抗战时期中国公务员的社会保障

摘要：抗战时期，公务员的福利制度、战争灾难救济及社会保险制度初步建立，公务员退休、抚恤制度单独建制，这是时代的产物，更是历史的进步。这些社会保障制度，既有战时的临时性的生活补助、战伤救护、空袭损害救济，更有平时的常规性的福利待遇、医疗补助、生育补助、退休、抚恤、社会保险等，同时惠及公务员直系亲属，稳定了公务员队伍及其家庭，顺应了抗战的需要，兼顾了常规性的发展，具有某些现代性特征。但是，全国公务员保障法未能公布，现代意义的公务员的衣食住行、生老病死的保障制度未能系统建立，公务员保障制度的作用是有限的。

关键词：福利；救济；保险；退休；抚恤

中图分类号：K265；D630.3 文献标识码：A 文章编号：

一、公务员的福利制度初步建立

抗战时期，为了维持公务员的基本生活，初步建立公务员的除了工资以外给予经济上帮助和生活上照顾的福利制度。公务员的福利主要包括福利设施、特别办公费、生活补助、医药生育补助、子女上学等。

（一）福利设施

1941年6月26日，国民政府令准执行《非常时期改善公务员生活办法》，其中第四章明确规定各机关应筹设公共食堂、公共宿舍以及合作社等。

创办公共食堂。公共食堂“所需要之燃料水电工资等费，由各该机关另行供给”，“公务员参加公共食堂膳食时，应将其本人所购领之平价米归公支配，并担负其本人每月所消费之菜蔬费用”。“各机关应供给工役膳宿，除其本人所购领之平价米归公支配外，不另收费”。①1943年，财政部创办公共食堂19个。[1]18凡参加膳食的员工，都享受一定数额的伙食津贴，所有“工役”工资、煤、水、电等费，均由财政部负担。

筹设公共宿舍。“各机关应筹设公共宿舍，供给职员居住，所收宿费，每人不得超过十元”。财政部建设的公共宿舍，员工免费住宿。

成立合作社。“各机关应筹设合作社，以廉价供给必需品，减轻公务员生活负担。”②行政院颁布《各机关公务员工眷属生产合作推进办法》，③要求各机关为办理公务员眷属的生产合作事业，可于其员工消费合作社设置生产部经营。1940年，财政部成立“员工消费合作社”，除向平价机关购领平价日用品外，还派员到产地大批采办燃料、食油等物品，以供员工之需。还建立员工家属生产合作社，有社员106人，以缝纫、刺绣、编织、制鞋为主，社员制品先按件付酬，售后盈余于年终结算后，再按其工资比例分配。1942年10月15日，外交部成立福利事业促进委员会，专门改善员工福利待遇。④1943年6月，司法行政部所属各机关成立的“员工眷属消费合作社”，共32个。国民政府在重庆九尺坎银行公会内成立“陪都公务员福利社”，“包括修建大厦、设置公寓、浴室、理发、成衣、洗衣、医疗及娱乐各部门，甚至还代办婚丧、介绍职业等业务。”⑤

设立医务所。不少机关设立医务所，分内、外、妇产等科，以便于员工病员治疗，并实施防疫，预防疾病。另设传染病疗养室，专聘护士对重病患者进行看护。

开展互助救济。成立互助基金会，员工如遇紧急事故而无力支应时，凡经主管长官证明，职员每人每次可借款200元，“工役”可借款50元。[1]18

1943年1月26日，国民政府颁行《职工福利金条例》，共14条。⑥

（二）特别办公费

国民政府统治时期，办公费和特别办公费列入预算，办公费拨发给单位使用，特别办公费专门拨发给科级以上公务员个人使用。“凡各机关一切额外开支，如公费、交际费、津贴、夫马费之类均属之，但以执行职务时所必需支出者为限。”⑦也有学者说：特别办公费是各机关长官在薪金以外的一种收入，它是公务员福利待遇的一个组成部分。

1942年7月17日，国民政府令直属各机关，执行《非常时期特别办公费支给原则》，规定供职“陪都”的“中央文职主管人员或部分主管人员”，⑧享受特别办公费。1943年，特别办公费扩大到国营事业机关主管人员，1944年扩大到国立学校主管人员、行政督察专员、县长。随着物价的增长，特别办公费也成倍增加。例如1945年1月起实行的《战时中央及各省文职人员特别办公费支给数额表》[2]247规定：五院院长由1万元增至2万元；副院长由6000元增至1.5万元；国府委员、文官长、参军长、主计长、中央研究院院长、五院秘书长、行政院政务处长、各部部长、各委员会委员长、水利委员会主任委员、国家总动员委员会秘书长、最高法院院长、行政法院院长、各省政府主席由6000元增至1.5万元；其余各级官员的办公费，也有不同程度的增加，就连荐任职的机关主管人员，也新增为1500元。

抗战时期，反对和拒受特别办公费的，均有案可查。1937年11月4日，上海各界抗敌后援会发出“撙节政费以利抗战之建议”，其中有“取消各级官吏之特别办公费”，“禁止巨额之津贴车马费等名目”等主张。[3]4831942年10月，西南联大25名教授拒受特别办公费就是明证。

（三）生活补助

生活补助，是公务员福利的又一重要内容。1941年7月1日至1942年9月，国民党中央党政各级机关及其附属机关改善公务员生活：（1）购买平价粮食。核定平价粮食价格，每石60元，每斗6元。公务员及其配偶、5岁以上子女等直系亲属，每人每月可以购买平价米粮2斗，5岁以下减半。（2）发放生活补助费。公务员实支薪金在200元以下的每月发给80元生活补助费，其余一律每人每月发给60元生活补助费。⑨

由于物价变动太快，公务员生活仍然无法维持。考试院会商行政院，订立《公务员战时生活补助办法》，1942年9月18日国民政府颁布，同年10月1日起施行。（1）免费配给食粮或发给食米代金。对于公务员食粮一律免费配给，不收基本价款。以年龄为标准，每月给米的数量，25岁以下6斗，26-30岁8斗，31岁以上1石。“工役”一律6斗。夫妻同为公务员时，其妻不得领取食米。陪都重庆及各省，以发给实物为原则。未办食米供应的地方，如果公务员自愿时，可以发给食米代金。各机关每半年造册一次，送由粮食部核饬粮食供应机关拨发。（2）调整战时生活补助费，分为“基本数”和“加成数”两个部分。“基本数”由行政院根据各地的物价指数和生活指数核定，“加成数”依公务员所领月薪的数额核定。经行政院决定，重庆等市公务员战时生活费基本数为200元，所支月薪额，核定加成数的计算方法：月薪额50元以下的，依其月薪额10成计算；月薪额51元以上的，除其中50元仍按10成计算外，其余数按5成计算。⑩基本数及月薪加成数每半年更改一次，每省分为若干地区核发。享受“特别办公费”者，只领“基本数”，不得领取月薪“加成数”的战时生活补助费。如果月薪“加成数”多于特别办公费的数量时，可以领取月薪“加成数”，但不得领取“特别办公费”。

1943年2月19日、5月15日、7月1日，9月27日，国民政府修正公布《公务员战时生活补助办法》。?（1）自1943年6月起，中央机关公务员战时生活补助费基本数及按月薪加成数，分别增加，由国防最高委员会根据各地的物价指数、公务员生活指数，分区核定。上述指数，由国民政府主计处统计局逐月呈送。例如1943年10-12月，重庆的基本数由400元增加到800元，加成数由10成增加到30成；昆明由基本数600元增加到1000元，加成数由15成增加到30成。按薪加成数的计算方法，以昆明为例：加成数为30成，月薪200元的公务员，补助的加成数和基本数分别为600元、1000元，连同原薪200元，每月收入为1800元。（2）缩短了更改生活补助费标准的周期。将原来规定的每半年一次，改为每4个月1次，更改期为每年的2月、6月和10月。（3）增加福利待遇。政府廉价定量供给公务员及其眷属（最多不得超过5人）所需要的食油和燃料。公务员患重病或急病住院治疗者，其住院期内，医药手术等费，由机关补助2/3。公务员或其配偶生育子女，由机关支给生育补助费2000元。

中央及省县各级公教人员公粮，自1943年起始确定制度统一办法。“其拨发数目可资统计者计中央公粮”。1943年川康皖浙赣湘鄂粤桂闽苏滇黔陕甘绥宁等17省共拨谷578.9万余石，麦30万石。1945年，仅川闽赣浙皖滇甘等7省可发实物，计需谷458.4万余石，麦35.5万余石，其余各省须发代金折谷约350.8万石，麦108.9万石。“此外，教育机关、电讯机关及司法监所所需食粮由粮政机关价拨者计。”1943年共计谷942.6万余石，麦108.4万余石。1944年共计谷991.2万余石，麦190万石。1945年共计谷875万石，麦204万石。[4]371

（四）医药、生育补助

1939年8月22日，国民政府渝字第四七一号训令，抄发《战时公务员因公受伤核给医药费暂行办法》。?1943年公务员退休抚恤两法颁行后，为期联系配合起见，铨叙部经征询行政院秘书处及卫生署意见，特将《暂行办法》予以修正，并删除了“暂行”两字，经国防最高委员会通过，国民政府于1944年11月25日通饬施行。《战时公务员因公伤病核给医药费办法》?提高了战时公务员因公伤病医药费补助的额度，由原来的荐任以上人员按其1个月月薪、委任人员按其2个月月薪、长警按其3个月月薪酌给，改为不分官等、一律增加到6个月月薪额；新增伤病较重须住医院手术者，医药费全部报销。《战时公务员因公伤病核给医药费办法》比《中央公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》前进了一步，因为后者还只是一种战争灾难性的、临时性的、应急性的救济政策，而前者针对的却是抗战时期相对稳定性的、一般性的、常规性的福利政策，是对公务员医药福利政策的进一步完善。

1944年8月24日，行政院训令施行《中央公务员医药生育补助办法补充规定》。有人认为，《补充规定》是对《中央公务员医药生育补助办法》的补充，此说不妥。因为训令指出：“查公务员医药生育两项补助费，公务员战时生活补助办法及其施行细则原已有规定，惟尚不足适应事项需要，兹经召集审查，拟具详细办法，除报告本院第六七一次院会暨报请国防最高委员会备案外，并将以往有关法令合并整理审订为《中央公务员医药生育补助办法补充规定》”。?其中第二条自1944年1月起施行，第三、第四、第九条自1944年9月起施行。《补充规定》的亮点有二：一是生育补助每胎由2000元增为3000元；二是公务员直系亲属医药费补助最多不得超过实际用费的五成。

基于常规发展的需要，以及物价的上涨等实际情况，行政院于1944年8月25日、1945年3月28日分别函送《中央公教人员医药生育补助费领发办法》、《中央公务员生育补助办法补充规定》两个单行法规至国防最高委员会秘书厅，经交财政、法制两专门委员会审议。审议结果：拟就公务员战时生活补助办法及其施行细则内据以修正，不作单行法规，以免分歧。国防最高委员会第一四八次常务会议议决照审查意见办理，第一五九次会议议决公务员战时生活补助办法及其施行细则，准予修正。接着，国民政府公布《修正公务员战时生活补助办法第十七、第十八两条全文》，《修正公务员战时生活补助办法施行细则第十五、十六两条全文》。?由于不作单行法规，上述修正只是文字上的技术上的修改，大部分照录补助办法原文，并无实质性的进展。

1945年度国家总预算中央公务员生育医药补助费全年度预算数为4亿元，决算数为39168725元。?省级公务员生育医药生育补助费为830万元。

省级公务员享受的各项医药、生育、丧葬补助费，与中央公务员大体一致。

（五）子女教育补助

国民政府关于公务员子女教育方面的福利，大体上有以下几种方式：

1.设立子女学校。各机关、各单位，为解决贫寒子女就学难的问题，均应设立子女学校，提供免费上学。例如，“粮食部迁到重庆后，在眷属宿舍区设立子弟小学1所，6个年级，共计招收本部职工子女68名”，[5]161免除学费。

2.发给奖学金、教育补助金或教育贷款。在长期的抗日战争中，公务员以工资收入来维持其日常生活，已极困苦，若再有子女上学，负担更重，情形更困难。1943年，教育部为奖励公教人员子女入学，曾拟就中学部份设置“中山奖学金”名额，呈请行政院核定。所谓公教人员，指现任中央及各省市党政军各机关法定的执行现职的人员，国库编制内的现任军官佐，现任国立及省市立各级学校的教职员。该办法曾经国防最高委员会秘书厅、财政、教育、及粮食三部审查，拟定应设奖学金名额标准四项。（1）中央公教人员子女已入中学者，以中学学生数1/10为计算标准。（2）国立中学已设70%公费名额，应予除外，其余30%内应仍照1/10计算，作为中央公教人员子女入学名额。（3）省立、县立私立各中学内，已设有5%的免费、公费名额，在计算时应予除外。（4）省立、县立及私立职业学校学生，多数未享受公费待遇，应照一般标准予以计算。按照上项标准计算，“中山奖学金”名额可达6万名。“如是可以达到普遍解决中央公教人员子女求学之协助。”?1944年7月5日，行政院核定公布《战时公教人员子女就学中等学校补助办法》?，自1944年度起施行。公教人员子女有二人以上就学中等以上学校，自第二人起，可以申请补助费，补助费为每人每年法币2000元，分两期给领。

据黄绍竑回忆：他在担任浙江省主席时，省政府曾拟定“资助公务员教职员子女入学办法”，自1944年1月起实施，“资助金额并根据物价的增涨情形。每个学期调整一次，以适合实际的需要”。1944年9月，“本省奉到中央颁发战时公教人员子女就学中等学校补助办法，其立法用意，和本省所行的资助办法，完全一致。不过中央规定补助的范围，仅限于中等学校，并除子女一人外，始得申请补助，较本省之凡属肄业各级学校而子女每人均可申请资助者为小。中央补助金系国库支出，补助对象，限于中央及省级公教人员。本省资助金之来源，系各级另行筹集，资助对象为省、县、乡镇全体公教人员。所以两项办法不相抵触，仍同时施行。本省公教人员的子女教育，因此两项办法之实施，而解决了很多的困难，尤其是省级人员。”[6]480

1945年，公教人员子女就学中等学校补助费，青岛市每人每年增加到6000元。?同年国民政府对中央公务员子女就学中等学校补助费总决算达到11688万元。?有的部门自行发给职工补助金，由于通货膨胀，货币贬值，补助费不得不迅速增长。

3.抗战功勋子女免费就学。1938年10月22日，国民政府修正公布施行《抗战功勋子女就学免费条例》。“抗战功勋之文武官佐士兵及人民子女，考入各地各级公立学校时，其家境贫苦不能担负费用者，得依照本条例，请求免费待遇。前项请求，以得有恤金给予令或经依战地守土奖励条例核准免除子女学费者为限。”免费办法分为4种。“一、免学费，实验费，讲义费，并补助在校时膳宿、制服、书籍等费全部。二、免学费，实验费，讲义费，并补助在校时膳宿费全部。三、免学费，实验费，讲义费，并补助在校时膳宿费半数。四、免学费，实验费，讲义费。”[7]36

二、公务员遭受空袭损害的救济制度初步建立

抗战时期，日军飞机的狂轰滥炸，房屋被炸毁，人员受伤害，给中国人民带来巨大的损失。1939年8月9日，国民政府颁布施行《中央公务员雇员公役遭受空袭损害暂行救济办法》。1940年7月9日，又将这一暂行救济办法修正颁行。1943年12月31日，又删除“暂行”二字，改为《中央机关公务员雇员公役遭受空袭损害救济办法》公布施行。根据以上规定，可作以下概括。

（一）医疗

设立免费公立医院或其他免费诊疗机关。1939年8月9日起，“公务员、雇员、公役被炸受伤须送医院治疗者”，应送免费公立医院或其他免费诊疗机关免费治疗，如未能予以治疗时，“按伤势轻重，分别核给医药费”，但最多不得超过100元。“公务员、雇员、公役之直系亲属或配偶受伤，无力自行治医者，得分别伤势轻重，酌给医药费”，每名不得超过40元。?

上述核给医药费的标准，随着物价上涨，于1940年7月9日、1943年12月31日分别调整，有所增加。被炸受伤的程度，分为两种。

被炸受伤以致残废或心神丧失不能服务者，按其最后月薪额给予“一次恤伤费”：公务员由服务机关长官给予10个月月薪额；“雇员、公役”给予20个月月薪额，比1940年增加了一倍。

被炸受伤未达残废或心神丧失者，公务员根据官等的大小，按其月薪额给予“一次医药费”：荐任以上人员，由1940年的1个月增加到2个月，委任人员，由1940年的2个月增加到4个月；“雇员、公役”，由1940年的1-3个月增加到2-6个月。聘任、派任人员，援照《公务员恤金条例》给予恤金者，按其月薪数目比照简荐委任人员酌给。另外规定，公务员的配偶或直系亲属受伤无力自行医治者，分别伤势轻重酌给医药费，但每人不得超过80元。?

（二）丧葬

丧葬费，1939年8月9日确定，1943年12月31日修改，略有涨幅。

公务员、雇员被炸殉难及因伤重致死，其家属无力自行丧葬者，核给丧葬费由200元，增加到400元。

“公役”被炸殉难及因伤重致死者，核给丧葬费由100元，增加到400元。

公务员、雇员、“公役”的直系亲属或配偶遇难，经查明确系无力自行丧葬，死亡1名，发给丧葬费由100元增加到200元，未成年者仍然减半。

（三）救济

公务员、雇员、公役私物被毁者，由本机关查明情况，依下列规定，酌给救济费：

1.公务员、雇员无家属在单位，一人财物遭受损失，按损失轻重给予救济费。1939年8月起，依下列标准分别核给救济费：月薪实支200元以内者，酌给50元-200元；月薪实支201元-300元者，酌给50元-150元；月薪实支超过300元者，不另给救济费。1940年7月起，依下列标准分别核给救济费：月薪实支在50元-100元以内、101元-200元、201元-300元、300元以上者，给费不得超过4个月、3个月、2个月、1个月月薪。1943年12月31起，依1940年核给标准，救济费分别增加了1倍。

2.公务员、雇员有家属在单位，全家财物遭受损失，按损失轻重给予救济费。1939年8月起，依下列标准分别核给救济费：月薪实支100元以内者，酌给100元-400元；月薪实支101元-150元者，酌给100元-350元；月薪实支151元-200元者，酌给100元-300元；月薪实支201元-250元者，酌给100元-250元；月薪实支251元-300元者，酌给100元-200元；月薪实支超过300元者，不给救济费。

1940年7月9日起，公务员、雇员依下列标准分别核给救济费：月薪实支在100元以内、101元-150元、151元-200元、201元-250元、251元-300元者，给费不得超过6个月、5个月、4个月、3个月、二个半月、2个月月薪。1943年12月31日起，依1940年核给标准，救济费分别增加了1倍。

3.提高公役的补助标准。公役无家属在服务机关所在地财物遭受损失，按损失轻重，分别救济费。1939年8月起，核给30元-60元，1940年7月9日起分别核给40元-100元，1943年12月31日以后为80元-200元。

公役有家属在服务机关所在地财物遭受损失，按损失轻重，分别核给救济费。1939年8月核给50元-150元，1940年7月9日起分别核给80元-200元，1943年12月31日以后为400元-160元。

上述救济办法，医药费、救济费的补助，丧葬费的给予，随着生活指数的增加，略有增加，同时对公务员家属的救济，也有规定，有利于公务员队伍的稳定。医药费、救济费的补助，从按照伤势的轻重，修改为未残废者补助费，根据公务员月薪的多少来决定，月薪越低，补助费则越高，月薪越高，补助费则越低，惠及其中下层。

三、公务员的保险制度开始建制

保险制度，是公务员保障现代化的一个标志。1943年12月2日，颁行《战时保险业管理办法》，1944年4月13日，财政部训令施行细则，与非常时期管理银行暂行办法等，同为抗战时期重要经济法规。“保险业之与银行业，信托业，几成金融经济之鼎足，长期抗战，首在统制经济，安全金融也。”[8]201

抗战时期，中央保险局设立于上海。为了进一步确保公务员的损害得到赔偿，国民政府要求各机关要办理保险。1939年8月9日，国民政府规定：“各机关对于公务员、雇员、公役得办理团体人寿保险（包括意外险在内），保险费以由各员役自付为原则，但每月实支俸薪工饷在一百元以内者，得由各机关酌给每年十元以内之补助费”。?1943年12月31日，国民政府又将上述补助费由“十元”增加到“二十元”。?

1941年3月1日，中央信托局根据相关法规，将保险部划分为产物保险处和人寿保险处。产物保险处经理项馨吾，后为相寿祖。人寿保险处经理罗北辰。据罗北辰著文介绍：自1937年至1941年3月1日人寿保险处成立之日止，共计总保额1 100余万元，人寿保险处成立后的1年中，有效保额增至5 000余万元，一跃成为全国第一，其中业务，包括“公务人员团体寿险”。[9]401942年7月1日起，财政部实行对全体员工的人寿保险，保额为简任以上职员0.6万-1万元，荐任职员0.4万-0.6万元，委任以下职员0.2万元-0.4万元，”工役”0.06万元-0.15万元，以上应缴的保险费，由财政部负担1/2，“其余半数则由员工薪津内扣除”。[1]18

1944年6月12日，国民党第五届中央常务委员会通过《中央党务机关办理员工投保寿险原则》，规定保险金额的划分：照公务人员团体寿险简章第六条规定，保险金额每人以国币600元为最低额，4万元为最高额，各部会处正副首长每人保险金额为4万元，秘书处长专门委员等每人保险金额为2万元，其余职员每人保险金额为1万元，“工役”每人保险金额为5 000元。保险费的负担：依照国防最高委员会的决定，机关津贴2/4，保险人负担2/4，照此规定办理各机关津贴的半数准由各该机关就原有经费内作正开支，由员工负担的半数拟按月在其薪金项下扣除。自1944年7月起开始保险。据《中央信托局人寿保险处公务人员团体寿险简章》，为保障公务人员生活安定养成公务人员节约习惯，采60岁养老保险残废保险制，办理公务人员团体寿险。本团体寿险以本处为保险人，公务机关为要保人，全体员工为被保险人，员工亲属为受益人。本团体寿险之要保，应由要保人填写公务人员团体寿险要保书，给付第一期保险费，交本处审核承保后，签发保险单据。本团体寿险于被保险人，得免检体格承保，但以身体健康并在职工作者为限。国营公营事业及国立公立学校之团体寿险，准用本简章的规定。此外，该《简章》还附有《公务人员团体寿险每千元保险金额年及月保险费表》和《员工团体寿险月缴保险费表》。?

四、公务员的退休制度单独建制

1943年11月6日《公务员退休法》?颁行以前，国民政府公务员退休、抚恤合并立法，公务员退职时，可领取“退职恤金”。此后，公务员的退休金给与同抚恤金给与明确分开，现代退休制度单独建制，成为抗战时期公务员社会保障制度建设的一个重要方面。

（一）公务员退休制度单独建制

公务员的体力、智力及精神，常因青年、壮年、老年，而有衰健的不同。行政机构，为适应国家的需要，社会的发展，“应对各种人才，善为部署，俾可尽量发挥人事上新陈代谢之机能。”?

《公务员退休法》?将公务员退休，分为“申请退休”和“命令退休”。公务员退休金，分为“年退休金”和“一次退休金”。“年退休金”的数额按该公务员退职时的月薪额合成年薪，依一定的百分比发给。长警申请退休或命令退休者，其退休金除依前项规定外，再加10%。

“一次退休金”的数额按该公务员的工龄计算，每满1年给予退职时月薪1个月的退休金。此外，在非常时期退休的人员，除按规定给与退休金外，还应按现任公务员待遇比例增加退休金。1944年2月10日，考试院颁行《公务员退休法施行细则》。?由于物价飞速上涨，公务员退休金改为按待遇比例增加。

（二）社会教育机关服务人员的养老金

1940年4月8日，行政院公布《社会教育机关服务人员的养老金及恤金条例》。?

1.社会教育机关服务人员的养老金

在民众教育馆、图书馆、体育场、博物馆、美术馆、科学馆、专设民众学校、民众教育实验区与其他实验区所属社会教育组织、各级教育行政机关或社会教育机关所属有关社会教育组织中任专职的9类人员，称作社会教育机关服务人员。此类人员如连续服务15年以上，并有以下情况之一者，应请领养老金：（1）年逾60岁，自请退职者；（2）年逾60岁，由服务机关请其退职者；（3）未满60岁，但身体虚弱不胜职务，经医生证明属实者。如因公受伤以致残废不胜职务时，虽服务未满15年，也可请领养老金；如连续服务15年以上，除请领养老金外，按其最后年薪，加10%。符合请领养老金的人员，其养老金的支给，自退职的次日起至死亡日止；如背叛中华民国经通缉有案、褫夺公权、丧失国籍以及退职后再任其他职务者，应即停发养老金，并追缴其领受凭证。养老年金支给标准见下表：

养老年金支给标准表（1940年）

在职年数

资料来源：《社会教育机关服务人员的养老金及恤金条例》1940年4月8日

2.学校教职员的退休

依法任用的学校教职员的退休，分为两种：服务15年以上年达60岁者，或服务25年以上“成绩昭著者”，可“申请退休”；年达65岁“不胜职务者”，为“应即退休”。

学校教职员的退休金也分为“年退休金”和“一次退休金”。年退休金数额，专任教职员按退职时月薪额合成年薪、兼职教职员则按最后3年的年薪平均数，依百分比率支给：服务15—20年，申请退休者为40%，应即退休者为50%；服务20一25年，申请退休者为45%，应即退休者为55%；服务25—30年，申请退休者为50%，应即退休者为60%。服务30年以上，申请退休者为55%，应即退休者为65%。服务15年以上，因公伤病致不胜职务而应即退休者，除依上述相关规定外，另加10%。

一次退休金的数额：按该员的工龄计算，每满1年，给予退职时月薪1个月的退休金；未满1年而达6个月以上者，以1年计。

学校教职员经审定应给予退休金者，由主管教育行政机关填发退休金证书。学校教职员的退休金，经教育部审定的，以财政部为支给机关；经省（市）教育厅（局）审定的，以财政厅（局）为支给机关；经县（市、局）政府审定的，以该学校隶属的县（市、局）政府为支给机关。学校教职员年退休金的发给，均以受领人现住址的县（市、局）政府为经发机关。?

（三）公务员的退休审查

自1944年起，铨叙部开始办理公务员的退休审查。1944年准予退休人数7人，延长退休人数14人，不予退休人数3人，合计24人。1945年准予退休人数27人，延长退休人数23人，不予退休人数14人，合计64人。[10]211办理退休的公务员非常少的主要原因：一是“因战时生活高涨，以职为业之公务员，退休即等于失业，已达命令退休年龄者，由各机关长官，请予延长服务期间”?；二是“退休金不及命令退休之多”，符合申请退休条件的人员，“尚在迟疑”?；三是《公务员退休法》规定，年龄已到命令退休的公务员，符合条件的，可以“报请铨叙部延长之，但至多以十年为限。”如此一来，又为不愿退休的公务员提供了法律依据。如已达命令退休的年龄，再延长10年才退休，则已是75岁，“古稀之人，精力恐难胜任”。?

退休制度的作用，重在新陈代谢。年老力衰和丧失工作能力的公务员退休，既能安享国家的退休待遇，又能为考试选拔的人才腾出职位，使公务员队伍充满活力和朝气，提高工作效率。

（四）公务人员的停薪留职

停薪留职，是指公职人员因故离开本职后，在原服务机关不领取月薪，但于法定期限内保留公职资格及其待遇的一种人事管理办法，故当时称作“停薪留资”。准予停薪留资的对象及其时限分别为：征服兵役者，在服务期内准予停薪留资，如退役后6个月内不回本机关服务除另有规定的以外，一律作为辞职；借调其他机关服务者，应以借调机关正式函商本机关同意并经预定借调期限的，方准停薪留资，逾期即作辞职，时间自借调时计算；久病不愈，并取具医生证明书述明其病情及休养时间并经主管机关派人调查无讹者，方可停薪留资，时间以1年为限至多延长2年，如逾期者自停薪之日起作为辞职；求学研究或长期受训，并取具备该学校或学术机关书面证明规定期限且以研习本机关业务有关者，方可停薪留资，研习人员在研习期内应随时与本机关保持联系，如研习期满不回本机关服务者，自停薪之日起即作辞职；特殊优秀人才因故暂难服务者，应逐案呈经上级核准，并确定停薪留资时限；批准出国留学，并核定留学期限者，也准予停薪留资；因不得已事故并申叙缘由呈请停薪留资者，其期限不得超过3个月。

凡批准的停薪留资人员，应将其证章、公物缴还并暂行退出团体寿险，离职时应将其通讯地址具报备查俾资联系，并应先发清其应得养老金。

五、公务员的抚恤制度单独建制

1943年11月6日，国民政府公布《公务员抚恤法》和《公务员退休法》，抚恤和退休不再合为一体，各自有了单项法规。《公务员抚恤法》?规定了抚恤的对象与种类，抚恤金的领受标准与程序，抚恤金领受权的效力。

遗族年抚恤金。公务员因公死亡者，或在职15年以上病故者，或依法领受年退休金中而死亡者，给与遗族年抚恤金，因公死亡的公务员如任职未满15年者，关于遗族年抚恤金的给与以满15年论。遗族年抚恤金，按公务员死亡时或退休时的月薪额，合成年薪，以下列百分比率发给：在职15年以上20年未满30%；在职20年以上25年未满35%；在职25年以上30年未满40%；在职30年以上45%。并且，长警的遗族年抚恤金比照前项规定再加10%。

遗族一次抚恤金。因公死亡的公务员，已核定给与年抚恤金者，或在职3年以上15年未满而病故者，给与遗族一次抚恤金。因公死亡的公务员，已核定给予年抚恤金者，按该公务员最后在职时月薪，给予4个月的遗族一次抚恤金。在职3年以上15年未满而病故者，给与遗族一次抚恤金的标准是：在职3年以上6年未满者给4个月月薪，6年以上15年未满者每满3年加给2个月月薪。并且，长警的遗族一次抚恤金，比照前项规定再加10%。

抗战时期，国民政府逐步完善公务员抚恤制度。

一是增加恤金待遇。公务员遗族抚恤金，除以上规定外，还按现任公务员的待遇比例增加。但是，遗族一次抚恤金的增加额不得超过其待遇一年总额30%。另外，公务员在职死亡无力丧葬者应给与丧葬补助费。

二是改善恤金支付办法。铨叙部和财政部商定改善恤金支付办法，所有中央总预算内列入公务员抚恤费，一概分期拨入国库，开列专户，由铨叙部签发公库支票，直接支拨。一次恤金，随时发交该公务员服务单位转发。年恤金则分期核明数目，汇案以公库支票支拨省财政厅，发由受恤人所在地的县市政府转发，或直接拨市财政局转发。所拨恤款，由省市财政厅局专户存入代理国库的银行，不得挪用，对领恤金人请领恤金随到随发。

三是核定公务员恤金案。关于核定公务员恤金案，现有不同的记载：《中华民国实录·文献统计》载公务员受恤人数：1938年493人、1939年572人、1940年577人、1941年581人、1942年590人、1943年629人、1944年359人、1945年315人。?《中华民国统计年鉴》载核定公务员受恤人数：1938年574人、1939年635人、1940年625人、1941年608人、1942年625人、1943年651人、1944年359人、1945年315人。[11]420上述受恤人数的统计，略有不同。我查阅中国第二历史档案馆馆藏档案，其中有两份《核准公务员恤金案报告表》，表一是请恤事由别，表二是人数统计，两个统计表均有明细项目。其受恤人数，只有1938年到1941年的数据，?这些数据和上述《中华民国统计年鉴》载1938年到1941年核定公务员受恤人数完全吻合。据此，故采用《中华民国统计年鉴》的数据。

据统计：1937年以前，核发年恤金346550元、一次恤金5644215元；1938年，核发年恤金49217元、一次恤金1186115元；1939年，核发年恤金46311元、一次恤金148747元；1940年，核发年恤金44497元、一次恤金138980元?；1941年核发恤金202750元。?又据《国民政府年鉴》，到1942年9月，国民政府受恤人数为9967人，受年抚恤金525857元、一次抚恤金1154568元、遗族年恤金兼一次恤金170415元。[12]42

上述抚恤的人数，相对于国民政府中央及各地20余万公务员的规模而言，显然不能反映当时公务员抚恤的真实情况，也就是说，因公殉职的多数公务员，并未领到应得的各类抚恤金。究其原因，主要是由于抗战爆发后，原国民政府机关或撤除或合并，大批公务员流散于全国各地，加上战时交通阻塞、通讯不便等困难，给公务员抚恤金的发放带来了诸多不便。

六、公务员社会保障评析

（一）历史的进步性

1.公务员保障制度有所完善

首先，退休、抚恤单独建制。以1943年11月6日《公务员抚恤法》《公务员退休法》?的颁行为标志，此前国民政府公务员退休、抚恤合并立法。此后，公务员退休金给与同抚恤金给与明确分开，退休、抚恤单独建制。

其次，公务员的福利设施、生活补助、医药生育补助、子女教育补助制度、战争灾难救济及社会保险制度初步建立。尽管这些制度还不完善，还有待于改进，但这些制度较之抗战以前，却是历史的进步。

2.公务员保障具有现代性特征

首先，实行保险制度。1935年5月10日，国民政府公布《简易人寿保险法》。?同年10月，中央信托局保险部成立，从此，公务员和军人的人身保险、国营公用事业财产的安全保险有了着落。1943年12月2日，颁行《战时保险业管理办法》，使中国保险走上制度化的道路，这是中国社会保障模式从传统向现代转型的重要标志。

其次，社会救济兼顾常态化。全国抗战时期的战争灾难救济，一方面具有临时的应急的性质，另一方面又将它发展为常规性的措施。例如，公务员的医药、生育的福利事业，既有抗战时期临时性的战伤救护、空袭损害救济，更有平时的疾病治疗、因公伤病医药、生育补助。这种兼顾救济与保障的模式，突破了旧时慈善型施诊舍药的局限，体现出中国的医药福利事业已具有明显的现代性特征。

3.公务员保障制度惠及公务员直系亲属，有利于公务员队伍的稳定

在大学教授在为自己的孩子没有饭吃而发愁的时代，能解决温饱问题，也许在当时已经是很奢侈的欲望了。自1941年7月1日起，国民党中央党政各级机关及其附属机关公务员的直系亲属，依《非常时期改善公务员生活办法》，可购买平价粮食或请领代金。1943年起，依国民政府修正《公务员战时生活补助办法》，公务员及其眷属，在柴米油盐、医药、丧葬、子女就学方面，都得到了实惠，反映出国民政府重视公务员及其家庭的稳定，藉此激励广大公务员积极支持抗战。

4.公务员曾是人们向往的热门职业，为“抗战建国”贡献了力量

全国抗战以前，国民政府举办四届高等考试，考试状元和科举时代的地位不相上下。1932年2月，经国民党中政会通过，高考状元朱雷章等10人被任命为检察院监察委员，简任职，可连续任职16年。全国抗战以后，国统区物价飞涨，公务员的生活困难，但就社会的各个阶层而言，公务员还不是社会的最低层，这和公务员享有工资、福利、生活补助费、社会保险以及优待政策惠及公务员家属等不无关系。自1937年7月到1945年9月，高等考试、普通考试、特种考试、专门职业及技术人员考试及格者，合计49816人，“无未分发情形”。?它是1927-1937年7月以前录取的3548人的14倍。大批经过考试录取的人才，加盟公务员队伍，提高了工作效率，为“抗战建国”贡献了力量。

（二）历史的局限性

1.公务员保障制度不健全

首先，公务员保障法未能公布。1937年1月，四川省政府制定《公务员保障暂行规程》，该规程执行到1941年5月27日被《四川省公务员保障暂行办法》?所替代。此外，全国公务员保障法，考试院早在全国抗战以前曾多次草拟，并提交立法院审议。立法院议决《公务员保障法草案》，以“事实上尚未达保障之程度”?为理由，未能通过。直到1948年11月1日，考试院咨请立法院审议《公务人员保障法草案》，[13]28也未见立法程序。这与国民政府颁布那么多的文官或公务员方面的法规，是不相称的。

其次，公务员的医药生育保障，夹杂在《非常时期改善公务员生活办法》、《公务员战时生活补助办法》等法规中。行政院于1944年8月25日、1945年3月28日分别函送《中央公务员生育补助办法补充规定》、《中央公教人员医药生育补助费领发办法》至国防最高委员会，经审议，拟就公务员战时生活补助办法及其施行细则内据以修正，不作单行法规。现代意义的公务员的衣食住行、生老病死的保障制度，并未系统建立。

2.已建立的公务员保障制度有缺点

生命本来是没有高低贵贱之分的，但国民政府公务员的生育补助费，中央公务员高于地方公务员；庶子或私生子不得请领生育补助费。同样是死亡，官职的高低决定了丧葬补助费数额的不等。同为公务员，中央机关公务员高于中央附属机关的公务员。如内政部本部职工享有医药补助，其附属机关则不能行使此权利。另外，妊娠不足7个月而生产者为流产，流产不得核给生育补助费，也不合理。归个人开支的特别办公费，除委任官与之无缘外，实质上就是荐任官、简任官、特任官的特权，官职越高，特权越大。聘用、派用、试用及见习人员之退休，“均未入规定”。?又如“因公亡故”与“积劳病故”，在法律上缺乏具体的解释，容易造成歧义，增加了保障权益实施的困难。

3.公务员保障制度的作用有限

抗战时期，由于战时军用浩繁、生产成本运销成本的增加、国际收支不能平衡、商人囤积居奇攫取非常利得、通货发行增加等原因，物价上涨，大后方人民的生活经受着困苦的煎熬，公务员的生活也得不到保障。

1942年9月，来到昆明的美国学者费正清说：“我去找联大的图书馆长严文渊”，“他住在一间小店上面的阁楼里，正躺在床上，饥病交加，为三孩子没饭吃而发愁。”同年9月23日，他在向华盛顿汇报的信中说：“西南联大的原清华教授们”，“在精神、肉体两方面都处于饥馑状态”。“教授们靠出卖书籍和衣物维持生活，已经到了山穷水尽的地步。”他又说：“1943年下半年，蒋介石政府的无能已日益明显”，“通货膨胀日益严重，工薪阶层的人们，营养不良，失去希望。”[14]28另一位美国学者谢伟思说：“受通货膨胀之害最重的知识分子和薪水阶层处于生死存亡的危险中。”[15]30上述“工薪阶层”和“薪水阶层”，当然包括公务员在内。又据档案材料记载，当时大学教师的生活已经饥寒交迫，靠借债为生。1944年1月26日，西南联大67位教师向上海商业储蓄银行贷款，每人贷款2000元，总计134万元。（编者按：此处计算数字似有误，但经与作者核对发现原著如此，姑且按原文录入）西南联大教授吴晗“九年困境，债台高筑”，没有钱给夫人看病。

注释：

①②《浙江省政府公报》1941年第3318期，法规，第8页。

③《妇女合作运动》1943年第1期，第18-19页。

④《外交部公报》1943年第15卷，第7至12号合刊，第1-2页。

⑤《公务员福利》，《中央日报》，1944年9月9日，第3版。

⑥《国民政府公报》1943年1月27日，渝字第539号，法规，第1-2页。

⑦《各机关开支特别办公费标准》，《行政院公报》1931年，第224期，指令，第34

页。

⑧《国民政府公报》1942年7月18日，渝字第484号，训令，第7页。

⑨《非常时期改善公务员生活办法》，《浙江省政府公报》，1941年第3318期，中

央法规，第8-9页。

⑩《公务员战时生活补助办法》，《国民政府公报》1942年9月19日，渝字第502

号，训令，第14-17页。

?《国民政府公报》1943年10月8日，渝字第613号，训令，第3-5页。

?《国民政府公报》1939年8月26日，渝字第182号，训令，第4页。

?《国民政府公报》1944年11月29日，渝字第731号，训令，第7页。

?《行政院公报》1944年9月第7卷第9期，“其它”，第40页。

?《国民政府公报》1945年5月5日，渝字第776号，府令，第3-4页。

??第二历史档案馆藏：《1945年度国家岁入岁出总决算书》，全宗号6，案卷号

2554。

?中国第二历史档案馆整编：《中华民国史史料长编》，民国32年第2册，无出版

项，第367页。

?《行政院公报》1944年第7卷第8期，教育，第17-18页。

?《青岛市政府公报》1946年第2卷第5期，第13页。

??《国民政府公报》1939年8月12日，渝字第178号，法规，第1页。

??《国民政府公报》1944年1月22日，渝字第642号，训令，第11页。

?《中央信托局人寿保险处公务人员团体寿险简章》，《中央党务公报》1944年

第6卷第13期，第41页。

??《国民政府公报》1943年11月10日，渝字第621号，法规，第3-4页。

? 《制颁三月份法令讲习大纲》，《中央党务公报》1943年第13期，第23页。

?《国民政府公报》1944年2月16日，第649号，院令，第10页。

?《行政院公报》1940年第9期，第18-20页。

?《学校教职员退休条例》，1944年6月22日公布；《学校教职员退休条例施行

细则》，1945年2月公布。参见阮华国编：《教育法规》大东书局1947年第2

版，第66-70页；第70-76页。

???《铨叙工作检讨会议三十四五年度会议汇编》，中国第二历史档案馆藏，全

宗号二七，案卷号707。

?《铨叙工作检讨会议提案》，1946年，铨叙部档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号

二七，案卷号11。

?《国民政府公报》1943年11月10日，渝字第621号，法规，第1页。

?罗元铮总主编：《中华民国实录·文献统计》（一），吉林人民出版社2005年版，第

210页。原警长计1290人，据校勘，应为1284人。

??《核准公务员恤金案人数报告表》中国第二历史档案馆藏，全宗号二七，案卷

号785。

?《核准公务员恤金案统计》（截止1940年底）中国第二历史档案馆藏，全宗号二

七，案卷号785。

?《国民政府公报》1943年11月10日，渝字第621号，法规，第1-4页。

?《国民政府公报》1935年5月11日，第1738号，法规，第2-6页。

?根据中国第二历史档案馆藏，全宗号二七（4），案卷号22、418、417、422、423、

425。分发到中央各部门、各省的人数从略。

?《四川省政府公报》原第243期，法规，第6-7页。

?《立法院公报》1934年9月，第62期，立法院各委员会审查报告，第7-8页。

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作者简介：房列曙（1951-），男，安徽桐城人，安徽师范大学历史与社会学院二级教授。享受国务院政府特殊津贴，安徽省杰出专业技术人才，安徽省新四军研究会常务理事，学术委员会副主任。主要研究方向为中国近现代史、民国史、中国近现代文官制度、新四军。

（责任编辑：李直）