行政诉讼法修改与行政检察建议的运用及完善

林忠保

摘要：检察建议是检察机关完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。本文探讨的检察建议是指行政检察监督范围内的检察建议，包括再审检察建议和普通检察建议。

关键词：检察建议；行政检察监督；行政诉讼法修改

一、检察建议的法律依据和种类

（一）检察建议的法律依据

《行政诉讼法》修改前，除了抗诉能够启动再审外，检察建议的效力并未在法律上得以体现，只能通过检、法两家的协调，探索开展检察建议工作。2011年3月颁布并实施的《最高人民法院、最高人民检察院<关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）>》（以下简称《两高会签文件》）正是在这样的背景下出台的。《两高会签文件》是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》颁行以来，“两高”首次就民行检察监督问题达成的共识。除按照法律规定以抗诉为主要监督方式外，还确立了以“再审检察建议”、“检察建议”等为补充的多元监督方式，在一定程度上解决了行政检察监督方式单一的问题。

修改后的《行政诉讼法》第93条规定，行政检察监督除了可以提出抗诉外，还可以通过提出再审检察建议的方式进行。根据该条规定，可以提出检察建议的对象既包括对“已经发生法律效力的判决、裁定”，也包括“损害国家利益、社会公共利益的调解书”，还包括“审判监督程序以外其他审判程序中审判人员的违法行为”。修改后的《行政诉讼法》虽然在第93条增加了检察建议的条款，但却局限于生效裁判及行政审判程序中对审判人员的违法行为的范围内。对于司法实践中反映出来的立案难、执行难及对行政机关在诉讼中和诉讼外执法行为的监督却没有涵盖在内，不得不说是个遗憾。

（二）检察建议的种类

1.再审检察建议

再审检察建议是检察机关司法实践的创设，用以弥补立法不足，协调检法关系，节约司法资源，提高司法效率。作为抗诉的补充，是运用最为广泛的监督方式，运用再审检察建议进行同级监督，程序方便快捷，体现了检法两家的协商与沟通，再审检察建议作为一种“柔性”监督方式，给法院提供了更多自行纠错的空间。

2.普通检察建议

司法实践中，民事行政检察部门在办理行政案件时，发现人民法院在诉讼过程中存在不适宜以抗诉方式进行监督的违法行为，或者行政机关存在违法行政或是不履行职责的情形，往往通过制发检察建议的方式进行监督，促使人民法院和行政机关纠正违法行为，督促其履行职责。根据监督对象的不同，此类检察建议可分为：①对审判人员违法行为的检察建议。②对行政审判程序的检察建议。③对行政执行活动的检察建议。④对行政机关在行政诉讼活动中违法行为的检察建议。

二、检察建议的司法实践

（一）再审检察建议

再审检察建议以发出建议的形式敦促人民法院对于确有错误的行政判决和裁定自行依职权启动再审程序。修改后的《行政诉讼法》虽然规定了再审检察建议的监督方式，但是对再审检察建议的效力、反馈机制仍无规定。

（二）普通检察建议

从目前的实践看，检察建议是应用范围最广的监督方式。因为其非强制性，较易为被建议单位接受。虽然修改后的《行政诉讼法》只规定了检察机关有权向人民法院提出检察建议，但是笔者认为，不论是对行政审判程序的监督、行政执行和非诉执行监督，还是对行政机关在诉讼中违法行为及诉讼外行政执法行为的监督，均可运用检察建议的方式进行监督，这是检察机关作为国家法律监督机关应有的职能。

三、检察建议在行政检察监督运用中存在的主要问题

（一）再审检察建议缺乏刚性

再审检察建议不同于抗诉那样能够必然产生启动再审的法律后果，实际上是将是否启动再审程序的决定权交与人民法院掌握。虽然这种相对柔性的监督方式更容易将检察机关的外部监督转化为人民法院的内部监督，但是却导致法院只是将检察机关的检察建议当成是一种参考，是否采纳、如何采纳都无关紧要。这种权力设计缺乏刚性的立法保障，显然无法达到法律设置监督权的预期目的。

（二）形式要件不规范

主要表现在各级检察机关制发的检察建议书形式要件不统一，文书格式不尽统一，用语不规范，有的检察建议书没有规定具体的反馈期限，有的检察建议书的落款为检察机关的内设处室，使检察建议的规范性和权威性受到影响。

（三）建议的质量有待提高

检察建议的分量取决于检察建议的内容是否切中要害。为此，需要对具体案件和一类问题作深入地研究分析，深入透彻地对案件的特点、规律、问题的成因作调查研究。目前，在行政检察监督中使用的检察建议，普遍存在缺乏深入细致的分析，指出问题不全面，提出的整改措施和建议不具体，缺乏针对性和操作性的问题，文书内容惯用“规章制度不健全”、“监督管理不到位”、“堵漏建制”等套话。一些办案部门为考核所迫，盲目追求数量不讲质量，导致检察建议流于形式。

四、检察建议在行政检察监督中的运用及完善

（一）合理运用再审检察建议

修改后的《行政诉讼法》明确将再审检察建议作为法定的监督方式，其适用情形与抗诉完全一致，其目的主要在于实现同级监督，提高监督效率。有学者认为，“在行政诉讼中不宜规定再审检察建议。理由是：第一，以建议而非法定的抗诉方式启动再审，需要在宪法和人民检察院组织法上明确；第二，民事诉讼中的检察建议实施效果不佳。”笔者认为，再审检察建议与抗诉相比属于柔性监督，不是必然启动再审程序，且由于种种原因，法院对此未必乐于接受。且由于修改后的《民事诉讼法》中有申请法院再审前置程序的安排，根据修改后的《行政诉讼法》第101条之规定，在行政检察监督中亦得适用，故检察机关受理的行政申诉案件一般已经过上一级法院的驳回再审裁定，同级法院一般不会接受再审检察建议自行启动再审。所以，既然再审检察建议和抗诉的适用情形相同，在符合再审事由的情况下，应当优先选择抗诉方式。但下列情况可以优先适用再审检察建议：如案件标的不大，双方有和解可能，审判程序违法但对裁判结果影响轻微，同级法院愿意接受再审检察建议启动再审程序的。

（二）明确检察建议适用的范围

虽然修改后的《行政诉讼法》未规定检察机关对行政机关是否能制发检察建议，但是，党的十八届四中全会明确提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关开展行政检察监督工作指明了发展方向。因此，笔者认为，检察建议主要可以适用于以下范围：一是对行政审判程序的监督；二是对行政执行活动的监督；三是对行政机关在诉讼中的监督；四是对行政机关在诉讼外的监督。

（三）深化实质要件、规范形式要件

首先，在提出检察建议前，必须审慎、深入地进行调查分析，找准问题。其次，针对被建议单位存在的问题进行深入分析研究，增强法律文书的说理性、语言表述的逻辑性。再次，向被建议单位提出法律上的对策建议，要有针对性、可行性，保证相关措施或者方案能够付诸实施。最后，检察建议要严格按照高检院有关规范性文件的格式要求制作，或者由市院业务部门根据条线办案工作特点，统一制作范本，做到形式严谨，推进检察建议的规范化。