学前教育普惠制：实现学前教育公平的进路——以安徽省为例

杨玉洁，吕中国

（1.安徽广播电视大学，安徽合肥230041；2.安徽交通职业学院，安徽合肥230022）

学前教育及学前教育公平对于个人、家庭乃至社会的可持续发展的重要性不言而喻，但我国当前幼儿园等学前教育资源“非缺即贵”，困扰着无数家庭，如何从制度层面上保障学前教育公平最大程度的实现是整个学前教育界都必须认真面对的问题。 在相关条件成熟的背景下，经过长期摸索，学前教育普惠制成为破解学前教育公平难题的重要路径之一。 安徽此方面的探索及实践走在了全国前列。

一、 学前教育及学前教育公平的重要地位

“学前教育是基础教育的重要组成部分，是个体终身发展的起始与奠基阶段，对巩固和提高九年义务教育的质量与效益，全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值”。[1]甚至可以从经济学角度比较其投入与收益：相关研究表明，对学前教育每投入1 美元，日后能够获得7.16 美元的收益。[2]具有明显的正外部性和高回报性。 据美国一项长达30 多年的研究表明，对学前教育的投资会得到10 多倍的收益，不但体现在个人成长上，还会带来巨大的社会收益，节约大量的社会成本。

教育公平是社会公平的基础，其指的是全体社会成员都能平等地拥有接受教育的权利和机会，即权利平等和机会平等。[3]教育公平关系到人和社会的全面发展，关系到代际公平，关系到整个国家综合国力及国民素质的提升。 学前教育是人生的“起点”，学前教育公平在人生的“起跑线”端提供公平受教育的机会，不仅是落实宪法赋予公民平等权和受教育权的重要路径，并且，对于弱势群体的倾斜能够缩小社会各阶层的差距， 解决农民工等群体的后顾之忧， 化解矛盾， 从较深层面上维护社会稳定，以及提高我国劳动力整体的竞争优势。

然而，当前学前教育发展的现状是：“入园难”、“入园贵”，政府经费投入规模有限，城乡、地区等资源配置不均衡，造成受教育群体受教育机会不平等，此与学前教育的重要地位不够相称。 近年来，政府、社会及学术界对于学前教育公平的实现进行了不懈的探索，在物质条件提高、城镇化推进及户籍改革等相关制度变迁的大背景下，学前教育普惠制应运而生。

安徽是人口大省，学龄前儿童有510 多万。[4]近年来，安徽省以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（下称 《规划纲要》）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发 ［2010］41 号）（下称 《若干意见》）等为指导，结合本省实际制定颁布了《安徽省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（下称《安徽规划纲要》）《安徽省学前教育三年行动计划 （2011～2013 年）》、《安徽省基本公共服务体系三年行动计划（2013～2015 年）》等一系列政策，2014 年6 月1 日始更是施行地方性法规——《安徽省学前教育条例》， 一系列的重大决策措施，意在着力破解“入园难”“入园贵”等学前教育公平问题，其重要进路在于回归“公益”、坚持“普惠”，以此统领全省学前教育发展。

二、学前教育普惠制及其与学前教育公平的契合

学前教育普惠制的概念较新， 但对于其内核的解读趋于一致；其对于学前教育公平的实现的重要性不言而喻，两者存在较强的内在契合性。

（一）学前教育普惠制释义

“普惠”即无例外的“普遍惠及”，是社会核心价值观——公正平等的体现。而普惠性，顾名思义，就是普及、惠及，具体到学前教育，即让学前教育普及、惠及所有幼儿，使适龄儿童拥有均等的入园机会，保证幼儿教育公平。[5]归纳起来，学前教育普惠制大致包括普及非歧视、低价位、高质量、可选择、可接受等特点。[6]本文认为，其内核大致包括两个方面：惠及更多受教育人群，不留盲区；提供更高教育质量，均衡发展。

至于学前教育普惠制与幼儿园的联系，有人认为，学前教育普惠制 “从字面上理解， 就是既普及又实惠的幼儿园，就是在教育公平的前提下，面向大众的、适龄儿童普遍接受的、收费合理的幼儿园，既包括公办幼儿园、具有公办性质的幼儿园，也包括非营利性的民办幼儿园”。[7]而此概念在实践中的运用，目前尚未统一，如成都将普惠性学前教育体系定位为公益幼儿园，即政府定价的平价优质幼儿园。 江苏省将学前教育普惠制重点放在普惠性民办幼儿园，并将其定义为；不以营利为目的，幼儿园的设立条件、 保育教育质量要达到同类公办幼儿园水平，受政府委托和资助提供学前教育服务，并执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。 安徽与江苏类似， 将普惠制幼儿园重心放在民办幼儿园，并在《安徽省学前教育条例》第59 条将“普惠性民办幼儿园”定义为：指由社会力量出资举办、享受政府财政补贴、面向社会提供普惠性服务， 执行政府指导性收费项目和标准的幼儿园。 似将公办幼儿园排除在“普惠制”之外，但本文认为，公办幼儿园回归公益与普惠是发展学前教育公平的题中应有之义，当然包括公办园。

（二）学前教育普惠制的探索历程

其实，早在1995 年施行的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）即明确指出：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、 种族、 性别、职业、 财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。国家……帮助各少数民族地区发展教育事业。 国家扶持边远贫困地区发展教育事业。 国家扶持和发展残疾人教育事业。 ”较早反映出教育普惠性的思想，并在法律上对普惠性给予保障。

2001 年颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》 明确指出：“幼儿园的教育是为所有在园幼儿的健康成长服务的，要为每一个儿童，包括有特殊需要的儿童提供积极的支持和帮助。” 可见，国家在学前教育领域已经确定了普惠性原则。

2010 年，《若干意见》指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性。 ” 学前教育普惠性自此成为我国学前教育的发展目标和努力方向。 《若干意见》中用了一些词汇对普惠性作了补充说明，如“广覆盖、保基本”，“面向大众、收费较低”，“覆盖城乡、布局合理”,“基本的、有质量的”，“方便就近、灵活多样、多种层次”等。[8]对学前教育普惠性的核心理念作了充分的阐释。

以国家相关政策、 法规为指导，2014 年颁布施行的《安徽学前教育条例》中提及“普惠”计17 处，总则第3条，即明确指出，要“发展学前教育，应当坚持公益性和普惠性”，明确了全省学前教育普惠制的努力方向。

（三）学前教育普惠制与学前教育公平的契合

学前教育普惠制的施行能实现教育民主， 从根本上防止阶层固化，以教育公平夯实社会公平的基础，其与学前教育公平的内核是相通的， 也是互为因果的。 就教育民主而言， 学前教育倡导从学前期开始让所有儿童不分种族、 阶层、 文化背景共同享有受教育的机会……教育民主化的进程就是促进教育公平、 公正发展的过程。[9]就社会公平而言，坚持学前教育普惠性，能阻断贫困代际循环，促进各阶层之间的有序流动，防止阶层“固化”及“马太效应”的出现，进而防止弱势群体与强势群体的对立与冲突，保持社会的和谐与稳定。

可见， 学前教育普惠制是解决学前教育公平失衡问题的根本途径，作为实施主体，政府应当在学前教育普惠制的具体制度设计方面多下功夫， 让学前教育回归公益与普惠，进一步促进学前教育的公平。

三、学前教育普惠制的具体实施

学前教育普惠制对于学前教育公平的重要性不言而喻， 在学前教育普惠制的具体实现中， 应当抓住增加投入、优化资源配置、最终实现学前教育义务化等几个方面重点跟进，安徽省近年来做出了不懈的努力。

（一）扩大财政经费投入规模，以财力保证普惠制

扩大学前教育的财政经费规模是实现学前教育普惠制的前提条件， 无论是基础设施的建设、 师资队伍的建设，还是政府“多取少予”优惠措施的施行等都需要扩大财政经费的投入规模，在“存量”与“增量”两个方面做好工作， 以雄厚的财力保障幼儿园建设、 教职工工资与福利、教学设备及图书等，促进普惠性幼儿园及在园幼儿占有率、学前三年毛入园率、师幼比等指标的提升。

针对学前教育财政经费投入有限的状况， 各级政府要拓宽财政投入渠道，制定规划，确保正常增长机制。 安徽省近年来学前教育经费投入还相对有限，但此种状况在逐渐好转。 根据《安徽统计年鉴（2013）》，2012 年安徽的学前教育经费占总教育经费的比例最高， 然而也只占了全省教育经费的3.01%，占安徽GDP 的%。[10]根据《中国教育经费统计年鉴 （2011）》，2011 年全国农村学前教育收入占教育总收入的33.6%，而安徽只占30.5%。 由此可见，安徽农村学前教育经费比较有限，存在比例失调的情形。

可以说， 安徽财政性教育经费投入曾经不足且比例失调， 严重制约着安徽学前教育的发展。 但安徽省政府近年来在《安徽规划纲要》等文件的指引下，大力争取中央投资，鼓励地方政府增加投入，实现点面覆盖，从财政经费上保障学前教育普惠制的顺利实现。

在争取中央投资方面，安徽省积极争取，2010 年，国家已将我省列为全国十个学前教育推进工程试点（中西部农村学前教育推进试点工程）省之一，并支持专项资金4500 万元，用于阜南县、利辛县、金寨县、枞阳县、固镇县、长丰县、泾县等7 个试点县的29 个乡(镇)、村幼儿园建设。[11]

在本省投资方面，根据2013 年《安徽省基本公共服务体系三年行动计划（2013～2015）》提出的2015 年前，全省学前三年毛入园率将达到65%、学前一年教育毛入学率达到85%、在园幼儿数达到150 万人、将学前一年教育纳入了基本公共服务体系范围等普惠性目标，安徽省将新建、改扩建公办幼儿园656 所，同时准备投入3.3 亿元，在阜南等41 个试点县(区)建设153 个乡(镇)、村幼儿园项目，总规模23.6 万平方米。 目前已着手在18 个县开展农村学前教育试点工程，总投资达1.35 亿元。

地方政府方面如马鞍山市及县、 区政府将学前教育经费预算单列，且占同级财政性教育经费中的比例要逐年提高，到2013 年达到2%以上。 教育费附加中用于学前教育的比例不低于10%。 市级财政每年设立1000 万元学前教育专项经费等。[12]并以扩大资源为突破口，努力解决入园难问题：新建、改建、扩建、购置、回收、配建；以落实奖补（新建、改扩建幼儿园、普惠幼儿园、平安幼儿园、省市一类幼儿园的奖补及困难家庭幼儿资助）制度为抓手，积极引导城乡大办普惠园。[13]

经过几年的发展，截至2012 年底，安徽省共有幼儿园5192 所，学前三年毛入园率71.8 %，幼儿园资源扩大，学前三年毛入园率等若干指标达成度已经超过预期。[14]

地方政府如望江县2010-2013 三年间全县共投入2284 万元，新建幼儿园10 所，改扩建幼儿园18 所，适龄幼儿入园率从34.7%增至2013 年底的95%。[15]

因此，学前教育财政投入要充分普惠与公平，要从学前教育发展整体架构中建立财政投入的政策和机制，让更多的群众享受到改革开放的成果，加大财政投入的总量和覆盖面，创新财政投入的体制和机制。[16]

当然，发展普惠性幼儿园，并不是由政府大包大揽，搞“垄断”，而是让各幼儿园在竞争中能处于相对平等的竞争环境，让市场作为资源配置的主要方式，从而整体推进学前教育事业的发展；此外，部分家庭对高端幼儿园的需求也可由市场自行解决，但这些需求并不能妨碍一般家庭对于普通幼儿园的刚性需求。

财政性教育经费的增加是学前教育普惠制的前提条件，但并不是只有在经济发达地区才能实现学前教育普惠制，相反，在一些经济次发达地区，普惠性幼儿园已渐露端倪，甚至在陕西省府谷县、宁陕县、吴起县这样的经济不发达地区， 也已经将幼儿教育纳入义务教育范畴。可见，“财力”并不是困住幼教的唯一，保持均衡发展也是发展学前教育事业的重要关注之一。

（二）优化资源配置，以均衡发展确保普惠

充足的财力并不能全面实现普惠制， 还要注重学前教育资源的优化配置，不但要“做大蛋糕”，还要“分好蛋糕”，按照市区、县城或人口规模或农村乡镇为单位均匀配置学前教育资源，均匀布点，全面覆盖，以公办民办、城乡、区域的协调发展确保学前教育普惠制，还“普惠”以真正内涵。

1.大力发展公办园，大力扶持民办园。 公办园具备良好的发展基础，学费相对便宜，投入相对充足，社会认可度也相对较高，因此，发展学前教育普惠制的首要任务是大力发展公办园，提高数量，提高质量，对于学前教育普惠制能起到良好的示范作用，对于市场价格的平衡也能起到相当作用。

但安徽省公办园前几年普遍存在公办园少、 设施设备老旧、教师待遇偏低等问题，2010 年，公办园数占幼儿园总数的比例仅为25.9%。 这直接导致了安徽省公办学前教育资源缺乏， 限制了学前教育普惠性主要载体作用的发挥。

近年来，在“规划”与“计划”的指引下，安徽省通过新建、改建公办园等措施，全面增加公办园数量，同时按人口规模及市县、乡镇等为单位均匀分布，尽量不留盲区。安徽省教育厅测算数据显示，在第一个三年行动计划中，按照1389 个乡镇数设计“一镇一园”的公办幼儿园建设工程，目前已经完成1218 个，还有171 所建设任务；城市市区、县城城区3 万常住人口建设一所公办幼儿园，根据各地上报的2014-2016 年幼儿园建设计划，105 个县（市、区）需建设公办幼儿园330 所。[17]

公办园之外，大力扶持一批民办普惠幼儿园，能充分引入社会资本，解决公办园相对不足的矛盾，从另一方面推动学前教育普惠制的实现。 如《安徽省学前教育条例》将普惠性民办幼儿园定义为：由社会力量出资举办、享受政府财政补贴、面向社会提供普惠性服务，执行政府指导性收费项目和标准的幼儿园。 条例第14 条明确规定：鼓励申办普惠性民办幼儿园。 普惠性民办幼儿园由举办者提出申请， 县级人民政府教育行政部门根据有关规定予以认定。 普惠性民办幼儿园按照规定由政府予以补贴。在此基础上安徽省将幼儿园分为三类：公办园、普惠性民办幼儿园、非普惠性民办幼儿园。 并按照三类，分别采取相应的鼓励、监督、引导政策，如针对群众敏感的收费项目与标准，条例第16 条规定：公办幼儿园执行政府确定的收费项目和标准，普惠性民办幼儿园执行政府指导性收费项目和标准。 非普惠性民办幼儿园由举办者按照办园成本，确定收费标准，报县级人民政府价格主管部门备案。 借鉴各地经验，具体可以通过政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等民办公助方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。 最终通过政府-市场-消费者合作的模式，共同分担学前教育费用，实现建设“公益性、普惠性”幼儿园的目标。[18]

2.大力发展农村学前教育，实现城乡同步。 农村学前教育相对更加薄弱，由于我国正处于社会转型期间，农村整体发展水平低，城镇化建设正处于攻坚阶段，仍有大量的农村贫困家庭幼儿及“留守幼儿”处于学前教育惠及面的边缘，并且农村幼儿中的意外事件时有发生；而农村学前教育的发展状况，将直接影响相关指标（学前教育普及率、幼儿园的覆盖率、普惠性幼儿园的占有率、幼师比）的达到， 如安徽省提出，2015 年学前一年入园率为85%的目标，而要达到这一目标，农村学前教育的快速跟进是重要方面。

因此，学前教育普惠制要求大力发展农村学前教育，拉近城乡发展的差距，做到城乡同步、协调发展。2013 年3 月28 日至29 日， 全国学前教育工作研讨会在安徽省马鞍山市举行，会上获悉，自2011 年起，安徽省将乡镇公办中心幼儿园建设项目纳入了民生工程，安排专项资金推进薄弱园改扩建，并增加对普惠园的生均补贴；还重点加强对普通民办园、农村园、看护点办园行为的规范，做到学前教育城乡同步。[19]

3. 按照公平与差别原则，扶持弱势群体。 公平原则从总体来看，学前教育普惠制要保证公办民办、城乡之间的均衡发展；差别原则是从个体来看，由于教育传统以及单个家庭的自身条件的不同，总会有一部分家庭的幼儿处于不利的地位，处于相对弱势的位置，应当给予额外的关注。 所以， 要在普及的基础上有差别地对待弱势群体， 政府应该保证每一位学前儿童享有公平、 公正的受教育机会， 而不是个别人的特权。 ……对于弱势儿童而言， ……还必须遵循积极的差别原则， 实行优先扶持策略， 才能真正实现教育平等的目的， 为此应建立以政府为主、政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系，使所有符合教育专项资助标准的家庭子女能够享受到长期无差别的资助。[20]弱势幼儿一般包括：外来务工幼儿、 留守家庭幼儿、下岗职工子女、流动人口儿童、 家庭经济特别困难幼儿、残疾幼儿等等。只有让弱势群体的学前教育入学及受教育质量得到保证，学前教育普惠制才能真正建立起来。

安徽省合肥市2011 年对市区低保家庭儿童、 孤儿、残疾儿童(残疾家庭儿童)、烈士子女、因重大疾病或意外灾难等原因导致家庭贫困的特殊困难家庭儿童，给予困难补助。 每个学生每学年为2800 元，每学期资助一次；[21]安徽省芜湖市出台学前教育三年行动计划，……依托特殊教育资源，着手实施残疾幼儿学前康复教育……这些举措，正在为千家万户带来实惠。[22]

（三）学前教育普惠制的终极目标是将学前教育逐步纳入义务教育

公办民办园、城乡、区域之间的协调发展需要一个长期的过期，因此，学前教育普惠制的实现是一个较为长期的过程，不可能一蹴而就的。 其实，学前教育普惠制的最终目标就是在条件允许的情况下，可分步将学前教育纳入义务教育阶段，唯此，才能实现真正的学前普惠制。

20 世纪80 年代初开始， 法国的4 岁和5 岁儿童的入园率已达到100%。 在其他一些发达国家，如比利时、英国等， 也已经将学前教育作为一种不完全意义上的义务教育实施。 有的甚至明确规定5 岁以后的幼儿教育就是义务教育， 国家对该阶段的教育不仅在师资、设施、财政上给予保证， 而且也要求家庭尽力保证5 岁以后儿童接受教育的义务”。[23]

应当说，各地正在朝着这个终极目标在努力，2012年秋季， 安徽省合肥市公布了62 所普惠园的名单，2013 年， 合肥市的普惠园和公办园数量已有较大幅度增加。

安徽省教育厅副厅长、 全国政协委员李和平委员就曾建议，将学前教育纳入义务教育范畴，尽快出台《中华人民共和国学前教育法》， 依法保障学前教育的发展，加快普及学前教育。[24]可以说，安徽省当前所做的卓有成效的学前教育普惠制实践就是为了最终实现学前教育义务化、学前教育的形式与实质公平。

[1] 庞丽娟. 制定 《学前教育法》 迫在眉睫. 全国人大议案，2005.

[2] 庞丽娟等.论学前教育的价值[J].学前教育研究,2003,(1)：9.

[3] 褚宏启.关于教育公平的几个基本理论问题[J].中国教育学刊，2006，（12）：1-4.

[4] 安徽省统计局，国家统计局安徽调查总队.安徽统计年鉴（2013）［M］.北京：中国统计出版社，2013.

[5] 王海英.从特权福利到公民权利———解读《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中的普惠性原则[J].幼儿教育（教育科学），2011（1-2）:7-11.

[6] 参见：秦旭芳，王默.学前教育普惠政策的价值分析[J].教育研究，2011，（12）：28；丁秀棠.“普惠性”目标定位下民办学前教育的现状与发展[J].2013，（3）：17.

[7] 王元凯，刘传莉.对发展农村普惠性幼儿园的思考[J].教育导刊（下），2011，（7）：17.

[8] 王海英.从特权福利到公民权利———解读《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中的普惠性原则[J].幼儿教育（教育科学），2011（1-2）:9.

[9] 宋伟、袁爱玲.正确认识学前教育普惠性的内涵[J].教育导刊，2012，（6）（下）：10.

[10] 李天顺.以公益普惠的学前教育奠基未来[J].人民教育，2011，（11）：25-27.

[11] 本刊通讯员. 安徽特教和农村学前教育获中央投资1.4亿元[J].安徽教育，2010,(12)：15.

[12] 马正勰.政协提案给力，安徽马鞍山发展学前教育[N].人民日报，2011-4-6, 020 版.

[13] 提升学前普惠面，共筑城乡幼教梦——马鞍山市着力构建学前教育公共服务体系[N]，马鞍山日报，2013-3-27,008 版.

[14] 全国学前教育工作研讨会在我省举行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[15] 金文新.努力让农村幼儿享受优质学前教育——安徽望江县政协建言， 推动农村学前教育发展[N]. 人民政协报，2013-12-18，A02 版.

[16] 徐曼曼.“破困”的希望——建立普惠性学前教育体系迫在眉睫[J]. 教育旬刊：2012，（7）（上）：29.

[17] 高城. 呵护健康快乐的童年[N]. 安徽日报，2014-04-01，01 版.

[18] 丁秀棠.“普惠性”目标定位下民办学前教育的现状与发展[J].学前教育研究，2013，（3）：16.

[19] 全国学前教育工作研讨会在我省举行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[20] 劳凯声. 中国教育改革30 年 （政策与法律卷）〔M〕.北京：北京师范大学出版社，2009： 247，252.

[21] 合肥对困难家庭儿童实行学前资助，新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/08/c_111227886.htm[EB/OL]，2014-8-4.

[22] 赵丹丹.普惠之举让教育公平成为现实[N].芜湖日报，2011-9-26，002 版.

[23] 王蕊.国内外学前教育的发展趋势[J].新课程学习，2011，（7）：28.

[24] “两会”归来话安徽教育——全国政协委员、省教育厅副厅长李和平专访[J]，安徽教育2009，（4）：17-18.