浅谈灌区末级渠系改造项目中如何协调各方关系

苏新军 张 茜 魏红侠

（宝鸡市冯家山水库管理局 陕西 宝鸡 721300）

项目是投入的载体，是快速发展的助推剂。工程设施是灌区赖以生存和发展的基础，通过近年来各个灌区改造项目的实施，各灌区的干支渠系基本完善，但田间设施越来越成为制约灌区灌溉供水效益的重要瓶颈，成为农田水利工程亟待解决的最后一公里问题。

目前，全省将实施的农业灌溉设施建设项目是陕西省针对农业灌溉基础设施比较薄弱，基本农田水利化程度不高，灌溉设施配套率差，工程老化失修严重，灌溉供水保障能力不强，已对全省粮食安全造成了一定的影响等问题而实施的又一重大民生工程，项目实施必要迫切而可行，重点解决末级渠系老化失修、配套不全的问题。对全省150个中型灌区进行全面节水改造，着重解决水源供水能力不足、输水渠道不畅、灌水设施不配套的问题，恢复失灌面积214.92万亩；对6个大中型灌区进行扩灌，新增灌溉面积57.27万亩。项目全部实施完成后，使我省农业灌溉设施田间工程配套率达到95%以上，全省80%的灌溉面积实现节水灌溉，项目总计恢复灌溉面积546.60万亩，新增灌溉面积57.27万亩，年可新增粮食生产能力10.96亿公斤，年新增经济作物生产能力4.40亿公斤。

该项目全部实施完成后，末级渠系砼衬砌率达到100%，输配水安全可靠，满足灌溉流量，斗农渠道输水能力达到设计标准。灌区灌溉水利用有效系数达到0.53；末级渠系各类建筑物配套齐全，做到分水有闸，量水有堰，过路有桥，跨河沟有渡槽或桥梁，过梁峁有隧洞；项目区粮食生产综合能力提高10%；90%以上的以斗或管理段为单元的农民用水协会已经培育组建，逐步进入规范化、制度化运作。

近几年来，国家加大基础设施建设投入力度，水利项目数量不断增多，规模不断扩大，影响面越来越广，涉及到的各方面的利益关系越来越复杂，使得项目建设困难重重。对于末级渠系建设，因其量大面广，点多线长，施工规模小，涉及利益主体多，建设背景复杂，田间设施产权不明晰等特点更是难上加难，必须提前建立一个合理、公平的项目运行机制。

1 灌区末级渠系项目建设各方利益矛盾的特点

1.1 利益主体多元化

水利项目从前期论证、设计、施工建设、验收和移交，因其资金来源、公益性质、建设主体、管理主体等不同，涉及到很多利益主体，因而会产生各种复杂的矛盾，与水利项目建设联系最为紧密的利益主体是地方政府、投资者（水管单位）、施工企业、受益群众等四个方面，这样形成了利益主体的多元化。四者之间相互交叉，相互渗透，相互影响，错综复杂，同时他们的角色立场不断转化，各自内部不断分化重组，从而使利益主体的多元化格局更加错综复杂。在这些利益与矛盾的冲突中，矛盾的存在是必然的，也是绝对的，“和谐”是相对的，正确处理好四者之间的关系直接影响项目建设的效率和效果。

1.2 利益期望扩大化

不同的主体在追求利益同时必然产生对立面，而且相互之间的期望差距也呈继续拉大的趋势，这是当前项目建设中不和谐因素的深层原因。另外，不同主体对利益追求还呈现越来越明显的物质性和短期性。总体而言，水利工程作为国民经济的基础设施从供水、防洪、生态、发电、养殖等职能而言各方主体都是受益者，但是因其公益性，水利工程带给各方的利益的时效性就愈发突出，即有明显的近期效益和远期效益，同时局部效益和整体效益的不同追求，也影响了施工协作配合效果。

在水利工程改造项目中政府是项目建设的主体，地方政府是公平竞争环境的保护者和公共利益的维护者。政府在项目建设中获得了财政收入，促进了公共利益，既要积极履行职能，营造良好环境，发展公共利益确保经济社会健康持续发展，又要协调维护国家、集体和群众的长期利益和短期利益保障项目顺利实施，这是地方政府自身的矛盾症结。有时为了保证稳定和谐，需要牺牲长期利益来促进短期行为，需要牺牲投资主体利益来保障综合民生。

从投资者层面来看，总是追求利益最大化。水利设施因其公益性，改造投资多为中央财政主导地方投入为辅，项目追求的是大多群众的长期利益或潜在效益，承担更多的是社会责任，这与企业追求经济利益最大化有所不同。因此，水利项目从宏观上讲，功在当代，利在千秋，但涉及作为个体的村组农户而言，其改造效益不显著，尤其是经济效益更加微弱。项目实施一定程度上伤害了农民的个体利益和短期利益，使二者成为难以调和的矛盾。

从涉及的村组农户层面来看，他们对项目改造的必要性和迫切性认识是到位的，但在项目实施中，可能伤及他们的局部利益，会考虑得与失的平衡，希望得到一点利益。但他们始终处于被动和弱势地位，信息不对称，权力不对等，这也是他们容易产生不满情绪的重要原因。另外，也有个别农户“项目意识越来越强”，过分看重个体利益和短期利益，存在吃拿卡要的现象。

从施工企业而言，永远追求经济效益最大化。而水利项目（渠道）涉及到不同的村组农户的不同的问题，难免影响到施工进度。工期就是效益，在施工过程中也存在野蛮施工、瞒天过海等手段，容易激化矛盾。

1.3 利益诉求长期化

该项目施工场地、用地、交通、水、电等需要多而分散，决定了与群众的利益纠结将贯穿项目实施的全过程，协调解决矛盾的工作将是长期的。

2 工程中协调各方利益关系的措施

2.1 强化项目施工环境论证，做好可行性分析

可行性研究是对拟建项目在资金、技术、人员、工程条件、投资环境及效益等多个方面进行项目可行性和合理性的分析论证，全方位考察资源配置能力与资源配置效率的协调性及实现程度，在经济和社会双重利益的基点上决策最佳方案。一般包括市场分析、技术分析、财务分析和国民经济分析四部分内容。为了加大招商引资力度和效率，在可行性分析中，对施工环境的可行性分析相对欠缺，对环境的优劣评价不足，形成有些项目招来容易施工难。因此要把施工环境的分析论证作为项目可行性研究的重要方面来考虑，项目参建各方要充分的分析考虑施工环境因素，建立环境分析保障体制和运行机制，促进项目顺利开展。

2.2 加强项目宣传，使项目深入人心

项目建设政策性很强，涉及到各方面利益时更是十分敏感。因此，加大有关法律法规和政策的宣传力度，引导项目相关方特别是项目区群众正确认识和掌握项目立项背景、实施效益、征（用）地、补偿等方面的有关政策法规，充分认识到项目实施的必要性、迫切性和水利项目的公益性，树立水利项目人人受益的理念。在工作中，还要注重多途径、多形式、多方位的广泛宣传，营造浓厚的政策环境和舆论环境，让社会各界、广大干部群众自觉执行政策，积极支持项目建设。

2.3 加强组织，规范运作，依规办事

项目建设涉及面广，情况错综复杂，必须有有力的组织领导作保障，要把项目建设中的环境保障工作和项目的实施工作放在同等重要的位置来对待。目前项目建设程序和制度深入人心，协调各方关系已成为项目管理的难点或重点。末级渠系项目建设涉及利益主体多，情况复杂，必须加强组织领导，组织不仅要熟悉在建项目背景，而且要熟悉项目管理情况，负责环境协调。务必坚持依法办事，规范运作营造公正、公平、透明的施工环境。工作中不仅要考虑群众的利益，更要营造尊重对方、和谐相处的气氛，避免粗暴简单的“执法”行为，激化矛盾，引起民愤。

2.4 树立全局观念，携手地方政府，尊重群众的合理诉求

末级渠系建设项目施工环境不仅涉及到眼前的千家万户利益，而且涉及到建设时期的遗留问题；不仅涉及目前市场经济条件下的个体利益关系，而且涉及到计划经济时期村组集体的利益关系。因此，保障项目环境要树立全局观念，要尊重历史，更要创新，尊重本项目的特殊性。在工作中侧重宣传项目的公益性、特殊性，力争引导群众树立长远观点，全局观点。对群众的合理诉求应予以考虑，本着实事求是的原则，解决问题，树立诚信。当然，对无理取闹，吃拿卡要等现象要依法予以严处，不能姑息。从严格执法和倾听群众诉求两方面都要加大力度，无情威慑违法，深情尊重合理诉求。不能保稳定而短和谐，要谋发展求长稳定。

2.5 建立完善协调各方关系的良好体制和运行机制

当前的确存在这样一种现象，就是部分群众利益受到侵害，反映要求的渠道不畅通，不得不采用一些极端方式来表达，以引起相关方的注意。因此要建立完善利益诉求机制，让不同的利益群体都有合理合法表达利益诉求的制度性平台。同时还要建立完善矛盾化解机制，做到“三结合”。一是说服教育与示范引导相结合。对投资者和群众都要晓之以理，动之以情，教育引导投资者和群众识大体、顾大局、想长远，把个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益正确统一起来，增强支持发展、互利共赢的意识。二是释疑解惑和排忧解难相结合。通过倾听群众诉求，解疑释惑，赢得信任和支持，坚持将矛盾消化在萌芽状态。三是有情操作和依法办事相结合。既要支持各方依法维权，又要依法维护项目建设的正常秩序，对群众反映的问题能解决的及时解决，不能解决的主动予以协调，提供解决的途径，获得情感支持。

3 结束语

项目建设是系统工程，要参建各方全过程紧密协作，鼎力配合，从前期论证、设计、施工、环境保护、环境保障等方面综合考虑。随着社会发展，人们意识越来越强，参建方要把协调各方关系，维护各方利益放在更加重要的位置高度重视。要相互尊重，依法纪，用真情，建立公平的利益协调的平台和机制，营造良好的施工环境，促进项目顺利实施。陕西水利