基于政府职能转变的民族地区新型城镇化发展路径选择研究

张新文　张国磊

[摘 要]城镇化是社会发展的必然趋势，也是民族地区全面建设小康社会，促进民族融合的重要选择。以少数民族为主要世居人口的广西受到自然、经济和社会因素的影响，城镇化发展滞后，其原因在于地方政府的“逐利者”角色未扭转，社会职能建设滞后于城镇化进展，区域经济发展不协调，城镇化引发征地拆迁冲突的治理机制不足等问题。政府职能转变视角下的新型城镇化路径安排体现为：从空间扩张到层次有序的宏观调控职能；从逐利者转变为培育者的政府角色；从经济职能为中心转变为以社会职能为重点；从区域分化到区域整合的规划职能；从城乡分治的文化职能到城乡包容的服务职能。

[关键词]政府职能；民族地区；新型城镇化路径

[中图分类号]F299.21 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2015）09-0063-06

从2012年中国共产党的十八大报告提出走新型城镇化道路以来，到2013年十八届三中全会再次提出城乡发展一体化的目标以及后续的中央城镇化工作会议，都一再强调这样一个治理追求，即：推进以人为核心的城镇化、以有序实现市民化为首要任务，坚持绿色循环低碳发展。以城镇化政策转变的原因来看，当前城镇化的模式和路径发展存在很多弊端，集中表现为不顾人本主义的“摊大饼式”造城，或者说盲目追求政绩的新城再造等城镇化现象。这种传统城镇化模式导致城市发展与环境发展的不协调，结构性失衡和公共资源的浪费等问题，城镇化的主导者——地方政府过于追求城镇化快速发展带来的利，而忽略快速城镇化带来的弊。因此，中央高层为扭转传统城镇化带来的不良影响，对城镇化提出了新要求，即着力于大城市的辐射、中型城市的聚集、小城市的活力，地方政府应注重以人为本，合理布局城镇结构，协调城镇化用地，走城乡一体化的新型城镇化道路。广西作为少数民族聚集地区，由于受到自然、经济和社会因素等方面的制约，城镇化发展严重滞后，与全国平均水平比，相差甚远。在新的历史时期，推进民族地区新型城镇化，不仅关系着民族地区的反贫困大业，对于我国全面建成小康社会，也具有重要的战略意义[1]。

一、广西地区城镇化的现状

地区间的城镇化状况是由城镇化率水平、工业化程度和人均GDP水平3个指标来反映。通过国家与广西在“十一五”（2006～2010年）的3个指标比较分析，我国城镇化速度加快，广西同样也在逐步提升，城镇化过程中存在的问题表现如下：

（一）城镇化率水平相对较低

从全国来看（见表1），我国城镇化率从2006年的43.9%增长至2010年49.68%，年均增长3.16%。城镇人口从2006年的58 288万人增长至2010年的66 978万人，年均增长3.54%；乡村人口比重从2006年的56.1%下降至2010年的50.32%。数据说明我国在“十一五”期间城镇化率呈直线上升趋势，2011年城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到51.27%，2013年达到53.37%，预计到2020年城镇化率达到60%，逐步达到发达国家城镇化水平。而从广西的城镇化率来看（见表2），其总人口保持在4 600万至4 800万人之间，城镇化率水平从2006年的34.64%增至2010年的40.11%，5年间的年均增长率为3.74%，城市人口从2006年的1 635万增至2010年1 849万，年均增长3.19%，乡村人口比重从2006年的65.36%减少至2010年的59.59%。数据说明广西同样在“十一五”期间城镇人口比重在逐年上升。

通过比较，广西在“十一五”期间年均城镇化略高于国家0.58个百分点，但城镇人口年均增长率低于国家0.35个百分点，2010年城镇化率低于国家将近10个百分点。由此可以看出，广西近几年城镇化率水平虽有一定的提高，但仍滞后于东部地区和中部地区，远远低于国家水平。

（二）工业化发展水平相对较低

从全国总体的工业发展来看（见表3），农业产值从2006年的20 404亿元增长至2010年的40 533亿元，年均增长14.1%；工业产值2010年达到187 383亿元，年均增长16.1%；服务业产值从2006年的88 554亿元增长至2010年的173 595亿元，年均增长18.42%。工业化进程的加快，为城镇化发展奠定基础。对于广西而言（见表4），同年度间的农业产值从2006年的1 032.47亿元增至2010年的1 675.06亿元，年均增长13.13%，工业产值从2006年的1 879亿元增至2010年的4 512亿元，年均增长24.77%，服务业产值从2006年的1 835亿元增长至2010年的3 383亿元，年均增长16.53%。数据表明，广西在“十一五”期间工业发展迅速，高于农业和服务业年均增长水平，工业年均增长率为24.77%，高于国家8.2个百分点，工业化发展加快。但相对于全国工业产值总量是较低的，2006年国内生产总值216 313亿元，约为广西的46倍，2010年约为广西的42倍，差距有所减小，但工业化水平基数远远小于东部发达地区。

根据比较可以看出，虽然广西在“十一五”期间工业发展迅速，但相对于全国工业产值总量是较低的，这对于以工业化为依托基础的城镇化而言，广西处于相对落后的地位。

（三）人均GDP水平相对较低

从国内生产总值看（见表3），我国GDP从2006年的216 313亿元增长至2010年的401 511亿元，2010年比2006年增长85.62%，年均增长16.84%。人均GDP从2006年的16 499元/人增长至2010年的30 015元/人。经济发展的迅速和国民收入水平的提高，为城镇化发展提供了良好的经济基础。从广西来看（见表4），其生产总值从2006年的4 746.16亿元增至2010年的9 569.85亿元，年均增长19.27%。人均GDP从2006年的10 121元/人增长至2010年的20 219元/人，年均增长率19.88%，高于国家3.16个百分点，但比人均GDP基数远远小于国家整体，差值从2006年的6 378元/人增至2010年的9 768元/人。endprint

综合上述，从“十一五”期间城镇化率、工业化水平、人均GDP的3个指标来看，广西在近几年这3个指标有所提高，但城镇化率、工业产值、人均GDP基数均低于国家水平，相对于东部发达地区则更低。

二、广西传统城镇化模式的制约因素与存在问题

实际上城镇化发展速度是由地区的经济发展程度来决定的。根据《中国西部经济发展报告（2013）》显示，2012年末西部城镇化率为44.9%，2012年末全国城镇化率为52.57%，其中东、中、西部地区城镇化率分别为56.4%、53.4%、44.9%，西部地区在城镇化发展水平与东部、中部地区存在明显差距，而且也滞后于自身的经济发展水平[2]。广西位于西部地区，同样受到自然因素、经济因素和社会因素的制约，呈现出大城市城镇化发展迅速，中小县城相对提高，偏远地区滞后的局面。

（一）广西传统城镇化模式的制约因素

1. 自然因素：地形复杂，开发难度大，民族地区城镇建设困难

在某种程度上，区域的发展难以摆脱自然环境的影响，城镇化的建设与发展受自然环境的制约影响更为严重[3]。从地域上看，广西位于东经104°26'～112°04'，北纬20°54'～26°24' 之间，地处云贵高原的东南边缘，两广丘陵的西部，南边朝向北部湾，呈现山地多，平原少的喀斯特地貌。从少数民族人口分布来看，2010年广西少数民族人口为1 957万人，占广西总人口的38.62%，其分布地区占全区面积的60%以上，但主要聚居在不同地理条件的贫困山区，地形构造也相对复杂，一定程度上制约了民族地区城镇发展。

2. 经济因素：生产力水平低，资源利用率低，城镇化支撑弱

民族地区通常拥有丰富的生态资源，但受制于地理条件的限制，生态资源的利用率低，往往难以转化为现实生产力，形成产业化。民族地区经济发展在一定程度上取决于农业产值，在边远民族地区仍以农业生产为主，加上山区可耕地地形复杂，机械化程度不高，生产效率低下[4]。此外，由于民族地区政府为发展落后的地方经济，不加甄别的引进高能耗、高污染行业，造成环境污染，呈现出经济发展与生态环境可持续发展的矛盾。

3.社会因素：农业人口比重大，文化素质相对低，城镇化难度大

虽然广西近几年城镇化率有所提高，但农业人口仍占广西总人口绝对大的比重，2010年广西农业人口占总人口83.46%，农业人口与非农业人口比值为5∶1，农业人口向城镇转移就业的难度较大。一些少数民族主要聚居在交通不便的山区，制约当地教育的发展。民族地区人口素质相对城镇地区普遍偏低，成为制约民族地区城镇化发展的又一现实因素。

（二）城镇化发展中地方政府职能存在的问题

当前广西受到自然因素、经济因素和社会因素等诸多因素的影响，民族地区城镇化率普遍偏低，从政府职能的视角来看，其城镇化发展中存在以下问题：

1. 地方政府的“逐利者”角色未扭转

对政府而言，不仅在民族地区，甚至在全国所有的城镇化过程中，利益导向的动机相当程度地存在着。在征地的过程中，地方政府是公司主义的思维，党委书记就是董事长，他本身下属的就是一个大的董事集团[5]。经济发展是硬道理，GDP与增加财政收入就是硬指标。在具有丰厚利润的土地财政诱导下，政府秉持从农民手里拿地越便宜越好的理念，这样剩余的增值收益增加，就可以用于基建、开发和招商引资。又由于分税制的原因，尤其以少数民族聚集区为主的贫困地区地方政府往往财政匮乏，在行政末端，很多财政支出都要靠中央的转移支付。在这种情况下，土地成为政府手中可以支配的资源，地方政府选择了圈地、卖地换取财政收入的增长，原来的“弱政府”也逐渐变成了“强政府”。

2. 政府的社会职能建设滞后于城镇化进展

社会职能主要包括调节社会资源的分配、具有公共性服务体系的建立健全以及维护生态和自然资源的保护。在城镇化发展过程中，社会职能对于城镇化的推进具有实质性的辅助功能，这对于维护经济社会的健康有序发展以及农业转移人口的市民化具有重要的意义。由于民族地区的财力薄弱，对于征地拆迁之后“洗脚上岸”、“离土进城”的农业转移人口而言，其社会保障的覆盖率以及社会保障的水平都处在一个相对较低的水准，与东部发达区域相比，差距很大。

3. 急功近利地追求政绩的模式犹存

目前的“摊大饼式圈地”、急功近利地追求政绩的模式中，政府是个将追求经济发展当做唯一首位目标的“强政府”，但由于分税制的原因，地方政府往往财政匮乏，尤其是到了行政末端，很多财政支出都要靠中央的转移支付“吃饭要饭”。在这种情况下，土地却是政府手中可以支配的资源，两种模式的并存让地方选择了圈地卖地拿政绩，原来的“弱政府”也逐渐变成了“强政府”。就像当初富士康要到内地发展，内地政府都拼命争取。一些地方政府因为富士康带来项目、就业、GDP发展和财税收入，而地方政府的资源就是给富士康优惠的土地，但优惠的土地哪里来？显然是农民的。如果说地方政府能够得到相应的能够履行其职能需要的，包括提供公共产品和发展经济的比较充足的财力，其对土地财政的压力依赖性就会减少。在这种急功近利的追求政绩的行政模式下，“摊大饼式”的城镇化造成用地比例不协调。广西城镇化水平低于全国平均水平9个百分点，县域城镇化水平仅为31.35%，县城中，城镇化水平低于40%的68个，在30%～40%的30个，20%～30%的29个，低于20%的9个，特大城市不多，大多数区域中心城市聚集和辐射能力不强，经济水平低，发展滞后。城镇用地分配不合理，导致城镇之间用地紧张与大量建设用地闲置的现象并存。工业用地和城镇建设大于生态建设，出现“城市病”。其根源在于大城市“摊大饼式”的无限度扩张，占用了大量城郊用地。加之城市功能不完善，穿越城市的时间成本和交通成本越来越贵，物流成本过高。

4. 政府主导性的区域经济发展不协调endprint

以2011年广西各地的GDP来看，南宁市、柳州市、桂林市、玉林市突破1 000亿大关，分别为2 211.44亿元、1 579.72亿元、1 327.57亿元、1 019.94 亿元，最低的为贺州市的356.4亿元。工业产值最高的是柳州市的1 003.68亿元，最低的是贺州市的165.09亿元。人均GDP，最高的是防城港市47 416元/人，最低的是贺州市的15 141元/人。数据说明，广西经济发展加快集中在工业较发达的中部和南部城市地区，而西北和西南地区相对落后。大城市城镇化依托工业发展而发展迅速，而中小市县则受到经济的制约，城镇化水平较低。由于区域间发展不协调，尤其贺州市和河池市是多个少数民族的聚居地，当地以山地为主，可生产用地较少，工业化进程缓慢，经济相对其他地区落后，城镇化发展滞后（见图1）。

5. 城镇化进程中对征地拆迁冲突的预防性治理机制不足

征地拆迁引发的社会矛盾一直是各地城镇化进程中的敏感话题，也是地方政府亟须解决的热点问题。随着我国城镇化进程的不断深入，城市建设用地需求量不断增加，政府向农村征收土地也越来越多，而土地作为一种具有稀缺性的资源，可利用的的程度出现边际效应，与不断加快的城市化发展用地需求产生矛盾[6]。例如，2013年9月28日，广西南宁青秀区发生了一起当地村民与前来强迁的防暴警察的暴力冲突事件，事件起因是政府在合法拆除违法建筑中，遭到民众抗拆，政府随即调动特警和警察维持秩序，拆迁冲突演变为警民冲突。导致民众和警察多人受伤。由征地拆迁而引发公众与政府矛盾激化，出现政府强拆、民众暴力抗拆的对立局面，其深层次原因是土地资源的有限性与基层政府权力的扩大化导致征地拆迁补偿机制缺失引起的。

三、推进民族地区新型城镇化发展的路径与对策

政府职能的转变及其优化是行政管理体制改革的中心任务，更是促进地方经济与社会协调发展的关键所在。2014年中央城镇化工作会议提出要“有序推进农业转移人口市民化、提高城镇化的建设水平和加强对城镇化管理”等任务，这对于城镇化过程中的政府角色和职能提出了新的要求。本文认为，对处于民族地区的地方政府而言，其新型城镇化过程中涉及的职能转变体现为如下的路径安排：

（一）政府角色要从逐利者角色要转变为培育者

国内学者指出，在城乡建设用地土地市场建设中，政府应明确用途、设定规则，使农民能够更多地平等参与到土地的开发利用当中[7]。因此，让农民在参与的过程中通过股份的形式将土地增值的收益分阶段地实现，改变过去那种一次性补偿所出现“竭泽而渔、卯吃寅粮”的情况，即政府应该从只注重资源分配转变为既重视制定规则，又重视公平正义。当然，政府职能转变也不是简单地从“强政府”转化为“弱政府”，而是转化为一个多功能、同时又是有限功能的政府。城镇化在“量”上的增长，主要归因于“质”的改变，这种“质”体现在政府角色，就是从逐利者转变为培育者。当然，政府角色的转变并不是意味着职能转变，也不是“强政府”转化为“弱政府”，而是转化为一个多功能的和有限功能的政府。政府发展地方经济必然还是一项重要职能，但是经济只是一部分，政府还必须维护社会的公平正义，保护各个群体的利益。原来的政府是万能的、无所不包的政府，现在要变成有限职能的政府，将一些社会职能交给社会团体和NGO，将一些服务进行外包或者民营化，也可以适当购买。政府在促进发展的进程中，不仅要关注经济指标，更要关注民生指标； 不仅要增加促进经济发展的投入，更要增加提供公共服务、促进社会发展的投入[8]。通过减少广西政府在经济发展上的干预，尤其是房地产市场的管理进行合理限制职能，而扩大政府的社会管理职能，注重民生发展，这样才能从无限的政府转向有限政府职能。

（二）从空间扩张的城镇化到层次有序的城镇化

从传统的城镇化来看，主要是以“造城运动”或“摊大饼式”的空间扩张模式为主，城市结构和布局上的不合理导致某一区域的高人口密度与环境恶化。在城市中心区域内，会存在许多国有或集体的工业，它们占据了市区重要地段，土地级差得不到体现，造成土地经济资源的严重浪费，同时这些企业造成的环境污染，影响了城市的景观与环境。对于民族地区而言，由于少数民族的人口数量相对较少，空间扩张的城镇化虽然一定程度上能满足城市化用地的需求，但是从长远看也造成了土地资源的浪费和建设成本的增加。因此，新型城镇化要求以人为本，推进农民向市民的身份转变，使农民从根源上摆脱对于土地的过度依赖，化解城镇化与土地利用的矛盾，从而消除城镇化进程中带来的一系列后续的负面影响。其次，合理布局城镇化规模，提高现有土地规模的利用率，使土地城镇化与空间分布协调。最后，政府建立多元资金保证，积极引入外资向民族地区市县城镇化投入，激活民族地区城镇化发展，从而从整体上提高广西新型城镇化发展水平。此外，地方政府应注重内涵式城镇化的推进，应该紧紧围绕人口城镇化这一目的，通过土地城镇化为实现人口城镇化提供相应的基础设施等物质条件。内涵式城镇化是以人为本，着眼于城镇发展的全面性、协调性和可持续性的城镇化[9]。通过以人为本，加强城镇化的环境配套建设，加快城乡公共服务一体化等措施，在以政府为主导力量的新型城镇化宏观调控方面，不同的城市规模和不同区域的民族特色等，都应该体现出层次有序的原则，走出一条具有民族特色的新型城镇化。

（三）在以经济职能为中心的同时，辅之以社会职能为重点

经济发展一定程度上决定了城镇化的发展速度，但经济发展也不能脱离以公共服务、民生幸福为内涵的社会效益指标。广西近几年城镇化进程不断加快，主要由于广西作为西部唯一的沿海地区，其区位优势明显，有国家政策的倾斜，随着西部大开发逐步推进，中国—东盟自由贸易区建立，泛北部湾经济区域深入发展[10]。因此，首先，抓住西部大开发带来的机遇，通过引进东部发达地区优势环保节能产业，加快广西工业产业升级，扭转工业基础薄弱局面，为工业化和城镇化提供经济基础。其次，广西应充分抓住区域经济一体化与经济全球化的机遇，加强与东盟各国合作，扩大合作领域，通过开展多领域多层次的交流活动，搭建中国与东盟交流合作的平台，提升贸易值，推动贸易经济增长。最后，扩大北部湾经济合作区域，借鉴珠三角、长三角的成绩与经验，进一步提出政府合作的有效途径，加强泛北部湾区域资源整合，实现优势互补，提高区域产业竞争力和创新能力。所以，政府在促进经济发展、培育城镇建设的市场化进程中，不仅要关注经济指标，更要关注民生指标； 不仅要增加经济发展的投入，更要增加提供公共服务、促进社会发展的投入。新型城镇化要求以人为本的城镇化，地方政府在推进城镇化发展过程中，要注重治理城镇化发展中存在的社会问题。在履行经济职能的同时，也要将社会存在的冲突问题进行有效的源头治理，使经济职能与社会管理职能协同，才能使经济发展与新型城镇化发展协同。endprint

（四）从区域分化到区域整合的规划职能

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）提出：“完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。”《规划》意味着在城镇化过程中，地方政府要注重本地实际情况，考虑资源环境的承载力，合理规划城镇化布局，将城市建设与环境保护相互匹配。作为民族地区的广西而言，政府要对城镇化规模进行合理设计，根据各地区的实际情况，总体调控城镇化的区域趋势。在城市规划过程中注重整体性，以小区域为试点，不断扩大到其他区域，使广西地区整体城镇化率提高。此外，地方政府同时也要在城镇规划过程中履行环保义务，使城市每一员（政府、企业、民众）参与环保，提高城镇化与环境可持续发展水平。总之，通过“引进来，走出去”发展战略，以工业化推动城镇化，在工业进程中，注重环保，使经济发展与环境可持续发展协同。

（五）从城乡分离到城乡包容的文化职能

城乡二元结构所造成的文化分离是农业转移人口市民化的障碍之一，城乡一体化的文化建设是新型城镇化的重点。《规划》指出，旧城改造中要促进功能提升与文化文物保护相结合，城市空间的扩展要注重在新城新区建设中融入传统文化元素，与原有自然人文特征相协调。国内学者也指出，“在城乡关系问题上，其空间的特性就是城市与乡村‘中心—边缘结构的形成与固化”[10]。反映在政府的文化职能方面，城乡文化在规划上的一体化需要更多的包容性理念，即注重城市文化与乡村文化的对接与相容。首先，实行城乡一体化发展，有利于推进农业现代化和优化农业产业结构，从而提高农村生产力。其次，加大工业反哺农业和城市反哺农村力度，加大惠农富农政策，提高农民收入，进而缩小城乡差距。最后，破除原有城乡二元户籍制度，完善农民工社会保障制度，增加其城市认同感和归属感，只有打破城乡二元户籍制度，才能真正的缩小城乡差距，形成城乡一体的新型关系。以地方政府为主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。

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[10] 刘祖云，李震.城市包容乡村：破解城乡二元的发展观[J].学海，2013（1）：20-28.

A Study on the Route Choice of Ethnic Regions' New Urbanization

from the Perspective of Government Function Shifting：

A Case Study of Guangxi Autonomous Region

Zhang Xinwen1，Zhang Guolei 2

（1.College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China；

2.Qinzhou Municipal Finance Bureau，Qinzhou 535000，China）

Abstract： Urbanization is an inevitable trend of social development，and an important choice of comprehensively constructing well-off society in the ethnic minority areas as well. Taking Guangxi as an example，the autonomous region in which generations of minorities live is so deeply affected by various natural，economic and social factors that its urbanization development is quite lagged off than other regions in China. The reasons lie in several aspects as local government's "profit-orientation"，social function constructing does not keep up with the pace of urbanization，the uncoordinated development of regional economy，and imperfect preventive governance mechanism for land expropriation conflicts. The article suggests that，from the perspective of shifting government's function，the route of new urbanization should be： the macro control function of government should be shifted from space expansion to orderly arrange； the government should change itself from "profit pursuer" to "cultivator"； the focus of government should be shifted from "economic-function-centered" to "social-function-centered"； the planning function of government should be shifted from "regional separation" to "regional integration"； the government competency should be shifted from "separated rural and urban cultural governing" to "rural and urban inclusive servicing ".

Key words： the governmental functions； minority areas； new urbanization route

（责任编辑：李 萌）endprint