告《一个更安全的世界:我们的共同责任》(2004年12月1日)，A/59/565。仅以2004年通过的第1540号决议为例，安理会在重申了1992年1月31日安理会国家元首和政府首脑级会议上通过的主席声明后，就宣称“核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁”。因此，从历年来的安理会实践中可以看出，安理会拥有近乎“无明确限制”的权力来“断定任何和平之威胁、和平之破坏行为”；《宪章》文本根本没法提供一个清晰的权力界定，实践中的答案也表明这取决于具体情况，也取决于安理会的5个常任理事国与审议问题之间的关系，因为根据程序规则，任何一个常任理事国的非赞成票都足以阻止程序性决议以外的安理会决议的通过。

另外，在被学界普遍认为安理会在行使立法权力的1373号和1540号决议中，安理会首先认定任何国际恐怖主义行为和核化生武器对国际和平与安全构成第39条下对国际和平与安全的威胁的基础上作出了一系列具备立法性质的措施，对联合国所有会员国施加了一般的国际法律义务。应该这样说，安理会作为联合国的执行机构，是不具备立法职能的。但在这两个决议之前举行的安理会公开会议上，虽然安理会这种立法的形式受到了一些人的质疑，但安理会决议的实质内容却并没有受到任何批评。而且，绝大多数联合国会员国在决议通过后，都按照这两个决议中呼吁的要求向根据这两个决议成立的特别委员会提交了报告。不少学者认为，这种嗣后实践就是各国通过间接认同接受了安理会的创新造法模式，[1]See Stefan Talmon，The Security Council as World Legislature，99 Am.J.Int’l L.175(2005).也是安理会权力扩张得到了“国家同意”的表现。[2]参见李因才《权势扩张及其限度:安理会第1373与1540号决议的“硬规范、软约束”现象》，《国际展望》2012第2期，第71页；简基松:《对安理会“决议造法”行为之定性分析与完善建言》，《法学》2009年第10期，第81页。

因此，“嗣后实践”在《宪章》生效近70年后的今天对解读安理会行动和观察联合国成员国的态度变化方面非常有帮助，而且“嗣后实践”一直被各种讨论联合国与安理会的国际法文献所反复使用。事实也是这样的，可以发现，安理会在认定存在某种国际局势和采取某种行动上的自由裁量权都是相当广泛的，但这并不意味着安理会的权力就是不受约束的。无论是近年来安理会对第39条“国际和平与安全”理解的扩展，还是1373号和1540号决议体现的“准立法”权力的行使，安理会的行动都是“以个案为基础，以通过针对具体威胁当局的临时适用协议的方式，授权使用武力或非武力办法，应对国际关系的动态变化，维持国际和平及安全”的。[3]See Matthew Happold，Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations，16 LEIDENJ.INT’L L.593(2003)，pp.593－610.也就是说，嗣后实践的观察使得我们更肯定安理会长期以来都是在充当联合国执行机构的角色，它是在具体情势中执行不断发展的国际法。这是《宪章》对安理会行使权力的隐含限制。

(三)评论

《宪章》及相关条款所确认的目的与宗旨以及结合嗣后实践对解释《宪章》中安理会的权力限制有着重要的作用。经过对上述两种解释规则的分析，得出的初步结论是:安理会在《宪章》下的隐含权力限制也是相当模糊和不确定的。这两种解释规则在面对安理会权力时依然存在局限性，任何司法机构或者学者若只通过以上两种解释规则中的任意一种，而说明安理会在《宪章》下的权力界限几乎都是不可能的。

首先，“目的与宗旨”规则在解释《宪章》对安理会权力限制时遵循的“有效性”扩张解释路径，在实践中会遇到更为复杂的情况，这集中体现在最近几年区域法院和国家法院受理的个人针对安理会“1267号反恐制裁机制”，即“聪明制裁”提起的侵犯人权的诉讼中。在这些诉讼案件中，所有讨论最后都集中到一点，即《宪章》第103条的适用问题。例如在Kadi案中，欧洲初审法院也尝试通过“目的与宗旨”规则强调安理会行动的有效性与优先性，但最后的判决依然是落脚于第103条的字面解释。第103条在整个《宪章》中具有重要的地位，它规定:“联合国会员国在本宪章之下义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。”该条使用了“宪章下之义务”而非“宪章之义务”的措辞，表明不但《宪章》本身的明文义务，连同以《宪章》为依据所产生的其他义务都相对于“任何其他国际协定所负之义务”具有优先性。再结合《宪章》第25条中国家有遵守和履行安理会决议的义务，就很容易得出这样一种推论:《宪章》第103条赋予了安理会改变现存来源于国际协定项下义务的权力，安理会的权力具有优先性。再例如，英国上诉法院在Al－Jedda案中指出，当安理会通过决议授权采取一切必要手段这一特定表述的情况下，须认为安理会就是在《宪章》第七章下采取行动，这就是第103条发挥作用的时候。可以发现，通过“目的与宗旨”规则所遵循的“有效性”扩张解释路径，也无法超越存在于《宪章》一些基本的文字限制。[1]See Erika De Wet，The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council，Oxford and Portland，2004，p182；Keith Harper，Does the United Nations Security Council Have the Competence to Act as Court and Legislature?，27 N.Y.U.J.Int’l L.＆Pol.103(1994－1995)，p132.

其次，在使用“嗣后实践”规则考察《宪章》对安理会的权力限制时，我们肯定了《宪章》对安理会执行机构角色的定位。但《条约法公约》中关于嗣后实践其实有一个隐含问题是没有解决的，即什么样的嗣后实践才可以成为解释条约时的考虑因素?即使安理会是联合国的执行机构，但像1373号和1540号决议这种并不常见的实践应该怎样看待?能否仅从这两个决议就解释出安理会已具备“准立法”或者“准司法”的权力了?本文认为，有助于条约解释的“嗣后实践”，应该是反复或持续出现的，并被大多数缔约国接受的实践。《条约法公约》中的英文作准文本使用了“确定(establish)”一词，只有反复持续出现的实践才能“确定(establish)”一种惯例。另外，多大范围的缔约国所接受的实践，才可以作为条约解释时考虑因素的问题，国际法院在最新的“南大洋捕鲸案”中已经给出了解释，即只有全体缔约国所接受的实践才对条约的解释产生法律上的意义。[1]Whaling in the Antarctic(Australia v.Japan:New Zealand intervening)，Judgment of 31 March 2014，paras.73－86.也就是说，并非所有的嗣后实践都可以作为解释条约时的考虑因素，只有那些能够反映缔约方对条文有一致理解的实践才对条约解释具有参考价值。如果仅通过安理会1373号和1540号决议就解释出安理会已具备“准立法”或者“准司法”的权力，未免只在事实上演变成了帮助安理会扩大其权力的手段，但实质是找不到国际法上的依据的。至于安理会在断定第39条项下“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的“嗣后实践”，这又会引出另一个问题，即这些“嗣后实践”的主体是由国际组织的下设机构即安理会作出的，国际组织的机构能否作为“嗣后实践”的主体?由于篇幅关系，此问题不再在此展开。由此可见，运用“嗣后实践”来解释《宪章》的有关条款，会引发扩大联合国机构权力或者改变《宪章》规定等问题。这种解释规则的弊端显然易见，原因在于当前国际法上既缺乏判断某种嗣后实践是否能够成为条约解释时考虑因素的标准，又不存在行使此种判断权的有效机构。因此，基于上述的种种考虑，在使用嗣后实践规则对安理会权力进行解读时，应该是有所节制的，而不是照单全收。或许，将其置于等同缔约条约的准备资料一样的地位或略高于之的看法是恰当的。

四、结论

本文认为，在对安理会权力在《宪章》限制问题的探讨上，首先不能采取先站稳立场，如支持或反对安理会的权力扩张，然后再去寻找合适的解释规则或方法来证明其立场的路径，否则容易得出不够客观的论断。另外，通过结合安理会的行动，并对解释《宪章》的三种规则进行论述后，本文得出以下几个结论:

第一，安理会权力是必须受限于成立它的根本性条约《联合国宪章》的。但由于《宪章》中对安理会权力限制的明示条款极少，且随着安理会实践的增多，隐含权力学说的出现，也意味着对安理会权力的限制也需要通过隐含解释得出。

第二，对《宪章》的解读首先要尊重《宪章》及其条文的字面含义，对其进行逐字逐句的分析才能维护《宪章》的尊严，并满足国际关系对法律稳定性的需求。但是，《宪章》具有的原则性规定较多、纲领性强和一些条文措辞笼统概括等特点，因此，在适用其条文时，又不可避免地要对其进行目的与宗旨的解读，乃至结合嗣后实践进行分析。

第三，通过各种解释规则或方法来寻找《宪章》中对安理会权力的限制，似乎都难以令人满意。每一种解释规则都各有其优点和劣势，在安理会不同时期的实践中发挥的作用又不尽相同。如在联合国和安理会成立之初，文本解释是与会代表和联合国会员国履行《宪章》义务的首要选择；但在安理会的能力受到质疑，集体安全制度处于困境的冷战时期，就特别需要对《宪章》进行目的与宗旨的解释，以恢复安理会在维护国际和平与安全方面的角色。然而，在21世纪后，嗣后实践规则又被更多地使用，作为扩张安理会各种行动合法性的基础。可见，在安理会集体安全制度的不同历史阶段或不同的情势中，难以仅通过某一种方法或规则对《宪章》作出奏效的解释。

第四，必须承认的是，安理会的权力范围并不完全是一个国际法问题，它还是一个国际关系和国际政治问题。安理会的权力是由它的法律和政治环境决定的。只单纯从法律或者政治角度去认识安理会，都不足以了解安理会实际上的权力。

总之，即便是肩负维持国际和平与安全之重要职权的安理会，在其权力行使过程中也必须遵守必要的法律限制，尤其是《联合国宪章》的限制。但《宪章》本身规定的模糊性以及联合国创立后六十多年国际形势的迅速发展，都使得安理会权力的法律限制问题显得相当复杂。但《宪章》是一部“活的文件”，随着时间的推移，应该适应不同于制定当年的新情况，所以其解释规则应当具有一定的灵活性与适应性。适用于解释一切条约的《条约法公约》的规定都应得到综合考虑，这是一个渐进发展的过程，安理会在《宪章》下的权力应在扩大与限制之间取得平衡，这是集体安全环境变动的需要和国际法律秩序的要求。

(初审:张亮)

[1] 作者何田田，女，中国人民大学法学院博士研究生，研究领域为国际公法学，Email:tiantt＠126.com。