近三十年来北洋政府外交制度研究综述

牛桂晓

(湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410000)

关于北洋政府时期的外交制度在民国时期就有研究，最早要算是吴成章所著的《外交部沿革纪略》，它比较详细地介绍了民国外交部成立和沿革的过程。南京国民政府建立后，学者们为了给当时的外交改革提供借鉴，也对国内外的外交行政制度进行了研究，对北洋政府时期的外交行政也有所涉及，如陈忠浩的《外交行政制度研究》，陈体强的《中国外交行政》，周子亚的《领事与使节》《外交监督与外交机关》。

但建国后，在相当长的时间内，近代中外关系史的研究，基本上是在帝国主义侵华史和中国人民反侵略斗争这种二元对立的历史分析模式下进行的。在这种模式下，史学界对“北洋外交”存在着长期忽视与误解，而外交制度则更少提及。20世纪80年代以来，随着思想的解放和资料的发掘，学者们突破原有的教条束缚开始对民初外交进行研究，注意到北洋政府在外交上作出的努力，给北洋政府的外交作出积极的正面肯定，但大多数研究都主要集中于北洋政府时期的外交事件、外交政策和外交人物的研究，对于该时期外交制度的研究相对较少。

一、整体性研究

目前，学界关于北洋政府外交制度的整体性研究较少，大多是在近代外交制度的范畴内对其有所论及，如王立诚的《中国近代外交制度史》，可以说是一部研究近代中国外交制度的力作，对中国外交制度的发展演变有较为深入的探讨。该书虽偏重于晚清部分，但仍从外交权力模式、外交行政机构和外交人事制度等方面对北洋政府外交制度进行全面的介绍。王建朗主编的《中华民国史·志·军事外交卷》的外交制度一节仍由王立诚执笔，对北洋政府外交制度进行了相似的论述。川岛真是近年来日本史学界比较全面研究北洋外交的一位学者，他的《中国近代外交的形成》广泛利用了大陆、台湾、欧美以及日本各地收藏的档案，较为全面地探讨了北京政府的外交特色，其中第一部近代外交行政制度的确立，叙述了从清末到北京政府时期的外交行政和人事制度，并在第四部中进一步探讨了中央与地方的外交关系。

论文方面，台湾学者唐启华在其《北京政府外交行政机构的演变》中，对北京政府外交部的成立与改革、外交权的演变、驻外使馆、地方对外交涉机构和人事制度等方面进行了论证，认为北京政府在近代中国外交机构演变史中，居于承先启后的关键性地位。［1］(P225-248)李兆详在《中华民国早期(1912-1928)的外交立法述论》一文中则全面考察了北洋政府时期的外交立法建设，认为北洋政府以外交立法为动力，全面界定了最高外交权力的分配模式，建立起了外交权力相互制约的外交最高权力的制衡机制;全面规定了外交部、外交总长及外交官、领事官的职责范围，构建起了以外交部和外交总长为中枢的外交运作机制和以培养、选拔高素质外交官、领事官为核心的外交官员的养成制度。［2］近年来，有高世伟的硕士论文《北洋政府外交制度研究》，［3］通过对北洋政府外交权力模式、外交行政和外交人事制度的动态分析构建起了北洋政府外交制度的基本框架，并由具体案例对其进行了分析验证。还有李波的硕士论文《北洋时期中国外交行政体制研究》，［4］也对北洋政府的外交权力模式和外交部、驻外使领馆、交涉署等具体机构进行了考察，认为其组织结构和行为规范更为合理化、专业化，并通过将1917-1919年中国参加一战及出席巴黎和会等外交事件作为案例，展现了外交行政体制对于外交的影响。但这两篇硕士论文基本没有摆脱王立诚的《中国近代外交制度史》的框架，仍停留在一般性的叙述，未作深入的探讨。

此外，关于民国政治制度和法制研究的论著中，对北洋政府外交制度也有所论及。政治制度史，如钱实甫的《北洋政府时期的政治制度》，徐矛的《中华民国政治制度史》，袁继成等编的《中华民国政治制度史》等，都对北洋政府外交部、驻外使领馆和交涉署的职能、内部组织结构和人员构成作了比较简单的介绍。法制史方面，如邱远猷、张希坡的《中华民国开国法制史——辛亥革命法制制度研究》，谢振民的《中华民国立法史》等法律史专著，都用了一章的篇幅介绍了与外交相关的法律法规，但没有对这些法律法规进行分析，也没有阐述这些法律法规对构建外交体制的影响。

二、专题性研究

(一)外交权

有学者们认为外交是内政的延伸，处于国家权力最高层次上的外交决策，其模式必然与内政决策模式相统一，受整个国家政权模式的支配。如王立诚就认为，虽然辛亥革命后，外交权作为国家权力的一个组成部分，被相应地纳入了西方民主政治的三权分立模式，但对于当权的军阀实力派来说，这套资产阶级民主制下的外交权力模式是他们所不能容忍的，仍是一种军阀权力模式。［5］(P209)唐启华也认为，虽然北京政府外交部颇具独立性与专业决策权力，但是实力军人却也常设立自己的外交机构，谋求本派系短期的利益，有时会出现“二元外交”的情况，而割据一方的实力军人，也常在自己的军事指挥组织中设立“外交处”，与列强交涉机密事务。［1］(P225-248)马建标更是将民初外交史与政治史两个领域结合起来，重点考察内政与外交的互动，以及民初外交事务转向“政治化”的演变轨迹，并以1917年中国参战问题为中心，着重分析了民初政治与外交决策之间的关系，兼论公众舆论和在野政治集团(国民党)对北京政府外交决策的制衡。［6］

还有的学者则通过对具体交涉事务的考察，进一步探讨了军阀对外交权的影响。唐启华在《北伐时期的北洋外交——北洋外交部与奉系军阀处理外交事务的互动关系初探》一文中，探讨了地方军阀对中央外交决策的影响。①洪振强通过对沪案交涉全过程的考察，也认为外交权的不统一以及江苏地方官员和各派军阀以外交之名与中央一起争夺上海地盘，是沪案交涉失败的主要原因。［7］

此外，考察北洋外交时，学者还注意到体制外的组织与个人活动在外交决策中所扮演的角色。唐启华就对“外交委员会”“关税委员会”“条约研究会”等三个体制外的非正式组织作了有益的探讨，认为它们在修约的关键时刻，承担了外交决策与传承的重任，在北洋末期“修约外交”决策机制中发挥了重要的作用。［8］(P17-47)卜凤坤更是通过对一手的原始资料——《条约研究会会议记录》的研究，在决策困境理论视角下对条约研究会修约外交的决策困境、行动方案选择及所坚持的理念进行了实证分析。［9］郑跃涛则探讨了外交委员会与研究系的关系，认为外交委员会的设立，为研究系重新染指北洋政权提供了机会，并对皖系北洋政府软弱的外交政策形成了很大的压力。［10］

(二)外交行政机构

北京政府时期的外交行政机构可分为外交部、驻外使领馆和地方对外交涉机构三个部分，以下对其研究状况分别叙述。

1．外交部

北洋政府外交部是继承前清外务部而来，但其规制按照临时参议院制定的暂行官制通则和官制通则作了改革，所以也可视为南京临时政府外交部规制的延续，此后北洋政府对外交部又多次调整。王立诚对外交部的调整演变作了清晰的考察，认为外交部的组织结构的嬗变，其组织的合理化程度确实在不断地提高。［5］(P234)唐启华也认为，民国元年陆征祥的外交部改革，使中国外交机构在北京政府时期，建立了现代化且合理的模式，组织简单而合逻辑，责任确定而单一。［1］(P225-248)川岛真则从各种政治理念纵横交错的环境里，考察了外交部令人眼花缭乱的变动。他认为1914年颁布的《修正外交部官制》反映出袁世凯谋求制度方面的中央集权化，而1921年条约司的设立和政务司第二科负责收回领事裁判权等事务，则为修改不平等条约在人事和机构方面进行了积极的更新。［11］(P89)易中梅的硕士论文则锁定在1912-1916年民初这一历史时段，从当时国家和政府具体法律、规定、命令、政策着手，对北京政府外交部的成立与改革、组织结构及人事制度等进行了梳理，建构起了民初外交体制的基本雏形。［12］此外，还有学者对民国初年外交部的会计出纳工作，［13］外交部的领导机制进行了考察。［14］

2．地方交涉机构

鉴于清政府外交权不统一的弊端，北京政府建立后，便在各省设特派交涉员，置外交部某省交涉署，负责办理全省外交事务;各商埠设交涉员，置外交部某埠交涉分署，负责各埠交涉事宜，两者皆向外交部负责。蒋贤斌认为，这种特派交涉员、交涉员的设置，并没有完全排斥各省地方长官的外交事务的权力，地方交涉机关由地方政府控制的局面并没有改变。［15］

川岛真则从中央角度的外交权统一，以及从地方角度的由地方主导交涉这两个方面对北京政府时期的交涉署进行了考察。他先介绍了冢本元发表的两项关于北京政府时期地方交涉的先驱性成果，并在此基础上，进一步考察了一战前后与“中立”有关的案例以及“鸡公山案”中交涉署对中央政府决策的参与情况和地方交涉的情形。他得出的结论与冢本元的论旨虽有重叠部分，但也有不同部分，如有些案件需要根据条约、协定或战时协议在全国范围内统一处理，或需要确认处理基准，一战期间与中立有关的案件即属此类，而“鸡公山案”也涉及对德条约、战时国际法等因素。处理此类案件时，交涉员试图一边规避自己的责任让中央承担，一边在现场的语境中解决问题。而中央也并未包揽一切，而是在尊重地方自主的情况下，与外国公使进行交涉，从而维持了条约和政出中央的局面。［11］(P422)

除了交涉署之外，还有的学者对特定区域内的对外交涉体制进行了考察，如刘迪香就对北洋政府时期东北地方对外交涉体制进行了考察。［16］

3．驻外使领馆制度

关于驻外使领馆制度的研究，多集中在使领馆的编制、馆务及其同外交部的关系上。王立诚就对使领馆的编制作了考察，认为这套编制有很大的伸缩余地，可以根据实际需要有区别地确定使馆实际员额。同时早期使馆中必不可缺的翻译官或通译官官职已不复存在，使馆所占比例也越来越小，并独立设置了商务官和武官，驻外使领馆的馆务也开始走上正规化的轨道。［17］(P249)

(三)外交人事制度

关于外交人事制度，主要包括外交官的分类、等级、任用、考铨、薪俸等方面。王立诚对民国时期的外交官的分类与等级、任用与考铨进行了考察，认为北洋政府时期，外交官内部主要分为外交官、领事官和外交部官员三类，由于当时具备外事官员资格的人太少，这种划分从未意味着这三类官员在人事制度上截然割裂。外交官和领事官在考试、任用上从不存在区别，而受任这些官职的资格，则向来是把曾在外交部服务作为其中重要的一条。［17］川岛真则以1919年北京政府的第二次外交官领事官考试为中心进行了探讨，认为这个考试制度是以日本的制度为原型的，考试实施方法虽然考虑周到，但仍存在问题。考生和合格者主要是留学日本和国内法政类大学出身的人，考试合格者职业模式的形成仍受到限制。［11］(P106)岳谦厚在《民国外交官人事机制研究》［18］一书中进行了更为细致地考察，专注于外交官人事制度体系嬗递与群体网络、社会结构等方面的研究。在人事制度层面，以外交官之铨选、任职与考核、薪俸与待遇等若干方面为着眼点，考察近代遣使以还，特别是民国时期中国外交官人事行政变动的轨迹，并作出与之相应的评价与估量。在外交官群体等社会结构层面，则以外交官之地域分布、年龄配置、学历层次、党派成分、宗教信仰等方面为基点，对民国各个时期外交官的基本社会构成进行了实证性与比较性的分析和研究。

(四)北京政府外交制度的评价问题

前面也提到，在革命史观的影响下，北洋外交一直被人们所忽视和误解。但改革开放以来，学者们对近代史的诠释角度有所转变，逐渐摆脱过去革命史观较狭隘的视角，不再强调近代中外关系中屈辱的一面，开始注意到由屈辱到崛起的历程，呈现出不同于以往的风貌。

郭剑林、王继庆的《北洋政府外交近代化略论》就较早的肯定了北洋外交者。文中指出，北京政府外交部是中国外交史中很重要的一个承前启后的阶段，外交机构趋于专业化与技术化，外交思想反映出独立自主、完全平等的民族主义思想，已较清末进步很多，北洋外交的近代化具有进步意义。［17］陈桂杰的《北洋政府的外交现代化研究》也认为北洋政府时期是中国现代外交体系正式成型的关键时期，其外交体制实现了质的飞跃，在机构、立法制度、人员等外交机制方面进行了彻底变革，逐步与国际社会相接轨，打破了清政府“始争终让”的被动外交局面，在外交上取得了重大突破。［19］

有的学者则从国体变迁的角度考察了中国外交近代化的进程。曹倩琴在《清末民初外交机构的演变——析中国外交近代化历程》中认为，中国外交机构近代化始于晚清，完成于民初。总理衙门和外务部在外交机构近代化进程中虽起到了推动作用，但在封建统治大框架内进行的外交机构变革充满了矛盾和对抗，直至清王朝统治结束，中国外交机构近代化的使命始终没能完成。辛亥革命胜利后，中国建立共和制，在国体发生根本性变化的前提下，北京政府对外交机构进行了彻底改造，最终完成了中国外交机构近代化的历史使命。［20］

还有学者从近代中国外交转型角度出发肯定了北洋政府时期外交制度改革。如李兆祥的《近代中国的外交转型研究》就是一本对鸦片战争以来跨越清政府、北洋政府的总体外交转型进行研究的专著。这本专著侧重于以基本史料和例证对外交的转型过程进行介绍分析并对从鸦片战争至北洋政府时期的外交观念体制和政策战略以时间为单位进行了分析。在对民初外交制度分析上，作者通过对相关法律法规的探讨，认为该时期的中国外交制度己经实现了法制化和专业化。［21］路遥的《简论中国近代外交的转型》就在第三章的近代中国外交体制转型中介绍了北洋政府时期的外交体制的变化，并通过对中国近代以来外交思想和外交机制的发展脉络进行了系统梳理。［22］

三、研究中的不足

近年来，学者们对外交制度作了很多有益的探讨，虽取得了不少成果，但仍有不足。首先，外交行政制度本身存在许多不明之处，而制度的变化及其背后隐藏的国内外形势和对外思想、政策的变化，我们也缺乏动态的分析。其次，地方外交研究不够。当时的中国，存在着北京政府、广东政府、各省政府，还有像东三省的张作霖和新疆的杨增新那样的地方政权。他们是如何处理地方交涉的，有着什么样的对外交涉体制，中央与地方在对外交涉中扮演着怎样的角色，地方政府在多大程度上影响着中央的外交决策，交涉署在其中发挥的作用，仍有待进一步研究。再次，国民外交的研究不够。虽然一些学者对国民外交及国民外交团体进行了研究，但几乎没能更具体地触及北京政府的外交政策与舆论的联系，这些舆论在多大程度上影响着北京政府的外交决策仍有待探讨。最后如何把握北京政府的外交行政制度。过去我们受革命史观的影响，北京政府的外交活动和制度建设一直受到忽视和误解，这固然存在不公允之处。但过高评价北京政府外交制度改革的成果，也不无偏颇。这就有可能忽视体制外因素与实效统治能力缺乏对外交制度正常功能发挥的限制。笔者认为，要正确把握北京政府的外交制度改革，一方面要加强实证研究，搞清楚这些体制外的因素到底在多大程度上影响着其效能的发挥;另一方面要把北京政府时期的外交制度改革放到整个近代外交体制变迁的过程中进行考察，这样才能获得比较公允的评价。

注释:①转引于唐启华，《“北洋外交”评价》，载于《历史研究》，2004年第1期。

［1］唐启华．北京政府外交行政机构的演变［A］．中华民国外交志(初稿)［C］．台北:国史馆，2002．

［2］李兆详．中华民国早期(1912-1928)的外交立法述论［J］．民国档案，2007，(2)．

［3］高世伟．北洋政府外交制度研究［D］．中原工学院，2010．

［4］李波．北洋时期中国外交行政体制研究［D］．南京大学，2012．

［5］王立诚．中国近代外交制度史［M］．兰州:甘肃人民出版社，1991．

［6］马建标．权威的缺失——民初外交事务的政治化［D］．复旦大学，2008．

［7］洪振强．执政府与沪案交涉的失败［J］．安徽史学，2006，(2)．

［8］唐启华．北京政府末期“修约外交”决策机制刍议(1925-1928)［A］．中国社会科学院近代史研究所．中华民国史研究三十年(1972-2002)(上卷)［C］．北京:社会科学文献出版社，2008．

［9］卜凤坤．北洋政府条约研究会修约研究［D］．复旦大学，2012．

［10］郑跃涛，魏颖．试述研究系与北洋政府的外交委员会(1918-1919)［J］．乐山师范学院学报，2005(3)．

［11］川岛真．中国近代外交的形成［M］．北京:北京大学出版社，2012．

［12］易中梅．民初外交部研究［D］．陕西师范大学2011．

［13］白如雪．浅析民国初年外交部的会计出纳工作［J］．晋东南师范专科学校学报，1999，(1)．

［14］黄志开．谈中国近代外交机构的领导机制［J］．广西教育学院学报，2002，(4)．

［15］蒋贤斌．试论近代的地方外交交涉机关［J］．江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2000，(4)．

［16］刘迪香．北洋政府时期东北地方政权对外交涉体制探析［J］．社会科学战线，2008，(10)．

［17］郭剑林，王继庆．北洋政府外交近代化略论［J］．学术研究，1994，(3)．

［18］岳谦厚．民国外交官人事机制研究［M］．北京:东方出版社，2004．

［19］陈桂杰．北洋政府的外交现代化研究［D］．郑州大学，2009．

［20］曹倩琴．清末民初外交机构的演变——析中国外交近代化历程［J］．重庆交通大学学报(社会科学版)，2011，(2)．

［21］李兆祥．近代中国的外交转型研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2008．

［22］路遥．简论中国近代外交的转型［D］．外交学院2010．