关于转型期完善农村民主选举制度的研究

何跃武

（中共丽水市委党校，浙江 丽水 323000）

推进农村基层民主建设，完善农村治理体系、提升农村治理能力是建设社会主义新农村的重要环节。如何根据我国农村实际，进一步搞好农村民主选举，创新和完善农村民主选举制度，是推进农村治理体系和治理能力现代化的关键步骤。

一、我国农村民主选举的发展历程

以国家法律颁布为框架，可以将我国农村基层民主选举的发展历程分为酝酿、试行、正式确立三个阶段。

第一个阶段是酝酿阶段（1978 年—1986 年）。1978 年党的十一届三中全会后,随着农村经济体制改革、家庭联产承包责任制的实行，农村经济迅速发展，农村社会迸发出前所未有的活力。群众性自治制度在实践中成为我国的一项基本政治制度。1982 年颁布的《中华人民共和国宪法》，第一次规定了农村村民委员会为群众自治组织，由此形成了村民自治制度。1984 年8 月，《村民委员会组织条例》（草案）酝酿出台。1986 年1 月，民政部制定了《村民委会组织条例》,并上报中央。1986 年9 月，中共中央和国务院再次联合发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，明确了村委会的作用。先后出台的相关法律为进一步发展村民自治制度做了有力地铺垫。

第二个阶段是试行阶段（1987 年—1997 年）。随着农村村民自治在全国范围的广泛展开，1987 年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(草案)》，这部法律对村民享有选举权和被选举权的条件进行了初步规定，但很不具体、很不完善。因此，在1987年至1997 年的十年间，我国农村村委会选举制度处于不断摸索和实践的过程。农村基层民主选举活动在实践中从普及到规范，地方性法规逐渐成为农村基层民主选举制度规范的主体，并逐步丰富和完善起来。

第三个阶段是正式确立阶段（1998 年至今）。经过多年的实践,结合各地村民自治的有效经验,1998年第九届全国人大常委会第五次会议通过并颁布了《中华人民共和国村委会组织法》。它的颁布实行，标志着村委会换届选举制度正式从法律上予以确立。与1987 年的试行法相比，《村委会组织法》对相关内容进行了补充完善，明确了基层党组织在农村基层民主建设中的地位和作用，增加了村民委员会实行村务公开制度，及人数较多或居住分散的村可以设置村民代表会议等条款，补充了村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条文。在选举程序方面，增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定，补充了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。新增加或补充的条款，吸收了各地行之有效的经验，对解决农村基层民主建设中出现的问题，推动村民自治健康发展起到非常重要的作用。2010 年，根据农村社会发展需要，全国人大常委会对这部法律再次作了修订，修订后的《中国人民共和国村民委员会组织法》，主要在村委会成员选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面，进行调整和完善。

二、目前我国农村民主选举的新特点及面临的困境

（一）农村民主选举的新特点

村民自治制度的产生和发展，与村民自治理论和自治实践的不断深入密切相关。村民自治满足了社会主义民主发展、巩固基层政权、维护农民权利的需要，有力地推动了农村经济和各项事业的繁荣发展。作为一种直接民主选举制度，村委会选举已成为广大农民行使民主权利的首要途径和基本方式，成为基层民主建设的最重要内容。当前，农村基层民主选举呈现出以下新的特点：

第一、选举程序更加严格规范。程序民主是各项民主制度赖以建立和有效运作的前提和基础。[1]近些年的村委会选举，程序民主已经开始受到重视，无论是法律条文还是选举的具体工作，都越来越完善和规范，按程序进行选举也越来越成为大家的共识。

第二，选举的竞争性得到更充分的体现。我国的政治制度特征，决定了我国民主制度以“协商性民主”为主，“竞争性民主”为辅。其中，协商性民主主要运用于我国县级以上政治层面，农村主要是竞争性民主运作模式，村民自治制度就是基层竞争型民主的最主要表现形式。[2]近年来，随着村委会选举的深入，村民的民主意识得到提高，选举的竞争性也得到了充分体现，不仅选举竞争时间提前，竞争门槛降低，竞争职位也呈现出全方位化。

第三，村民民主参与意识进一步提高。选民民主参与意识的高低直接关系到村民自治的效能和村委会的合法性。经过30 多年村委会选举的实践，村民的民主参与意识大为提高，一方面，选举参选率进一步提高，选举环节减少，成本降低，选民积极性大为提高；另一方面，选民对选举程序更为关注，选民民主参与意识有了较大提高。

（二）面临的困境

实践中，我们也可以看到，选举中还存在诸多的问题，村委会换届选举难度在逐渐加大，选举中面临的困境主要有以下几方面：

一是组织选举难度加大。随着村庄行政区划的调整、村庄规模的不断扩大，选举的区域也随之变大，导致选举组织难度增大。二是选举的规范化程度还需提高。客观而言，当前选举程序已经相对规范，但仍然存在一些不规范的行为。三是候选人的参选动机日趋多元。随着农村经济的发展，村干部一职也越来越有吸引力。参选人员中，想干事的人不少，看重村干部背后潜在经济利益的人也不少，与人“斗气”而参选的人也不少。四是不正当选举现象依然存在。不正当选举是当前农村基层选举中面临的最为严重的问题之一。比较常见的有：送烟送酒送财物、请客吃饭、收买选票；利用宗族、家族势力干涉选举；伪造选票破坏选举；利用网络散布不实信息等。五是基层政府对选举工作监督、指导不到位。有些乡镇政府对选举的复杂性、艰巨性认识不足，工作部署不周密,导致选举矛盾激化。

三、完善我国农村民主选举制度的基本对策

推进农村民主选举，要从发展农村经济、发挥基层党组织作用、规范乡镇政府行为、提高选民民主参与意识等角度着手,使农村民主选举真正走进村民的生活、走入民心。

（一）大力发展农村经济，全面提升选举质量

经济基础决定上层建筑是马克思主义基本观点。农村经济发展与基层选举之间呈正相关关系，即经济发展能够促进基层选举的发展。[3]有关调查发现，东部沿海发达地区的基层选举普遍比中西部落后地区的基层选举更加规范、更加激烈。发展农村经济，尤其是发展农村集体经济，对全面提升选举质量有着不可忽视的作用。随着农村经济的发展，村民的生活状况得到改善，贿选的吸引力也就随之减弱。而且，农村经济发展也会带来村集体收入的增加，意味着村民能从集体资产中分得更多的收益。而此时，掌握集体资产控制权的村级组织就会成为村民的争夺焦点，为了能在日后集体资产分配中多分或者不被少分，村民会对村委会选举表现出极大的兴趣。另一方面，伴随着经济的发展，村民的受教育程度也会得到提高，民主意识、法律观念、公平竞争等观念也都会更加深入人心。所以，大力发展农村经济，能从根本上改善选举环境，提高选举质量。

（二）加强基层党组织对选举工作的领导和监督

推进基层民主选举，必须加强和改善党的领导。

1.要加强党对选举工作的领导

各级党委要真正地重视农村基层民主选举问题,党委“一把手”要切实承担起选举工作的第一责任人,要建立完善由党委领导、组织部门牵头、民政部门指导、其他部门配合的组织领导体制，脚踏实地开展村委会选举工作。

2.要突出党对选举工作的监督

监督工作要贯穿选举全过程，避免某个环节出现问题而影响整个选举。选前要对选举资格进行监督，包括候选人的资格和选民资格的确认；选中要对选票发放、选民投票、计票等过程的监督,包括对参加选举的人数清点、选票发出与回收数、有效选票与无效选票的清点、候选人得票数统计以及委托投票、流动票箱使用等各环节的监督。对选举中发生的各种不正当选举行为以及选举工作人员的违纪违法行为要及时妥善处置。

3.要建立涉选信访集中处理机制

对涉及村民委员会换届选举的信访事项,实行信访人员统一组织、信访问题统一受理、法律政策解答统一口径、疑难信访问题统一处理，切实有效解决好整个选举过程中出现的各类涉选信访问题。

（三）进一步规范乡镇政府介入选举的行为

当前，我国村民委员会选举主要还是靠政府从上至下主导推进，如果没有乡镇政府的介入，村委会选举难以顺利进行。但由于受到各种因素影响，乡镇政府对村委会选举的介入时常会存在越位与缺位的问题。因此，要进一步规范乡镇政府介入选举的手段和行为，要保证介入的适度性和合法性。

（四）努力提高选民的民主参与和民主监督意识

在农村基层民主选举中，农民是民主选举的主体。规范选举程序，提高选举质量，村民民主参与和民主监督意识的提高都不可或缺。

1.要加强宣传教育

基层政府要加强宣传和教育，通过多种形式、多种途径广泛深入的宣传民主选举的重要意义，要将宣传教育工作贯穿于整个选举过程,引导他们正确区分民主与自由,依法与违法的关系,充分行使好手中的民主权利,投好神圣一票。

2.要大力提高农村教育水平

作为村民自治的主体，村民民主参与意识淡薄，与村民受教育程度低有很大的关系。阿尔蒙德调查研究表明：“教育层级与政治参与度成正比。受教育程度越高的人，获取政治信息的途径越广，对民主政治问题的见解越深。[4]”在农村地区，许多选民文化程度不高，既不了解选举的相关法律法规，也不清楚选举的具体步骤和程序，在整个选举过程中，需要他人帮忙才能完成。因此，要大力提高农村教育水平，增强选民的文化素质、法制意识和民主意识，提高选民制度化的民主参与意识。

（五）重视选举后续工作，实现选举的平稳过渡

村委会换届选举，选举干部是手段，让选出来的干部为民办事、替党和政府分忧才是选举的目的。村委会换届选举后续工作是相当重要的，不可不加以重视。选举收官工作是否圆满，直接影响到新村委会班子日后的履职情况,有些工作如果没做到位,特别是落选村干部思想工作没做到位，极易引发当选村干部与落选村干部之间的矛盾，甚至引起村庄内部的争斗，影响村庄的社会稳定和正常秩序。

1.切实做好村级换届选举扫尾工作

要切实关心爱护离职离岗的村干部，在做好卸任村干部思想基础上，抓紧时间完成新、老班子的交接，以确保工作得以延续。

2.切实加强新村委班子的规范化建设工作

要通过加强以村党支部为核心的村级组织建设带动村委会班子的建设，提高干部的能力。适时开展对新村委会班子成员的专题教育培训,提高他们的思想政治觉悟、文化知识水平和工作能力，尽快打开工作新局面。

3.帮助协调好村“双委”关系

在坚持党的领导和村民自治的基础上，鼓励村“双委”各自发挥作用，真正建立起党组织领导下的充满生机活力的村民自治组织。

4.要认真做好“选后访”工作

对因选举引发的信访、上访等事项，要继续关注、及时调查处理，妥善化解社会矛盾,确保农村社会和谐稳定。

[1]韩 强.程序民主论[M].北京:群众出版社，2002.

[2]黄卫平,陈文.我国民主政治发展的现实选择——对“竞争性民主”与“协商性民主”的思考[J].理论探讨，2005，（6）.

[3]郭秀兰.大学生村官与农村经济发展的正相关分析——以山西省为例[J].经济问题，2013，（4）.

[4]徐延山.村委会直选中的贿选现象与遏制对策[J].中共浙江省委党校学报，2006，（6）.