农村水利公共服务探讨

梁伟森

摘要 农村水利设施是准公共物品，具有外部经济性，其公共供给具有特殊性。目前我国人多水少，水资源分布不均，农村水利建设总体上供给仍然跟不上需求的增长，水利体系不完善，资本投入不足。其原因在于投资主体缺失、需求表达不当，根本原因在于水利建设的成本收益难以匹配性。我国需要坚持走中国特色的水利现代化道路，发挥政府的引导作用，加大政府的建设力度，吸引农村金融与私人投资，完善水利供给、需求表达机制以及水利管理制度。

关键词 农村水利；准公共产品；供给；制度

中图分类号 S72 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）12-0303-02

水是生命之源，水对于生物的重要性是毋庸置疑的，人类的生活、生产活动都离不开水。在现实社会中，水资源具有流动性、随机性、易受污染性以及利害两重性，水资源的总量供给是不稳定的，如何管理好水资源，解决水资源分配的区域性问题都影响着社会、国家的发展。目前，中国坚持走中国特色社会主义道路，坚持推进社会主义新农村建设，其中的一个关键性问题就是农村水利建设、水利公共供给问题。我国人多水少，水资源分布不均衡，水利建设发展不平衡，严重影响着农村的发展。为此，2011年中央一号文件发布了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，强调我国需要走出一条有中国特色的水利现代化道路，坚持民生优先、统筹兼顾、人水和谐、政府主导以及改革创新，力争通过5～10年的努力改善当前水利建设尤其是农村水利建设滞后的局面。由此可见，中共中央对于农村水利改革的决心。

1 我国农村水利供给现状

中国地大物博，水资源总量较大，但基于人口基数的庞大，人均水资源占有量只有2 300 m3，远远落后于许多国家，毫无疑问我国是世界上水资源最匮乏的国家之一。随着社会的发展，中国对于水资源的需求发生着相应的变化，形成了水资源供需矛盾，在农业中尤为明显。

从表1、2可以看出以下几点：一是有效灌溉面积一般等于灌溉项目或设施已经配套，能够正常进行灌溉的水浇地、水田面积总和，反映了我国农业耕地的抗旱能力。对于有效灌溉面积，20世纪90年代初期增幅较少，90年代后期增幅较大，21世纪保持着90年代后期的增速（1990—2000年增幅13.54%，2000—2011年增幅14.61%）。由此可见，我国当今的农田灌溉能力保持一定的增长速度，但总体增长幅度不大，仍然难以满足农村农业的总体需求。二是旱涝保收面积一般指在有效灌溉面积中，遇到旱情能够灌溉，遇到涝灾能够排流的面积。对于旱涝保收面积，20世纪90年代初期与后期增幅相当，同样21世纪保持着20世纪90年代的增速（1990—2000年增幅13.97%，2000—2011年增幅13.17%）。由此可见，我国农村农田具有一定的抗旱抗涝能力，但其增长的速度比不上农村水利需求增长的速度。三是机电排灌通常用于缺乏自流排灌条件，或者采用自流排灌后成本较大的农田排灌、城镇供水、人畜饮水、抽水蓄能、围海造田及跨流域调水等。它能够促进农业的全面丰产，在农业机械化、水利化、电气化等方面起着重要作用。对于机电排灌面积，在20世纪90年代初期具有较高的发展潜力，到了90年代后期增幅减少，21世纪的增幅就更少（1990—2000年增幅32.44%，2000—2011年增幅15.33%），增幅只是90年代的1/2。由此可见，农村机电排灌的发展出现了减缓，这不利于农村水利的总体建设。

2 存在的问题

自新中国建立以来，我国对于农村公共品的供给进行许多了尝试，主要有行政性的指令、公共资本的投入为主以及私人资本的鼓励投入为主等多种方式。总的来说，我国农村的水利工程建设不断发展，保持着一定的增长速度，但总体上的供给仍然跟不上水利设施的需求，这是当前的主要矛盾。

我国的农村水利发展当前仍然存在着以下几个方面的问题：一是农田水利建设体系不完善。目前，我国的农田水利严重滞后，其建设标准较低，管理上对于设备的老化维修不到位。我国农村现有的排水灌溉设施大部分修建于20世纪50—70年代，基于农民意识的淡薄以及政府没有起到带头作用，水利设备缺乏长期维护，年久失修，很多水利工程没有跟上时代产业的步伐，制约着农村的发展。二是资本投入不足，投资主体缺失。具有准公共产品性质的农村水利，在没有实施相应的排他措施之前，或者未达到充分实施的时候，其非排他性便会造成一定程度的“经济外部效应”[2]。基于短期收益与支付成本的不匹配，单个农民、农户没有动力去投资建设农村，同时政策资金的支持不足使得农村水利供给不足。三是农业农村经济社会目前发展面临新挑战，如农业步入生产高成本、产品保护价、从业高补贴的新阶段，农民不再专注土地、外出务工想法更强的新形势，而农业基础设施的补助方式、政策组织、管理方式都也面临着严峻挑战[3]。家庭联产承包责任制的完善需要农村多种基础设施的配合，但农村基本排灌系统、供排水到达率等没有达到相关水利标准。工业的发展使得其总体收益大于农业，农民更加愿意外出务工，农村缺乏带头人引领农业的新技术、水利建设的新标准，使得农村发展受阻。

3 产生问题的原因

准公共物品具有2个特征：一是在一定的界限内不具有竞争性，即增加消费者无须增加供给成本，但消费数量达到一定限度以后，其消费便具有竞争性。二是可以实现有效排他。现实中，无论是机井、水库、泵站还是塘坝等具体农村水利设施，其服务范围集中于一个区域之内，例如是1个生产组、1条村、几条村等，超出了这个服务范围会影响本来服务对象应获得的效用，这无疑就是一种竞争性。另外，对于需要付费的农村水利设施，农民如果没有缴纳相关费用就不能享受水利服务，这也起到一定的排他作用。最后，农村水利具有外部经济性，它所提供的私人边际效用比社会边际效用要小，具有公共福利效应。因此，我们一般认为农村水利设施是准公共物品。

目前，中国农村水利供给问题的着力点仍然在于水利建设的准公共品的特性。长期以来，我国农村的公共基础设施的供给权限掌握在政府、公共部门的手中，农村地区公共设施的数量、质量、分布点、范围广度等多由政府决定，虽然不排除民主形式的指导，但基本上还是由政府一锤敲定，因此造成了一种“由上而下的公共决策机制”。现实中，政府部门主要关注宏观经济的发展，对于农村生产生活中的细节、微观情况都不能一一具体了解分析，难以及时了解农民的真实需求。同时，在政绩观的影响下，农村公共品的建设难以发挥短期政绩效应，使得水利发展的步伐跟不上实际需求的发展。endprint

我国现有的农村水利建设工程中，采取“一事一议”“筹资筹劳”的政策，存在着多种问题：有事不议、有事难议、议而不决、决而不行。农民虽然有水利建设的需求，但在村民会议中此事不议、议而不决，使得农民的实际需求难以表达。另一方面，即使在村民会议作了筹资、筹劳建设水利的决定，但缺乏相应的鼓励或者强制措施，人们不愿意出钱出力，最终不了了之。

另外，农村水利建设是一种准公共品，供给量与需求量存在着不一致性。供给方以打开水闸放水量计算供给，农民则以在农田接收的实际水量为准，两者存在差距，使得均衡交易量偏离。事实上，人们对于公共品的需求表达趋于减少实际需求，这是为了减少自己的成本付出或者在一定程度上“搭便车”，每个人都这么做的话导致总需求的下降，供给不变的情况下使得水利建设的实际均衡量减少，偏离了理想的均衡量。

农村水利供需存在矛盾，其根本点仍在于水利建设的成本收益难以匹配性。无论是水利建设的供给方还是需求方，在公共品特性的影响下，供给方没有足够的动力去提供相应的水利建设，因为供应方提供公共品的社会效益不会内化到自己的私人利益。同样，需求方没有足够的动力去提供准确的水利建设需求，因为需求方在隐瞒真实需求的情况下自己的净收益起码不会比博弈的其他人低。

4 改善建议

目前，并不能改变水利建设作为一种准公共品的基本特性，我们需要做的就是在其作为准公共品的基础上调整制度、改善措施，使其现实中的供需趋于理想平衡。我国当前农村水利现代化实现程度为68%[4]，发展具有中国特色的水利现代化道路任重而道远。当下需要在水利现代化的指导思想下，积极深化改革农村水利建设的相关制度。

4.1 加大政府对农村水利的建设力度

水利建设具有相应的外部经济性，具有公益性，其服务对象主要是农业、农村以及农民等，公有资本有义务对此作出相应扶持。同时，基于准公共品的短期效益小，投资回报周期长，基础投资资本巨大等原因，难以直接依靠私人资本的完全投资，因此作为公有资本的管理者政府相关部门有必要起到带头作用[5]。

4.2 完善农村金融对公共设备支持的制度

农村信用社、村镇银行、相关农商银行等农村金融能够增加其对于农村公共设施建设的投资范围、额度，改变单一的投资领域，实行农村多元化的分散投资与支持。开发私人投资农村公共设施的兴趣，我国的私人资本具有潜在的投资潜力，在农村水利建设中可以本着“谁投资谁受益”的原则，适当开放相关私人投资权限，吸纳社会中私人部门、农户个人家庭等的资本，实行农村水利建设多元化投资主体，多元化利益分成，促进农村水利的供给[6]。

4.3 完善政府部门政绩观的考核制度以及农户水利需求表达机制

在政绩考核中，应考虑政府对农村公共品建设的社会效益，将其与政绩挂钩，完善政府部门建设农村水利的利益诱导机制。在农村中应致力于创造这样的氛围：农民敢于并且愿意向相关部门展示自身对于水利建设的真实需求，设置相应的跟踪反馈机构，使得农户能够有条件向政府部门表达诉求，并对诉求进行及时的回应。

4.4 规范“一事一议”筹资筹劳的水利供给制度

政府应致力于实现对农村水利建设的指导性引导，在尊重农村群众总体意愿的基础上，加大对农村水利建设长远效益的宣传，规范水利建设资金的管理，实行透明化和公开化，提高农民参与农村公共设施建设的积极性[7]。

4.5 完善水利管理制度

政府在投资建设农村水利设施的同时，要重视水利设施的前期工程以及后续维护管理。要按照标准化的整体思路，结合当前农村的水文地理特点，在与有关部门以及农村村委充分协商沟通的基础上，编制重点工程规划，监督工程实施。致力于成立水利建设项目管理中心，增设相关下属的项目管理组，分别管理相应类别水利工程。同时，项目组要在工程竣工时派遣相关管理人员进行后续维护管理，完善相关农村公共设施维护反馈制度[8-10]。

5 参考文献

[1] 程浩，管磊.对公共产品理论的认识[J].河北经贸大学学报，2002（6）：10-17.

[2] 张果，吴耀友，段俊.走出“公地悲剧”：“农村水利供给内部市场化”制度模式的选择[J].农村经济，2006（8）：17-21.

[3] 常先友，张君.农村水利发展现状及对策[J].现代农业科技，2013（3）：230，232.

[4] 韩振中，鲁少华.农村水利现代化发展思路与评价指标[J].灌溉排水学报，2012（1）：5-9.

[5] 佘国云.创新农村水利公共服务体系 加快社会主义新农村建设[J].湖南水利水电，2006（5）：7-9.

[6] 马永喜，沈满洪，王娟丽，等.浙江省农村基层水利管理模式研究[J].浙江理工大学学报（社会科学版），2014（3）：183-187.

[7] 尚尔君.台安县基层水利服务体系建设问题与对策研究[J].农业与技术，2012（3）：16.

[8] 张勇.做好政府购买水利公共服务的几点思考：以常州市为例[J].江苏水利，2015（1）：44-45.

[9] 朱长富，高爱民.广州市水利数据中心地理空间信息公共服务平台建设实践[J].人民珠江，2013（2）：67-69.

[10] 曹晖.从一个水利站看农村公共服务[J].中国老区建设，2005（11）：20-21.endprint