文化权利导向下的国家基本公共文化服务保障范围研究

吴理财，王 前

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）

党的十八届三中全会决定明确提出要“促进基本公共文化服务标准化、均等化”，并将它作为“具有中国特色的现代公共文化服务体系”的一项重要内容进行建设[1]。标准化作为一种管理理念和管理技术，对于促进城乡基本公共文化服务均等化具有基础性的作用。要实现基本公共文化服务标准化，首先就需要从理论上界定哪些基本公共文化服务需要由国家通过制度设计和政策支持来予以保障，然后才能进一步制定公共文化服务设施建设、财政保障、人员配备、服务规范等标准。

根据《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》，现阶段我国公共文化服务体系建设以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容[2]。换言之，保障该实施纲要所列举的五项基本文化权益所必须的公共文化设施、产品和服务，就是“十二五”时期国家基本公共文化服务的保障范围。然而，伴随着公共文化服务体系建设实践的不断深入和人民群众文化生活水平的提高，该实施纲要所界定的国家基本公共文化服务保障范围的局限性也日益凸显。在此背景下，2015年1月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，正式公布了《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，进一步拓展了国家基本公共文化服务的基本服务项目，包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放和文体活动[1]。无可否认，《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》大大拓展和规范了国家基本公共文化服务内容，对于进一步推进我国现代公共文化服务体系建设和保障人民群众基本文化权益具有十分重要的意义。但是，仅仅拓展和规范国家基本公共文化服务内容还远远不够，还须从学理上对国家为什么要提供基本公共文化服务以及界定和调整国家基本公共文化服务保障范围应该遵循哪些基本原则这两个基本问题进行理论回答，才能科学理解和准确把握国家基本公共文化服务现阶段的保障范围和今后进行调整的方向。因此，本文提出把公民文化权利作为国家提供基本公共文化服务的法理依据，把公共性原则、基础性原则、普惠性原则、共识性原则、不重复原则和地方特色原则作为界定和调整国家基本公共文化服务保障范围的基本原则，并在此基础上尝试界定现阶段国家基本公共文化服务的保障范围。

一、文化权利：国家提供基本公共文化服务的法理依据

在当今世界，文化权利是公民所应当享有的基本权利，日益成为国际社会的普遍共识，也成为国家提供基本公共文化服务的法理依据。

（一）文化权利是国际公认的一项基本公民权利

伴随着人们对公民权利概念认识和理解的不断深化，继政治权利和社会权利之后，文化权利逐渐被提出和重视，并最终被纳入基本公民权利体系。在17和18世纪，人们认识和理解的公民权利，主要是指人身权利、财产权利、言论自由和信仰自由等基本权利；从19世纪开始，人们对公民权利的讨论不再局限于上述基本权利，而逐渐扩展到政治领域，集会自由、迁徙自由等政治权利被提出，公民政治权利的概念基本形成，并成为西方社会的基本共识；直到20世纪四五十年代，在一系列社会运动的促进下，有关公民权利的讨论才进一步扩大到社会领域，工作权利、社会保障权利等社会权利被提出，并形成公民社会权利的概念。因此，1949年，T.H.马歇尔在对公民权利演化进行历史考察时，将公民权利划分为基本民权、政治权利和社会权利三种基本类型[3]10～11。较之公民政治权利与社会权利，人们对公民文化权利的认识与讨论相对较晚，基本上是从联合国大会通过《世界人权宣言》（1948年12月10日）之后才开始的。根据这个宣言，联合国大会于1966年12月先后通过了《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》。这三份文件构成世界人权的基本体系，被称为世界人权宪章。这三份文件都对公民文化权利进行了不同程度的强调。2001年11月2日，联合国教科文组织又在上述三份文件的基础上，通过了《世界文化多样性宣言》，进一步拓展了公民文化权利的内容。如今，文化权利已经成为国际社会广泛认可的一项基本公民权利。

《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民及政治权利国际公约》和《世界文化多样性宣言》等联合国文件对文化权利作了较为系统的论述。《世界人权宣言》第二十七条规定：“（一）人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。（二）人人对由于他所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神的和物质的利益，有享受保护的权利。”同时，第二十二条规定：“作为社会的一员，……有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现。”[4]《经济、社会、文化权利国际公约》第十五条第一款把文化权利界定为三个基本方面，即“参加文化生活”、“享受科学进步、其应用所产生的利益”和“对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利”[5]。《公民及政治权利国际公约》第二十七条规定：“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”[6]《世界文化多样性宣言》第五条规定：“文化权利是人权的一个组成部分，它们是一致的、不可分割的和相互依存的。”[7]该宣言所论及的文化权利主要包括：选择语言（特别是母语）来表达思想和进行创作、传播自己的作品的权利，接受与其文化特性相符的优质教育和培训的权利，参加自己选择的文化生活和从事自己所特有的文化活动的权利等。《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》对文化权利基本内容的强调具有相当的一致性，即公民文化权利主要包括参加文化活动、享受科学文化发展带来的利益和文化知识产权保护。《公民及政治权利国际公约》主要强调民族、宗教和语言上的少数人群以享有自己的文化、奉行自己的宗教和运用自己的语言的权利[6]。《世界文化多样性宣言》则主要是从保护文化多样性的角度，增加了公民选择自己文化生活和从事自己所特有的文化活动的权利。虽然，对于文化权利的内容，这四份文件各有侧重，但是，这四份文件都强调了国家在保障公民文化权利实现中所应承担的相关责任和义务。

综上所述，为本国公民文化权利的实现创造有利条件，不仅是各国政府对国民的承诺，也是各国政府对国际社会的承诺，因此，保障公民基本文化权利是各国政府不可推卸的基本职责之一。我国是联合国成员国，同时也是《经济、社会、文化权利国际公约》和《世界文化多样性宣言》缔约国，有责任也有义务把保障公民基本文化权利作为政府的一项基本职责，这也是当前我国现代公共文化服务体系建设的一个重要目标。

（二）文化权利是我国公民的一项基本权利

我国《宪法》第二条赋予人民依法管理国家事务、经济和文化事业的权利。《宪法》第二十二条明确规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”《宪法》第四十七条在阐述我国公民所享有的基本权利时，还特别规定了公民“有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。不仅我国宪法明确规定了发展文化事业和群众性文化活动是国家基本职能，党和政府有关决定、报告、文件等也明确了国家保障公民基本“文化权利（权益）”和满足公民基本文化需求的基本职责。特别是2005年以来，我国在传统文化事业的基础上提出了“公共文化服务体系建设”的概念，并采取了一系列政策措施来推动公共文化服务体系建设，把维护、保障和促进公民文化权利作为我国公共文化服务体系建设的重要出发点。例如，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（2005年10月11日）首次明确提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（2007年8月21日）初步提出了国家保障的公民基本文化权益的范围，强调要“切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益”；《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（2011年10月18日）再次强调“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径，……以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善……公共文化服务体系”；中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（2015年1月12日）再次明确提出，“按照一定标准推动实现基本公共文化服务均等化，切实保障人民群众基本文化权益，促进实现社会公平”。由此可见，根据我国宪法和相关法律法规，文化权利是我国公民的一项基本权利，公共文化服务体系建设则是我国政府履行保障公民基本文化权利这一国家基本职责的重要方式与途径。

需要说明的是，尽管我国政策文件中常常采用“文化权益”概念，但是法律文本中通常采用“文化权利”概念。我国政策文件中的概念是想强调“文化权益”不仅包括“文化权利”，还包括“文化利益”。但实际上，“权利”这个概念本身就包含“利益”的意涵，一般包含利益、主张、资格、权能和自由五大要素[8]38。因此，我国政策文件中关于文化事业与基本公共文化服务的相关表述中的“文化权益”，基本等同于“文化权利”，二者实际上并无本质差别。

（三）基本文化权利是国家保障的文化权利

尽管《经济、社会、文化权利国际公约》等联合国文件对公民文化权利有基本的论述，但学术界关于文化权利的具体内容以及文化权利的划分，并没有统一的意见。挪威人权研究所艾德认为，文化权利包括参与文化生活权、享受文化成果的权利、作者精神和物质利益受保护的权利、文化创造权和国际文化合作权[9]328。墨西哥EIColegio研究所教授R.斯塔温黑根则认为，文化权利包括“个人获得累积文化资本的平等权利、个人自由创造自己的文化作品的权利及所有人享有自由利用这些创造品的权利、每一个文化群体保留并且发展自己特有的文化的权利”[9]96。雅努兹·西摩尼迪斯将文化权利概括为受教育的权利、文化认同权、文化信息权、参与文化生活的权利、文化创造权、享受科学进步的权利，保护作者物质和精神利益的权利、国际文化合作的权利[10]。国内学者对于基本文化权利的认知也存在差异，艺衡等将文化权利归纳为四种：享受文化成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利，以及对个人进行文化艺术创造所产生的精神上和物质上的利益享受保护的权利[11]12。王载册等则把公民基本文化权利分为文化生存权和文化发展权两个方面，其中文化生存权是可与衣食住行等必要的物质条件相提并论的必要“精神文化食粮”，文化发展权则是指每个公民在文化发展的机会均等和利益共享[12]。由此可见，国内外学者对于文化权利作为公民基本权利有基本共识，但对于文化权利的具体内容则并无统一意见。

尽管对文化权利的具体内容，不同的学者从不同的角度可以提出不同的见解，但作为由国家制定标准来保障的基本文化权利，则必须结合不同国家的经济发展水平和文化发展现状来界定。作为发展中国家，我国当前国家基本公共文化服务保障，既要充分借鉴发达国家经验，也要立足中国实际，注重政策延续性，以满足城乡居民最关心、最直接、最现实的文化需求为目标，明确现阶段我国公民基本文化权利，以此界定基本公共文化服务的范围。出于这样的考虑，结合我国实际，我们认为现阶段由我国国家层面以公共财政形式保障的公民基本文化权利至少包括下列5项权利：权利1，参与文化活动的权利；权利2，共享文化成果的权利；权利3，文化成果收益得到保护的权利（即公民个人或集体的文化艺术成果所产生的精神和物质利益受到保护的权利）；权利4，传承本民族或本地区文化生活方式的权利；权利5，接受基本文化教育和培训的权利。

二、界定国家基本公共文化服务保障范围的基本原则

公民基本文化权利是界定国家基本公共文化服务范围的法理依据。然而，与公民基本文化权利相对应的是，国家应该提供哪些基本公共文化服务来实现、促进和保障公民基本文化权利呢？这就涉及到国家基本公共文化服务保障范围的界定问题。为此，我们提出界定国家基本公共文化服务范围的6项原则。其中，A类原则包括原则1、原则2、原则3和原则4，它们是所有基本公共文化服务项目必须符合的原则；B类原则包括原则5和原则6，其中原则5是在现有基本公共文化服务项目基础上新增项目时必须遵循的基本原则，而原则6则是基本公共文化服务在地方层面需要遵循的原则。

（一）A 类原则

原则1：公共性原则。

基本公共文化服务是一种具有非排他性和非竞争性的公益性文化产品或者服务；国家提供基本公共文化服务，是为了保障所有公民的基本文化权利，而不是保障个别人或者个别群体①“个别群体”与通常所讲的“特殊群体”不同，在我国“特殊群体”一般是指农民工、老年人、未成年人、残障人士或少数民族群众。的特殊文化权利；基本公共文化服务传播的主要是（包括主流核心价值观在内的）公共价值，具有“引导社会、教育人民、推动发展”的功能[13]。

原则2：基础性原则。

基本公共文化服务是对公民基本文化权利的保障，属于底线保障。如果基本公共文化服务体系不完善，公民所享有的基本文化权利就得不到有效保障。

原则3：普惠性原则。

基本公共文化服务应该是惠及全体公民，即公民享受基本公共文化服务应该不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制，都能得到一视同仁的服务。这就意味着，基本公共文化服务应该覆盖全民，具有较高的“可及性”，从而有利于促进基本公共文化服务均等化。同时，对于特殊群体和弱势群体，应根据群体的特殊性提供专项公共文化服务，以避免这类群体被排斥在基本公共文化服务惠及范围之外。

原则4：共识性原则。

基本公共文化服务的范围并非一成不变的，相反，随着经济社会的发展和人们认识水平的提高，基本公共文化服务的范围也会有所变化。现阶段的基本公共文化服务的范围应该是立足现阶段的公民基本文化需求，并且应具有较强的社会共识，也即应该包括大多数公民都认可的基本公共文化服务。这也意味着，需要各级政府建立公共文化服务需求调查机制，以及公民文化需求表达和反馈机制，根据公民文化需求的阶段性变化，适时调整基本公共文化服务范围、项目和内容。

（二）B 类原则

原则5：不重复原则。

不重复原则主要是指，为防止服务项目重复设置导致公共资源浪费，凡在现有公共文化服务体系基础上，新增基本公共文化服务项目，必须确保新增服务项目在内容或技术上具有独特性，不能与同样列入基本公共文化服务范围的其他文化服务项目类似或重复，以避免重复建设和资源浪费。

原则6：地方特色原则。

我国是一个幅员辽阔、人口众多、民族多元、内部差异巨大的发展中国家，这种差异性也反映在地方文化的多样性上。基本公共文化服务在地方层面要与地方文化特色紧密结合起来，要包括极具有地方特色，广受当地人民群众欢迎的地方文化项目。

三、国家基本公共文化服务的保障范围

依据公民基本文化权利的基本内容和前述6项基本原则，考虑现阶段我国公共文化服务体系建设的实际情况，我们认为，现阶段我国国家基本公共文化服务的保障范围应该包括如下服务项目和内容（表1）。

（表1） 现阶段我国基本公共文化服务的范围

1.国家建设公共文化基础设施和发展群众性文化活动，保障公民参与文化活动的权利。

（1）国家建设覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务设施网络体系。国家财政投入建设公共图书馆、文化馆（站）、博物馆、美术馆、非遗展示馆等公共文化设施，并免费向城乡居民开放。公共财政补贴支持建设的博物馆、图书馆、纪念馆、美术馆、科技馆、文化中心、文化馆、剧院、电影院、体育馆、文化公园、文化广场等文化设施低价或优惠向城乡居民开放。所有社区（自然村）配套建设与其人口范围相适应的文化活动中心（室）、文化广场等开放和共享的文化场所或公共空间。

（2）国家支持各种公益性文化服务机构或者文化团体、群众性文化组织定期或不定期开展形式多样、内容丰富、健康向上的群众性文化活动，丰富人民群众精神文化生活。同时，支持开展具有农村和少数民族特点的群众性文化活动，积极创造条件为农村和少数民族地区提供免费的或者优惠的公共文化服务。

2.国家提供公共阅读、公共视听、公共数字文化服务和文艺鉴赏服务，以及针对偏远地区和流动人口的流动文化服务，保障公民共享文化发展成果的权利。同时，国家积极改善条件和创新方式，为外来务工人员、老年人、未成年人和残疾人等特殊群体提供有针对性的公共文化服务。

3.国家保护公民文化创作成果权益。国家要在《中华人民共和国著作权法》等法律的基础上，进一步完善文化知识产权立法和加强知识产权法的执法力度，提供文化知识产权保护服务。

4.国家提供文化传承服务，保障公民传承本民族或本地区文化生活方式的权利。

（1）国家保护非物质文化遗产，本身就是在传承民族的或地区性的特定文化生活方式。在继续做好非物质遗产保护工作的同时，要“积极探讨建立非物质文化遗产保护与公共文化服务联动互促机制，在公共文化服务中实现非物质文化遗产保护”[14]。

（2）弘扬传统优秀文化，开展与之主题相关的公共文化服务。

（3）对有文字或语言的主要少数民族地区居民提供新闻出版、广播影视、公共数字等公共文化服务。

5.国家提供文化教育和培训服务，不断提升人民群众文化艺术素养，保障公民文化教育和培训的权利。

四、余论

本文的主要目的是提出界定国家基本公共文化服务保障范围的基本思路，并尝试对国家基本公共文化服务保障范围进行初步界定。限于文章主题与篇幅，本文尚未论及国家基本公共文化服务的保障水平，即各类基本公共文化服务项目所应到达的基本水平。因此，本文对国家基本公共文化服务保障范围界定的讨论，还只是回答了国家“为什么要提供基本公共文化服务”和“提供哪些基本公共文化服务”的问题，而没有回答“提供何种水平的基本公共文化服务”的问题。事实上，正如我们前面所提出的“共识性原则”和“地方特色原则”所强调的，国家基本公共文化服务保障范围和保障水平，并非一成不变的，而应该根据经济社会的发展和人们认识水平的提高而逐步调整，并且应该允许和鼓励地方根据地方文化特色增加地方特色的公共文化服务项目。因此，无论是国家层面，还是地方层面，都应建立基本公共文化服务保障范围和保障水平的动态调整机制，以确保基本公共文化服务能更好地满足公民的基本文化需求，切实保障公民文化权利。

［附注］本文还得到了国家标准化管理委员会委托项目和华中师范大学中央高校基本科研业务费项目（CCNU14Z02008）资助。

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[EB/OL]．http://www．gov．cn/xinwen/2015-01/14/con tent_2804250．htm．

[2]文化部关于印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的通知[EB/OL]．http://zwgk．mcprc．gov．cn/auto255/201301/t20130121_29512．html．

[3]Marshall T．Citizenship and social Class[M]．Cambridge：Cambridge University Press，1950．

[4] 联合国大会．世界人权宣言[EB/OL]．http://www．un．org/zh/documents/udhr．

[5] 联合国大会．经济、社会、文化权利国际公约[EB/OL]．http://www．un．org/chinese/hr/issue/esc．htm．

[6] 联合国大会．公民及政治权利国际公约[EB/OL]．http://www．un．org/chinese/hr/issue/ccpr．htm．

[7] 联合国教育、科学及文化组织大会．世界文化多样性宣言[EB/OL]．http://www．un．org/chinese/hr/issue/docs/62．PDF．

[8]夏勇．人权概念起源——权利的历史哲学[M]．北京：中国社会科学出版社，2007．

[9]艾德，等．经济、社会和文化的权利[M]．黄列，译．北京：中国社会科学出版社，2003．

[10]雅努兹·西摩尼迪斯．文化权利：一种被忽视的人权[J]．黄觉，译．国际社会科学杂志：中文版，1999，（4）．

[11]艺衡，任珺，杨立青．文化权利：回溯与解读[M]．北京：社会科学文献出版社，2005．

[12]王载册，钟丽萍．论公共文化服务的基本性[J]．江汉论坛，2013，（10）．

[13]吴理财．把治理引入公共文化服务[J]．探索与争鸣，2012，（6）．

[14]王前．非物质文化遗产服务性保护研究——陕西省渭南市的调查与思考[J]．湘潭大学学报：哲学社会科学版，2014，（4）．