以创新精神推进人大在县（区）法治建设中发挥作用

常有有

自1980年代县区人大常委会成立以来，区（县）人大及其常委会依据宪法、地方组织法的有关规定依法履职，在保障和实现党的领导、保障人民当家作主、规范国家机关权力运行、推进社会主义民主法治建设等方面发挥了重要作用。但是，随着党的领导方式和执政方式的法治化转型，党委与人大之间的权力关系结构出现了新的变化。党的十八大报告强调党委要“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会《决定》则依据我党执政环境的变化，提出“推动人民代表大会制度与时俱进”的改革要求，而党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，更是对我国经济、政治、文化、社会、生态以及党建等领域的依法治国问题作出了战略部署。人民代表大会制度作为人民当家作主的重要途径和最高实现形式，其必须要随着人民主体地位的提升不断进行理论和实践创新，才能更好地发挥其作为我国根本政治制度的作用。

一、人大在推进县（区）法治建设中面临的挑战

当前，县（区）正处于推动区域发展转型升级的关键性阶段，依法治理作为未来国家治理的新常态，其对经济结构转型升级、人口资源环境可持续协调发展、城市科学化建设和精细化管理以及区域社会治理创新等方面的治理体系和治理能力提出了很多新任务新要求新挑战。人大作为推动区域发展转型升级的重要主体，其在城市创新驱动制度供给、法治环境秩序保障、社会治理法治化水平提升、公民合法权利保护、利益诉求和政治参与引导等方面都有比较大的作为空间。但是，由于民主法制发展还存在许多体制机制性障碍，使得人民代表大会制度所具有的制度优势尚未充分发挥出来，人大在全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化方面面临不小的挑战和压力。

一是责任倒逼机制对人大监督工作提出了新挑战。党的十八届四中全会以后，问责制将会成为促进国家机关效能提高的重要动力。终身追责、责任倒查等制度都需要通过人大制定制度和追责机制来实现。而目前人大监督工作在一定程度上还存在形式较为单一、重点不够突出、针对性和实效性不强的问题，人大作为人民权利保障的重要机关，对群众反映强烈的一些社会热点难点问题，尚未及时纳入监督范围，即使纳入监督范围的，也很少甚至不采用具有较强约束力的质询、特定问题调查、罢免和撤职等监督手段，致使监督力度不够，影响了监督职能的发挥。

二是公民权利意识的提高对人大保护公民权利实现的工作机制和方式提出了新的挑战。在温饱解决以后，人民群众的权利保护、利益诉求和政治参与意识日益增强，如何创新工作机制，进一步保护公民权利，扩大公民有序参与立法、参与国家事务、参与社会文化事务的管理，如何引导、整合公民诉求，使其走向法治化和发挥出正能量，则对人大机关领导干部和工作人员的法治观念、法治思维和法治方式、法治能力提出了更高的要求。

三是提高社会治理的法治化水平的新要求对人大从理念、视角、方式全面创新提出了新挑战。党的十八届四中全会提出“推进多层次多领域依法治理。坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。社会治理传统上由政府推进，而法治化的社会治理体系需要人大的深度介入。人大如何介入社会治理，开展多层次多形式法治创建活动，如何参与或监督基层组织和部门、行业依法治理，如何使市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在确保不与法律法规冲突的情况下发挥在社会治理中的积极作用等都是全新的课题，需要人大在今后的工作中不断研究。

四是专门化的工作发展对人大机构设置提出了挑战。目前县（区）人大常委会一般设有内务司法工作委员会、教科文卫工作委员会、城乡建设环保工作委员会、财政经济工作委员会和农村工作委员会五个委员会，而社会治理、民族宗教侨务、规范性文件备案审查和预算等具有极强专业性的工作则尚未设立专门的委室，存在由其他委（室）兼职的现象。这种工作机构设置与人大工作专门化发展的需求不适应的情况，必将对未来人大各项职能的精细化带来不便和难度。

五是未来精细化、专业化、多样化的工作对当下人大干部队伍年龄结构、知识结构和人员数量提出了挑战。法治化的人大工作需要懂经济、懂法律、懂科技、懂财务预决算、懂监督对象权力运作流程的领导干部和年轻工作人员充实到人大常委会干部队伍中，否则会直接影响到人大及其常委会机关的服务水平和工作质量，进而影响到人大职能的有效发挥。

二、推进县（区）法治指标体系建设是未来人大工作的关键

在当前党委与人大关系开始步入良性发展的阶段，人大应抓住党依法执政，党委支持人大依法开展工作的有利契机，以“有为才有位”的理念和敢于担当的精神，全面挑起县（区）法治指标体系建设的担子。当前全国范围内开展的各类法治评估、法治衡量的指标， 几乎全部由行政机关或党委系统主导，很少以人大为主体开展建设，人大几乎没有全面系统的对政府法治状况作出量化考核的标准。从目前法治政府建设10余年的效果来看，很多行政权力的违规运作都被排除在法治考核指标之外，行政权力的任性并没有得到有效的遏制。可以说，由政府推动的法治指标建设在很多方面只不过是对行政权力的一种法治化包装，很难真正起到规制行政权力的作用。全面推进依法治国新常态下的县（区）法治应当是全县（区）所有国家机关、企事业单位和社会团体在内的法治主体都要参与的事业，因此，县（区）法治仅仅由承担行政职能的政府机关来制定和推进显然会以偏概全。

党的十八届三中全会《决定》回应法治指标建设现实，提出了“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的改革要求，将此项改革的权力规定为人大的重要工作。就县（区）而言，目前在很多地方政府主导的法治指标体系尚未建立起来，体系化的县（区）法治评价和跟踪改进机制正在形成之中。今后人大可以按照十八届三中、四中全会精神，在总结以往法治评估工作的基础上，积极借鉴其他地方法治评估指标体系，结合县（区）情，启动对全县（区）发展有重要影响的法治指标体系建设乃是人大工作的当务之急。

从人大履行监督和重大事项决定职能的角度而言，县（区）法治的指标体系应包括规范性文件的制定和备案审查、行政执法、司法、法律监督、守法等一级指标要素，在每个一级指标里再划分若干二级指标，直至划分到可以具体量化的程度，形成一个完整的、能够反映县（区）法治全貌的科学指标体系。当然，县（区）法治指标体系应当具有包容性，形成由人大、政协和专业人员共同参与的指标体系建设，但人大应当在县（区）法治指标体系建设中发挥主导作用。

三、对人大在推进县（区）法治建设中发挥作用内容和路径的思考

人大应根据全面深化改革和全面推进依法治国的新形势新要求，进一步健全依法履职和问责机制，从思想观念、工作方式等方面推进法治化转型，才能适应依法治国新常态下人大工作的需要。

（一）积极参与地方立法，由被动旁观者转变到主动参与者

参与立法是有关法律法规赋予县（区）人大的重要权力，长期以来，由于受县（区）人大无立法权观念的限制，各县（区）人大对省市人大制定地方性法规参与程度低，积极性、主动性不够，致使省市级立法很多规定与各县（区）实际契合度不高，执法难度较大。党的十八届四中全会《决定》指出，要完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。同时《决定》还规定：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”这些要求如果具体到县（区）一级，县（区）人大可以在收集、提供立法需求；提出、讨论立法选题；配合省市人大常委会开展相关立法调研或受委托开展相关立法听证、论证，协助开展有关立法咨询工作；组织基层和人大代表参与立法工作，参与讨论和修改法规草案，立法后评估以及法规通过以后的宣传等方面发挥更大的作用。习近平指出，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。因此，地方立法应当更加体现及时性、针对性、有效性，更能充分反映人民的意志。县（区）人大虽然没有直接立法权，但可以依据代表法等法律法规的有关规定，充分发挥密切联系上一级人大代表和本级人大代表和选民的优势，收集来自基层执法机关、司法机关和人民群众对既有立法适用情况的意见建议， 依法对省市人大制定的有关地方性法规提出法规修改案。

（二）创新监督模式，由柔性监督转变到刚柔并济的监督

依法监督是县（区）人大履职的重要内容。但过去，由于党委对政府工作的决策参与太多、太深，人大的监督很难深入开展[1]，不但导致人大对政府、“两院”的监督薄弱，监督存在不少盲区，在一些敏感问题上无法硬碰硬，而且还存在监督手段疲软乏力，不敢使用制约和制裁措施，监督避重就轻、避实就虚、避硬就软等现象。针对当前人大监督刚性手段运用不够，监督效果不够明显的实际情况，县（区）人大要在法律框架内和授权下积极探索，创新监督方式，提高监督的实效性。

一是用足用好用实各种监督形式 ，打监督组合拳。从北京市人大调研的情况来看，目前，各区县人大综合运用监督方式方面还存在不足，监督法规定的七项监督形式只有听取和审议专项报告、计划和预算监督、执法检查这三种形式比较常用[2]，其他监督方式基本上没有发挥多大作用。这种情况在全国其他县（区）也是普遍存在的。因此，县（区）人大要围绕宪法法律实施中碰到的重大事项、有关人民群众重大利益的事项以及改革发展稳定中的重大事项精选监督议题、创新监督方式，提高监督实效。首先要熟悉各种监督方式及其适用的范围、监督效力，学会综合监督：（1）全面启动专题询问，开展阳光评议，以刚性的追责方式“问出实效”。人大对“一府两院”专项工作绝不能一听了事，要制定《关于对“一府两院”专项工作问询评议办法》，对县（区）政府、全县（区）所有拥有行政执法权的部门、法院、检察院进行专题询问全覆盖，从而将“一府两院”的各项工作置于人大的监督之下。专题询问应精选主题，健全询问程序，改革询问方式，扩大代表参与度，增强询问透明度，促进询问成果转化，提升专题询问的权威性和问责力度，“防止流于形式、防止走过场”[3]。（2）完善质询、特定问题调查、备案审查、撤职等人大工作机制，通过“较真”的刚性手段赢得人大监督的权威性。人大监督不仅需要常态化和规范化，更需要有力度和效果的升级版。县（区）人大应当完善有关质询、特定问题调查、备案审查的具体程序和规则，如专列质询议程和质询时间，通过电视或网络现场直播的方式公开质询过程，明确质询对象的法律责任，“对受质询的国家机关负责人拒不接受质询，接受质询时态度恶劣或者作虚假答复等妨碍监督的行为，常务委员会应当追究其责任。”[4]

二是建立跟踪问效机制，以整改落实促监督效果。县（区）人大应当把常委会当年重点监督项目列入下一年度的跟踪监督计划，尤其要将专题询问、质询、特定问题调查、备案审查的有关事项进行评议、作出决定、决议以及审议意见的结果的贯彻实施情况作为跟踪监督的重点。常委会应当将评议意见、质询结果、特定问题调查所作的决议决定、备案审查后作出的撤销决定等及时送达给监督对象进行整改，整改期满后，常委会组织力量对整改情况再次进行调查评估，对整改效果不佳的，常委会除要求其继续整改以外，对相关责任人员依法追责。

三是强化预算监督 ，提高公共财政资金使用效率。财政资金预算由于其编制的专业性、复杂性，使得预算监督变成了包括全国人大在内各级人大监督的软肋。新预算法对人大提出了很多新的要求，今后县（区）人大应该建立由人大、社会和专业人士所构成的预算监督体系，尤其要充分利用购买服务的方式购买专业人员的技术服务进行预算监督。

四是创新对政府重大决策的监控模式，防止行政权力任性。当前，政府重大决策失误频发，其中一个重要的原因是人大难以介入政府决策，政府重大决策缺乏人大监督。因此，在国家尚未出台涉及全国性的《政府重大行政决策条例》之前，县（区）人大应当从有利于对政府权力监督的角度，制定适用于县（区）政府的《政府重大行政决策程序规定》，改变由政府自己制定重大行政决策程序规定的现象。根据党的十八届四中全会《决定》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序的要求，人大应从政府重大决策理念、主体、范围、过程、执行、评估、问责等方面进行系统的制度创新。构建包括由人大对政府重大决策监控的规范性制度、人大对政府重大决策监控的体制机制、人大对政府重大决策监控的绩效等要素相互联系的监控模式[5]。

（三）发挥规划协调职能，由被动履职转变到积极推进全民守法

党的十八届四中全会要求“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，在党中央制定了依法治国的蓝图以后，如何将党的顶层设计转变为可以由国家机关适用的国家意志，人大必将肩负重大使命。人大在依法治国中的主导地位决定了其必须担当起法治规划协调的职责。具体来说，县（区）人大应以全面落实依法治国方略为目标，立足宪法和法律的实施，制定适用于全县（区）的法治宣传和建设的规划决议，督促执法机关加大宪法法律实施力度，为县（区）法治的实现提供法制保障。县（区）人大及人大代表要发挥好法律专门人才的表率作用，带头尊法守法；要依据法制宣传规划，督促政府有关部门开展宪法教育、弘扬宪法精神；人大应充分发挥人大代表联系群众的优势，通过代表进社区（村庄）、信访接待等途径，向群众宣传法律法规、宣传法治精神；还可以通过选民接待制度，促进政府部门和基层加强沟通、回应群众法治诉求，发挥代表在基层协商中的作用等，引导推动全社会树立法治意识。人大应建立法治宣传教育与其工作紧密结合的制度机制，通过透明化、多渠道、多形式、多方位、多层次的新闻报道，使人大的工作过程成为宣传和普及宪法法律知识的过程。

注释：

[1][2]席文启、李媛：《区县人大的实践与创新——人民代表大会制度在北京各区县实践情况的调研》，载《人大研究》2014年第3期。

[3]金果林：《专题询问，要真问敢问会问》，载《人民日报》2013年10月9日。

[4]何聪：《安徽出台人大监督条例 虚假答复人大质询将追责》，载《人民日报》2007年1月30日。

[5]廖雄军：《人大对政府重大决策的监控模式创新研究》，载《人大研究》2015年第3期。

（作者单位：中共北京市顺义区委党校）