对渭河综合整治后防洪工程管理体制和维护经费问题的思考

孙西文 王亚梅

（陕西省江河水库管理局 陕西 西安 710018）

渭河综合整治前特别是渭河下游防洪安全问题十分突出，为保证渭河流域经济社会快速发展，在新的历史情况下，省委省政府于2011年着手开始对渭河全线进行系统治理，彻底根治渭河水患。截止目前，渭河全线整治工程陆续完成，后续防洪工程管理工作任务非常繁重，要实现此项工作又好又快发展，必须吸取过去重建设轻管理的教训，不仅要重建，更要重管，坚持双管齐下，防止刚完成整治即面临失管，确保渭河防洪安全，为陕西经济发展创造良好环境，充分发挥防洪工程效益。目前渭河防洪工程管理呈现出省级专管、属地管理、专管属地相结合管理三种体制，存在分段管理，矛盾突出等主要问题。所以，渭河综合整治后，工程管理如何进行成为了当前渭河综合整治后工作的当务之急，值得思考与研究。

1 现状

陕西段渭河全长512km，从上往下渭河流经了宝鸡市、杨凌区、咸阳市、西安市、渭南市5个地区。其中上游段长124km，从省界至宝鸡峡渠首；中游段长180km，从宝鸡峡渠首至咸阳市铁路桥，下游段（即陕西省三门峡库区）长208km，从咸阳市铁路桥至渭河入黄口。

渭河上游段为峡谷段，基本没有防洪工程。渭河在中游河段综合整治后建成堤防364.8km，各种坝垛3025座；渭河下游河段即三门峡库区段综合整治后建成渭河干流堤防329.33km，南山支流堤防131.33km，北洛河堤防 74.14km，河道整治工程63处，各类坝垛2392座，南山支流防渭河倒灌水闸3座。

渭河防洪工程管理体制目前有三种，一是省级流域管理机构专管，即渭河下游渭南地区境内的干流防洪工程管理由渭河流域管理局负责管理；二是地方属地管理，即渭河中游及库区南山支流防洪工程由工程所在地的河道管理部门进行管理；三是专管属地相结合管理，即渭河下游的西安市、咸阳市境内防洪工程管理由渭河流域管理局及工程所在地的河道管理部门共同进行管理工作，行政上受地方水行政主管部门领导，业务上受渭河流域管理局管理。

渭河综合整治后防洪工程经测算，年需维修养护经费约1.72亿元。其中渭河中游年需0.78亿元；渭河下游（包括三门峡库区范围内南山支流工程）年需0.94亿元。

目前维修养护经费实际到位情况：一是从2006年开始，渭河流域管理局通过黄委会向国家争取，只落实了渭河下游高陵耿镇桥以下渭河干流防洪工程维修养护经费0.22亿元；二是从2009年开始，渭河流域管理局通过省厅向省财政争取，落实了渭河下游咸阳铁路桥至高陵耿镇桥以上以及洛河、南山支流库区范围内部分防洪工程维修养护经费，每年约600万元左右。渭河下游防洪工程维修养护经费缺口0.66亿元目前没有落实，渭河中游防洪工程维修养护经费0.78亿元地方与省级财政均未落实，工程刚已建成就面临着失管，形势严峻。

2 存在的问题

渭河综合整治后，防洪工程管理工作涉及区域多、战线长、规模大，工程管理任务急剧增加，新问题也逐渐突出。

2.1 分段管理，矛盾突出。

渭河三种防洪工程管理体制，由于不同的管理级别、不同经费来源，导致了不同的防洪工程管理标准和要求，标准和要求的不同导致了管理效果差异很大。特别是渭河属地管理，涉及管理行业多、部门多，各行业、部门之间分割管理，如果缺乏完善的组织协调机构，极易导致事权不明，上下游、左右岸难以协调统一等突出问题加大。渭河沿线城市密集，在各项事业飞速发展的今天，各地市县势必追求各自利益最大化，市县区之间不可避免地会出现争夺资源、推诿责任等问题。目前渭河全线整治工程即将完成，急需要对工程管理主体进行明确。

2.2 体制不顺，中游维修养护经费难以落实，工程面临失管。

2006年6 月，陕西省渭河流域管理局正式成立，省政府赋予该单位在防洪工程管理方面的职责是：“组织实施渭河防洪工程的建设与管理”。由于各种原因，渭河流域管理局在渭河防洪工程建设与管理方面的职能一直未能得到落实。从2009年开始，渭河流域管理局通过省厅向省财政争取，落实了渭河下游咸阳铁路桥至高陵耿镇桥以上以及洛河、南山支流库区范围内部分防洪工程维修养护经费。渭河中游防洪工程由于地方财政有限，每年仅是数量非常有限的维护费，防洪工程维修养护工作难以开展。随着渭河全线整治工程的完成，工程需要的维修养护经费更多，按照以前的体制，工程刚建成就面临失管。要想通过省级财政和国家级财政落实渭河防洪工程维修养护经费，必须将渭河防洪工程管理职能赋予渭河流域管理局，这样做才符合中省相关维修养护经费使用办法及政策。

3 措施建议

对于防洪工程而言,建设是基础,管理是关键,使用是目的。“三分建,七分管”,工程管理的好坏直接影响到防洪工程的效益发挥以及工程的正常运行。因此,加强统一的防洪工程管理工作,确保防洪工程安全并处在最佳工作状态,发挥、挖掘工程的潜力,更应放在工作的首要位置。

3.1 深化改革，统一管理，确保防洪工程管理有效运行。

目前，国内外主要河流管理体制是以流域管理为主。渭河综合整治完成后，防洪工程管理工作将是任务最重、工作量最大、常态化最高的一项重要工作，需要一种行之有效的管理体制来保证其安全运行。从科学可持续发展的角度以及当前实际情况来看，渭河防洪工程由渭河流域管理局直接管理应该是最好的管理体制。渭河统一管理有利于上下游、左右岸统筹兼顾，全面开展防洪工程维修养护工作，确保工程安全运行；又利于防洪科学调度，有针对性地进行防守分配，确保渭河整个防洪安全。但是，从目前渭河管理体制来看，渭河渭南以下河段由渭河流域管理局直接管理，咸阳铁路桥至临潼高陵河段由渭河流域管理局业务管理，咸阳铁路桥以上中游河段由地方管理，这种管理体制要转变到全线直接管理体制，难度较大，要有一个过程。从目前实际情况来看，渭河下游直管，中游业务管理是当前最好的、最容易操作的管理体制，也是最终实现全线直管的必经阶段。

3.2 加强库区专管，强化与中央、黄河流域管理机构紧密联系。

黄河三门峡水库淹没区和影响区涉及陕西、山西、河南三省，为减少洪水灾害，保护反库移民生命财产安全，三门峡建库后不久，国家就在三省分别成立了三门峡库区管理局，负责库区范围内的防汛、治理、工程管理等工作。三门峡水库1960年建成后，发挥了很大的社会效益和经济效益，一是确保了黄河下游55年的岁岁安澜，促进了黄河下游社会经济的快速发展，这是中华民族几千年来对黄河洪水灾害的历史性改写；二是水库的建成在供水、发电、灌溉等方面为国家产生了丰厚的经济效益。但是水库的修建，陕西又付出了沉重的代价，为顾全大局，陕西献出了百万亩土地作为水库滞洪和淹没，搬迁了潼关县，撤消了朝邑县，移民人数达28.7万之多人，滞洪区及其影响区面积和移民数量分别占整个三门峡库区的83%和82%，可以说，黄河下游的安澜和快速发展在一定程度上是用陕西人民的沉重代价换来的。所以，建库以来党和国家领导人一直关心关注库区有关问题，国家有关部委和黄河流域管理机构高度重视陕西省三门峡库区管理工作，将库区防洪工程管理纳入了黄河流域工程管理体系统筹考虑。因此，我省库区专管机制应继续加强，争取国家的投资与支持。

3.3 争取多种途径，足额落实防洪工程维修养护经费。

制约渭河防洪工程管理的最大因素是工程维护经费是否足额落实。渭河综合整治后，工程成倍增加，现在仅有的维修养护经费远不能满足现有工程需要。要长期维护好渭河综合整治成果，必须在足额落实防洪工程维修养护经费上下功夫，争取多种途径来足额落实，一是可通过省上补助、地方配套的办法来激励地方落实渭河中游河段防洪工程维修养护经费；二是可通过省财政足额落实渭河咸阳铁路桥至耿镇桥河段以及库区范围内南山支流防洪工程维修养护经费；三是可通过黄河水利委员会，促成中央财政足额解决渭河下游（三门峡库区范围内）防洪工程维修养护经费。通过以上途径，促成渭河防洪工程维修养护经费得到有效落实，为统一管理做好有效准备。

3.4 长期积极争取，力争将渭河整个防洪工程维修养护经费纳入国家财政部门预算。

渭河防洪工程维修养护经费为什么要纳入国家财政部门预算，原因有以下两条：

一是渭河下游三门峡库区洪水灾害问题与国家修建三门峡水库有重要关系。三门峡水库建成后，给黄河下游人民带来社会稳定，经济快速发展。但是陕西库区人民遭受洪水侵害严重，据统计，三门峡建库以来，18个年份发生了决口，几乎三年一次，决口数量达78处之多，淹没农田750万亩，倒塌房屋22万多间，直接经济损失上千亿元，地区社会经济发展较慢、社会不稳定因素逐渐增多，时有移民上访闹事。为彻底解决渭河洪灾等问题，陕西倾全省之力，投资600多亿对渭河进行综合整治，目前陆续完工。要确保这些防洪工程的安全运行，必须做到维修养护经费足额到位，仅凭陕西财政能力很难足额支付，所以国家应考虑补偿陕西财政将渭河防洪工程维修养护经费纳入国家财政部门预算，每年予以落实。

二是国家从2011年中央一号文件后每年给中西部地区公益性水利工程补助9个亿左右维修养护经费，渭河作为黄河的最大支流渭河三门峡库区洪水灾害又是由国家修建水库形成的，所以国家补助应最先考虑渭河防洪工程维修养护经费的问题，最好纳入国家财政部门预算。

4 结语

新的历史，新的任务，渭河综合整治后，防洪工程如何管理，目前沿渭各级政府都在思考与研究，但是从长远发展以及国内外呈现以流域管理为主线的江河湖泊管理格局来看，渭河防洪工程统一管理是目前唯一正确的选择，至于统一管理的具体形式除上述对策外也可直接把行政业务统一管理；也可把渭河作为黄河最大的支流以及历史遗留问题来考虑，纳入黄河流域统一管理也是一种不错的选择，利国利民、利陕西。陕西水利