凤翔县农田水利基本建设管理对策浅析

毛 磊 杜崇刚

（1.宝鸡市水利工程建设与管理处 陕西 宝鸡 7210002.凤翔县水利工程建设工作队 陕西 凤翔 721400）

1 凤翔县农田水利基本建设现状

凤翔县地处关中平原最西端的渭北旱塬，现辖12个镇，233个行政村，52万人，其中农业人口47万人。总面积1179km2，耕地面积67万亩。近年来，凤翔县水利事业得到持续快速发展，共建成水库9座、陂塘29座、抽水站58座、农灌机井2973眼、水窖5134眼，初步形成了覆盖全县、涵盖三产的用水网络。农田水利工程形成了东风水库灌区、横水河灌区、冯家山水库灌区、机井灌区、小型灌区等五大灌溉网络，农田灌溉面积达到了42.51万亩，占到了全县总耕地面积的63.4%，占到宜灌面积的91.6%。水利事业的和谐快速发展，使水利“国民经济命脉”地位日益凸显，有力地促进了县域经济社会的又好又快发展。

2 凤翔县农田水利基本建设存在的主要问题

2.1 农田水利基本建设投入不足

随着农村改革的不断推进和农村生产关系的变革，每年国家投资建设的农田水利工程仅涉及20个村左右，不足全县建制村总数的10%，且大多数项目的财政投资比例在50%～80%左右，可用资金比例低，地方财政配套无力落实，农田水利基本建设国家投资缺口较大；取消农业税收以后，采取一事一议的办法，群众自筹资金和投工难度较大，且投工数量有限，对工程建设不利，特别是对规模较大的工程，影响了工程的顺利建设；由于农田水利建设投资回收期较长，吸纳社会资金投入难，导致农田水利建设投资渠道单一、资金严重不足、农田水利设施严重滞后于经济发展需求等问题日益突出，严重制约了农业和农村经济的发展。

2.2 农田水利基本建设项目多头管理

农田水利基本建设资金量少，但涉及管理部门多，不利于统筹规划安排和管理、整体实施和稳步推进。目前，发改、国土、农业、农发、扶贫、财政等部门都通过不同的渠道安排农田水利基本建设资金，通过不同的方式参与农田水利建设和管理项目，造成项目资金的碎片化和分散，不同部门之间亩均投资最少的只有500元，最多的已达到3000余元，导致农田水利基本建设标准不统一，工程建设质量参差不齐，影响国家投资效益的正常发挥，同时也影响了全县范围内农建工作的推进。

2.3 工程产权不清、重建设轻管理现象普遍存在

一是农田水利工程管理方式粗放。责、权、利不明确，理论上“人人有份”，实际上“人人无责”，形成工程所有者管不了、使用者又不管的局面，造成工程老化、失修，效益降低。如农业综合开发水利工程项目建成后，部分基层干部和群众仍把渠道管护和设备维护的责任压在政府身上，出现了工程建好后无人管理，使用寿命缩短等现象。

二是水利管理服务体系不顺。这在各村镇表现特别突出，尤其在地方机构改革后，形成了村镇农田水利工程水利部门管不了、镇村无力管，无所作为、无力而为的尴尬局面。

三是农田水利设施的安排布局不尽合理。各镇村想方设法争取和筹集资金打井建抽水站，充分利用各种水源抗旱补灌。这些工程在农业生产中发挥了积极作用。与此同时，也出现了一些新的问题和矛盾，部分地区由于抗旱时对地下水的过度开采，在满足了部分农田灌溉的同时却使地区地下水资源造成严重破坏。

3 解决农田水利基本建设的对策

3.1 创新农田水利基本建设多元化投入机制

深化水利改革发展，以“经营水利、和谐水利”为工作理念，借市场经营这只“无形的手”和行政推动这只“有形的手”，建立多元化投入机制，拓宽投资渠道，加快农田水利发展步伐。

一是规划先导，整合部门资金。按照因地制宜、分类指导、多元投资、平衡发展的工作思路，充分发挥农田水利建设规划的指导作用，整合各部门农田水利项目建设资金和社会投资，优先安排群众最需要、效益最明显的村组，实行整片推进、规模治理。避免项目重复建设和盲目建设，使部门各项国家建设资金能得到统筹使用。

二是“一事一议”，筹集民间资金。充分发挥群众在农田水利建设中的投资主体作用，通过大力宣传和采用“一事一议”等方式，引导群众自觉筹资、投劳。在项目建设中，坚持民主决策的原则，除国家补助资金外，实行“一井一议、一田一议”，干与不干，出多少工，投多少钱，采取什么措施投资建设都由群众说了算，充分调动群众的参与积极性。

三是依托企业，吸纳社会资金。采取政策引导、服务扶持等方式，引导农业产业化龙头企业投资水利工程，实现“以工哺农”。如凤翔县正阳农业公司示范园滴灌工程、华隆公司反季节杂果园微喷灌工程、惠通公司干杂果园陂塘、渠道和水窖灌溉工程项目，企业投资补充农田水利建设资金，企业受益，群众得到实惠。

四是搞好前期，争取国家补助资金。围绕农业和农村经济特别是主导产业发展，一方面，国家可以聚集项目和资金，加大投入、支持和服务结构调整；另一方面，县级可出台《凤翔县水利工程建设基金筹措使用实施办法》等规范性文件，明确对独资、合资、股份合作等方式投入的民办水利工程实行扶持优惠政策，调动社会各方面投资水利的积极性，形成以国家投资为主体，个人投资、群众集资、股份合作等多种投资形式的多元化投入机制，加快农田水利建设步伐。

3.2 在明晰产权、落实管护责任中推动农田水利改革

产权制度改革是推动农田水利事业持续快速发展的必由之路，是农业生产由集体经营变成家庭经营后，解决农田水利工程产权不明、管护责任不清、运行机制僵化等弊端的根本途径。制定《凤翔县农田水利工程产权制度改制实施办法》，借鉴建立多元化投入机制的经验，把市场“无形之手”和行政“有形之手”结合起来，以产权和管理为核心，按照“不求所有，但求所在，不求所管，但求所用”的改革原则和“典型示范，分类指导，重点突破，逐步推广”的改革思路，采取现场会、典型示范等多种方式加强宣传引导，以规范性承包、租赁、股份制改造、拍卖、用水者协会等形式为重点，采用逐步升级的办法，积极稳妥地推进农田水利改革。同时，对以各种形式新建的农田水利工程按照“谁建设，谁所有；谁管理，谁受益”的原则，在建设前就明确工程的所有权和经营管理权，从源头上解决工程建成后产权不清、管理不善的问题。不让群众认为国家、集体的设施变成个人所有或交由私人管理后，担心供水价格上涨，不愿改制；不让投资方怕国家政策变动，经营效益不佳，使自己蒙受损失，不敢投资。

以增加水利工程投入、提高工程完好率、充分发挥效益为目标，严把资产评估关、严把公平竞争关、严把签订合同关、严把检查指导关、严把国家补助资金管理使用关，采取宜包则包，宜卖则卖，宜股则股，宜租则租，灵活多样，不搞“一刀切”，积极鼓励、热情支持原产权范围内群众的介入，也可以运用市场机制吸纳其他地区的单位和个人投入，把水利产权制度改革引向深入。比如城关镇西古城村三组将原有的2眼机井由受益区的群众以股份制的形式购买后进行了修复，该组又将机井出让金作为补助资金，组织其它群众按受益地亩多少入股新打了4眼机井，解决了600多亩耕地的灌溉问题，既盘活了原有的水利设施，又置换了资金，加快了水利设施建设。

3.3 农田水利建设管理规范运行和给群众做好政务公开

政务公开是新形势下加快水利改革发展的应时之举、创新之举，是加强监管、保证工程质量的重要方式，是还干部清白、给群众明白、密切干群关系、构建和谐水利的重要载体。可采取以下四种形式：

一是工程公示制。具体分工程建设公示、工程改制公示、工程管理公示等三种方式。工程建设公示就是在工程建设前将工程建设的规模、建设内容公示，总投资及资金来源公示，投工及投工分配方案等在工程建设及受益区进行公示；工程改制公示就是在工程改制的各个阶段将工程情况、资产评估情况、改制方式、资金使用等在工程受益区进行公示；工程管理公示就是在明确工程产权的基础上，将工程的管理责任人、收费标准、管理制度等在工程受益区进行公示。

二是公开招标制。对投资额较大的灌区改造、节水灌溉、农田基建等工程的施工进行公开招标。

三是代表审核票据制。对农田水利工程建设过程中产生的工程票据的真实性、合理性，由3名以上群众代表进行审核签字。

四是工程账务公开制。在工程建成后和改制完成后，将账务在工程区域范围进行公开公布。

3.4 多措并举整合项目，发展后续产业使项目落地生根

将水利、农业、园艺等各类项目进行整合，按照先平整土地，配套水利设施，再进行连片开发的办法，比如糜杆桥镇西白村在新修的田块上建成千亩苹果园2处3700亩、柳林镇大槐社村在坡改梯田块上建成西凤酒原粮基地1处1200亩、苗木繁育基地2处400亩，有力促进了全县农业产业结构的调整。通过农田水利基本建设的规模推进，为土地的集中调整和租赁承包创造了条件，推动了土地合理流转。

4 结束语

总之，搞好农田水利基本建设，一是创新农田水利基本建设多元化投入机制，坚持国家和群众的投入主体地位不动摇，只有政府高度重视、农民积极参与、社会广泛支持，才能保证农田水利基本建设的持续健康发展，才能坚持农田水利作为国民经济和社会发展重要基础的地位长期不动摇，有了农田水利工程的保障，农业才能发展，农民才能富裕，才能实现全县经济社会的和谐发展和可持续发展；二是在明晰产权、落实管护责任中推动农田水利改革，解决农田水利工程产权不明、管护责任不清、运行机制僵化问题；三是坚持政务公开不动摇，实现政务公开，农田水利基本建设才能得到社会和群众的认可，才能实现“科技兴水”、“兴水为民”的目标。陕西水利