“整体政府”视角下的南水北调工程建设管理

□薛雅琳（河南省南水北调建管局）

0 前言

在当前形势下，“整体政府”是一种新型的政府改革治理方式，既涉及政府部门间的横向合作与沟通，也涉及上下级政府部门间纵向的协调整合，提倡整体性政府管理、横向与纵向相互协作的管理以及多方主体的协作与参与，主张在新型行政文化支撑下，通过政府部门之间的合作以及政府与其他公共产品供给者之间的协作来更好地为公众提供服务。正因如此，“整体政府”又叫“跨部门协作”、“协同政府”或“全观型政府”。

南水北调工程作为跨流域的国家重点工程，规模大，涉及范围广泛，包含经济、民生、水利、交通、环保等方面。工程建设中需要沿线各级政府、水利、交通、环保、旅游、文物考古，移民安置以及工程设计、施工、监理等众多单位的支持和参与，其中的每个部门、每个环节对圆满完成工程建设来说是极其重要的。目前工程建设已接近尾声，从“整体政府”理论的角度研究工程建设过程中如何整合各种资源为南水北调工程建设提供服务，如何协调工程建设过程中各级政府、政府各部门和组织之间产生的矛盾和问题，为南水北调工程建设管理的研究提供了一个除却工程之外的人文视角，也能够为今后类似的需要跨部门协调合作的项目提供借鉴。

1 “整体政府”公共服务模式

1.1 “整体政府”理论的背景

20世纪90年代中后期，以英国为代表的西方发达国家推行第二次政府变革运动，“整体政府”是这次变革的重头戏，英国学者佩里·希克斯在《整体政府》（1997年）中表示，“横跨政府级别、机构分划，给公众提供全面服务的政府就是整体政府”。1999年，英国工党政府的《现代化政府白皮书》颁布，白皮书中给出了有关“整体政府”的十年改革计划，主要内容为：第一，政府建立信息化；第二，政策制定全面改进；第三，重视公共服务价值；第四，公共服务质量提升；第五，提供回应性公共服务。这种改革既使得政府机构的回应性及公共服务质量提高了，也让各机构间的合作、协调加强了，这样的变革带给碎片化政府体制的影响极大。

1.2 “整体政府”公共服务模式特征

从组织机构的角度看，“整体政府”服务模式是对目标与结果实施的创新与组织设计，“整体政府”在确保机构专业化分工的同时，达成组织、部门之间协作。各自为政、视野狭隘、部门主义等弊端将在这种模式下被彻底打破。

从运行机制方面而言，以往的官僚体制下分割公共服务流程的窘状被“整体政府”这种新型服务模式改变了，在这种模式下，公众需求是政府机构一切工作的核心，这就要求相关部门在服务流程方面必须保证运转流畅、相互协调、配合一致。

从服务方式的角度看，要满足公民多元而个性的需求，“整体政府”服务模式是经过资源交换在主体间的持续增进，进而让工作方式形成协同，发展联合的信息策略与知识等方式来实现的。

2 “整体政府”模式与南水北调工程建设管理机制

2.1 工程建设管理阶段的“领导小组”模式

河南省南水北调中线工程建设领导小组是南水北调中线工程河南段建设阶段的领导决策部门。“领导小组”这种公共服务模式广泛地应用在中央到地方政府的公共服务当中。

我国的政治体制决定了“领导小组”这种工作模式一直以来都和我国的政治管理模式配合默契，携手前行。机构分割式管理是国内的基本组织架构，机构、组织间分工详细，各机构的权力与资源有限，如果遇到涉及范围较大的事务，需要多个部门统筹协调管理，而“领导小组”模式则具有明显的优势。它的组织和权力结构较独特，可以有效地增强政策执行的力度和效果。

“领导小组”模式是政治权力高度密集型的结构，从运行思路上来看，“领导小组”模式从某种程度上契合了西方国家的“整体政府”改革，经过调配临时工作人员、构建临时性机构来完成政府的管理目标，可以规避普通的常设部门僵化的工作现状，而且对组织机构创新工作更为有利，因此，不少奉行“整体政府”变革的外国政府力主常设机构的最小化设置，让政府运行更加灵活，管理更富成效。

国内现今的科层体制中，“领导小组”模式尤其具有明显优势，能够改变各部门“自扫门前雪”的作风，打破部门利益，统一配置资源；但在另一方面，也应加强“领导小组”建立和撤消、运行程序、组织结构等环节的规范化，在有效性和制度化两方面达到动态的平衡。

2.2 南水北调工程通水后的管理机制

水资源是特殊的商品，水利工程往往不是为了实现单一功能而建设的，多是考虑各方面的综合效益。南水北调工程提供调水这一公共服务，满足公众需求，具有公益性质。同时，又能在一定程度上协调生活用水、保护生态环境、发展地区经济、维护社会稳定等问题，工程也具有社会性的特征。

根据南水北调工程通水后运行机制的特殊性，其管理体制应采取政府宏观管理，下设运营机构的形式。南水北调干线工程涉及范围广泛，层级多，要想更有力地解决重大问题，共同协调推动调水工程运行，实现各方的利益均衡，就必须要使行政管理层与工程利益攸关方可以由具有特定权威性的机构来协调、统一，以此实现相关方关系协调，团结相关方力量，达到最终的一致行动。“整体政府”公共服务模式提倡政策的整合、结构的整合、文化的整合以及信息的整合，南水北调干线工程这样一条跨越七省市的千里长渠如果由沿线省市各自管理，必然出现推诿扯皮、各自为政，或者为自身争取更多利益的弊端，因此，要保证工程公益性与社会性，就必须有一个高层级的运营机构统一管理，统一协调，统一运行。

3 “整体政府”模式对管理体制的启示

3.1 提高机构组织和人员之间的信任感

信任是一种对他人行为带有期待的信念，如果能够在组织和人员之间广泛存在，那么将来就“可能是这样一个社会，它有更少的管理、更多的自由，能够应付更多的突发事件，激发社会活力和创造力，提供更强的生存安全感和满足感”。希克斯也认为信任是“整体政府”模式中整合所需要的一种关键要素，是社会发展进步的必要因素。

3.2 加强政策协调，实施决策和执行适度分离

确保政策制定的高度协调及战略性是协同政府的核心。英国政府探索了一系列优秀做法来实现政策的统筹与协调，其中设置与部门利益关联系的，独立的政策制定小组就是做法之一。政策制定小组主要负责政策的总体设计、制定、以及做好政策的平衡工作。同时，设立执行机构，承担政策和公共服务的执行职能。这种模式可以避免各部门为了在执行中获得利益最大化而制定对本部门更有利的政策、法规的做法，减少政策冲突。近年来，我国在体制改革上也不断探索，在一些涉及重大决策的问题上成立领导小组、委员会等，都在当前国家治理中扮演重要角色，例如，自2010年2月始，2013年12月，2014年2月及3月，先后成立的国务院食品安全委员会及中央全面深化改革领导小组、网络信息化与安全领导小组及军委深化军队与国防改革领导小组等就是最好的例证。

3.3 改善协商式和等级式的协调机制

西方国家在推进“整体政府”模式中认为，加强行政领导权威是等级结构的实质，利用权威性促使机构和部门之间进行协调与合作。要把最高行政领导的协调职责进一步明确以加强协调的权威性，树立具有强有力且体制健全的行政领导责任制，建立直接对行政领导负责的协调机构，强化领导权威性，明确综合协调职能，确立综合协调地位，对机构和部门之间的政策制定和执行等方面加强协调。西方国家一般会以建立部委委员会的形式来实现部门间的协商，这其实是在没有行政隶属关系的机构和部门之间进行横向合作。这种形式与我国当前机构或部门之间的联席会议制度有相似之处。

3.4 加强信息化建设，实现信息共享

实际的部门协作中，信息的传递与共享是非常重要的环节。部门之间要加强信息化建设，建立网络化政府，没有高度发达的信息网络，就无法将数量庞大的行政机构连接起来。目前我国仍然按照区域、级别、行业划分，部门独成一体，各自为政，相互之间难以达到信息传递、信息共享。虽然大部分部门已经建立自己的网站，但是依然在各自的管辖范围内收集、发布信息，难以发挥整体效应。政府内部要利用通讯和网络技术建立数字化、网络化公共管理信息系统，构建统一的、开放的运作平台和服务体系，实现政府各部门间信息资源快速交换和高速共享。

3.5 建立有效的问责机制与责任承担机制

“整体政府”模式注重加强政府职能的整合，以提高组织机构的工作效率，在加强了中央集权的情况下，对于部门权力，需要建立相应的问责机制和责任体系来增强管理者的责任意识。责任既不能从下级追究到上级，也不能从上级转移到下级。同一级别的官员要根据自身决策权力的大小、职权配置状态履行相应的责任。

党的十七大会议上就已经提出要加强机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制，2014年3月，交通运输大部门体制改革工作已经落实到位，新的交通运输部将负责管理国家铁路局、中国民用航空局和国家邮政局，统筹规划铁路、公路、水路、民航发展。实行大部制，将具有相同或近似职能的部门合并一起，克服部门独立性，这是很多国家在加强部门协调上的主要方法。“整体政府”公共服务模式在传统的官僚制公共服务模式和主流的新公共管理模式之外又提供了一种政府改革的新视角，它的精髓是组织结构和管理体制内的内部整合和外部协作，以及相应的政府职能转变和组织文化的塑造。这对于我国的政府改革具有重要的借鉴和启示意义。同时，需要认识到的是，“整体政府”公共服务模式只是西方国家为了能够提高政府效率采取的一种方法和措施。就像学者Pollitt 认为的，“整体政府”模式并不是一种无论何时何地都能发挥作用的万能药，这只是一种选择，并不能解决所有的公共管理问题，适用于所有的公共部门。因此，我们在借鉴时，也要结合我国国情和实际情况，因地制宜，变通地采取改革和管理方式。