我国灾害性事件应急物流法律保障机制问题与对策

刘伯超

（常州机电职业技术学院 经济管理系 物流管理教研室，江苏 常州 213164）

1 应急物流与灾害性事件应急物流的特点

应急物流是指为突发性自然灾害、公共安全事件、突发性公共卫生事件、军事冲突等灾害事件提供所需要的应急物资，而对人员、物资、资金等方面的需求进行紧急保障活动的一种特殊物流形式，在此过程中以实现效益最大化与损害最小化为追求目标。

灾害性事件一般具有突发性、危害性、社会性等特点，对社会破坏性极大，而灾害性事件应急物流则是解决好这个问题的关键所在。

灾害性事件应急物流主要特点包括：

（1）突发性与多样性。随着物流技术的发展，人类对灾害性事件的预测能力不断增强，防控能力也在不断提升，但对于地震等事件还是无法预测；灾害性事件应急物流的多样性主要表现在种类的多样，大体包括：技术类灾害、自然类灾害、人为类灾害等，每类又可细分为很多种灾害，而不同种类灾害所需要的应急物流也不尽相同。

（2）不确定性。突发性灾害、自然灾害等种类多、分布广，灾害强度、时间等不确定因素较多，应急物资的需求差别也很大，导致应急物流具有很大的不确定性。对于一般物流所需的库存水平通常可以分析预测，但是灾害性事件应急物流却无法在灾害发生前进行预知，所以一般只能在规定的情况下维持较低水平的库存，但当灾害发生时又经常出现供不应求。

（3）时间紧迫性。灾害发生时应急物资急需尽快运至灾区，并协调好各相关部门工作与职责，这对于整个应急物流系统是一个严峻的考验。

（4）弱经济性。在灾害事件发生时，人民群众的生命和财产安全永远是首要选择，而应急物流的经济效益是被放在后面的，这与一般物流活动强调效率与经济效益具有明显的不同。

（5）独特的供应链模式。与常见的推动式与拉动式物流供应链模式不同，灾害性事件储备物资不足时，政府将进行紧急采购。而供货企业经常无法预计物资需求量、需求时间、需求地点等信息，使得供应链各节点无法进行有效整合，导致成本大幅提升。

（6）配送弱效益性。事件中救灾物资配送的方式、路线等经常是临时决定的，没有预设的完善方案，也经常出现车辆不满载的情况，容易造成资源浪费。这与一般物流的合理配送具有明显的区别。

（7）盲目性与特殊性。灾害性事件应急物流由于事发突然，加上通信设施、交通设施的损坏等情况，导致向灾区运送物资不可避免地具有一定的盲目性；国家政府为了及时对灾区救援，通常会运用行政手段紧急调用各种交通运输工具进行人员与物资的运送，这是特殊情况时不得不采用的特殊手段。

2 我国灾害性事件应急物流体系法律法规现状

2.1 法律法规现状

我国尚无专门的灾害性事件应急物流法律法规，有关应急物流的法律内容一般都分布在各部法律、行政法规中。如2010年实施的《自然灾害救助条例》；2007年实施的《国家突发事件总体紧急预案》、《突发事件应急法》；2003年实施的《中央级救灾储备物资管理办法》等。

2.2 立法与补偿机制现状

我国灾害性事件应急物流体系刚刚起步，国家所制定的标准大多是借鉴发达国家的标准，借鉴其发展经验，促进与国际接轨，但为了我国自身的发展急需制定符合我国国情的相关法律。我国暂时还没有专门关于补偿机制的法律规范，关于灾害性事件发生后的条文都分散在各个法律法规中，其中关于灾害性事件应急物流的补偿性规范更是稀少。在现实中，对灾害性事件应急物流过程中发生的事件，例如被征用的车辆、物资、房屋补偿，志愿者失业救助、意外伤害、培训补贴等，一般都是由国家财政出资，少部分由保险公司进行赔偿。

3 我国灾害性事件应急物流法律保障机制中存在的问题

3.1 现行法规效力低下，缺乏针对性

（1）已有法律零散、立法空白较多。应急物流法律法规是开展灾害性事件应急物流工作的基础，我国目前有关灾害性事件应急物流的法律法规分散于各部法律、法规、条例之中，如《国家突发事件总体应急预案》、《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》及各地方性法规等。有关灾害性事件应急物流各环节的相关法律法规也没有集中在一部法律规范中。由于立法的零散、空白较多，导致相关人员对救援活动的法律意识较为单薄，损害了国家与人民利益的同时，也给救援工作带来了阻碍。

（2）法律规范针对性较差。由于规定过于笼统，针对性较差，工作中依据的法规经常模糊不清，导致责任不明，工作混乱。如我国《自然灾害救助条例》第23条规定：“政府采购用于自然灾害救援的货物、工程、服务，依照有关政府采购与招投标法律规定组织实施。”但是各地政府对于采购、招投标的规定各不相同，标准也有所差异，所以当来自不同地区的救灾物资运到灾区时待遇也不一样，引起不必要的纠纷。政府对民众的财产在紧急状况下征收后造成财产损害的，尚无专门补偿机制，在一定程度上挫伤了公民的救助积极性。

（3）目前我国有关灾害性事件应急物流的法律法规主要是各级政府机关颁布的条例、通知、规定等，立法层次较低，法律效力较弱，透明度较差，导致许多企业、公众对其不了解、不知情，导致在执行过程中必然要遇到很多障碍。

3.2 法律法规不健全，缺乏协调性与系统性

（1）法律法规涉及面较窄。我国现有的灾害性事件应急物流法制建设主要局限于政府层面，并未涉及到社会团体、企业、个人层面，特别是社会上有实力的专业物流企业越来越多，在救援过程中无视这些物流活动经验丰富，拥有专业设备、工具、人员的企业，对于救援力量是一种巨大损失。

（2）现有法律规范尚未形成统一的规范体系。灾害性事件应急物流涉及部门众多，而这些部门通常是依据自身的特点和利益来制定法规，不可避免地会出现各个法律规范之间的矛盾与冲突。同时各地方法规带有浓郁的地方色彩与保护色彩，造成灾害性事件应急物流成本居高不下，浪费国家资源。

（3）灾害性事件应急物流缺乏统一的法律规范，导致执法依据缺乏、责任不清、程序混乱。在救灾时容易出现各自为政，缺乏统筹协调，应急物流系统运作依靠政府或领导个人经验决策，缺乏科学评估，影响救援效率。

3.3 标准化立法滞后

我国上世纪80 年代颁布实施的标准化立法沿用至今，已经无法跟上当今社会、经济、政治、文化的发展进程了，也已经影响到了法律的权威性。在《中央级救灾储备物资管理办法》中规定“中央级救灾储备物资实行统一规格、统一标志。”但只是规定了储备标志，而未将全国救灾物资的标准统一。另外，在灾害性事件应急物流运作完成后，由于缺乏标准化法规，导致不能对其运作进行有效评估，存在问题无法及时发现与纠正。

3.4 补偿机制有待完善

（1）我国尚无系统性的补偿法律，同时在灾害性事件应急物流活动中也无法律规定哪些财政资金可用于补偿使用，应急工作结束后也无专门机构进行善后处理，导致无论是应急工作中还是工作结束后的费用都由被征用个人或单位承担，经常使其生活、运营出现问题，常常使灾害性事件应急物流相关工作陷入被动局面。

（2）我国法律法规中没有明确补偿的形式、范围、标准，导致单位、个人的物资被征用后，经常得不到相应补偿，使其利益受损，政府公信力降低，甚至滋生腐败，损害公众的利益与政府的形象。

（3）我国补偿机制由三部分组成，但主要还是由国家财政负担，慈善机构、保险公司的作用还没有发挥出来。国家作为灾害性事件的受损主体又是补偿主体，造成了巨大的财政压力，使得损失与获得的补偿往往不成比例。政府应提升资本市场在补偿机制中的作用，缓解国家财政负担。

4 我国灾害性事件应急物流法律保障机制完善策略

4.1 制定具有针对性的法律规范，完善灾害性事件应急物流法律体系

灾害性事件应急物流是应急管理机制的重要组成部分，所以在构建其法律规范时，应该注意其与应急法制之间的“子母”关系，使其被包含于应急法律体系当中。在构建灾害性事件应急物流法律体系时，面对目前相关法律法规相对零散的现状，理清现有法律规范的脉络，对于不同层次、类别的法律规范进行整合，协调其关系，消除其冲突与矛盾，完善各地方法规、条例，及时清理过时、错误的内容，强化灾害性事件应急物流法律体系的系统性与协调性。

（1）制定灾害性事件应急物流的专项法律规范。根据现实情况，我国应抓紧制定灾害性事件应急物流的专项法规，对应急物流做出系统性规定。如捐赠管理；救灾物资管理；军队参与救灾的合法性；公民在救灾中的权、责、利、奖、惩原则；灾后回收物流问题等，都需进行专项确定。特别是灾后回收物流尤其应该予以重视。灾害性事件应急物流中的回收物流涉及到卡车、挖掘机等救援设施设备，也涉及到棉被、帐篷、应急灯等救援物资，这些都需要回收政府仓库储存，以备再用，但由于数量多、分布广、回收难，部分地区还出现过挪用、浪费、丢弃等情况。因此需要在法律上明确做法，需要完善的物流系统配合充足的资金对其进行实施。同时，随着网络的普及，电子商务在灾害性事件应急物流中的应用备受关注，但其法律规范尚未具体体现。如应急物资网上采购、第三方物流加入都离不开电商系统的完善与发展，所以尽快规范电商法律规范也是构建灾害性事件应急物流的重要环节。

（2）结合地方特点制定地方性法规与条例。由于各地区的情况差异很大，所以很多时候不能仅仅依靠全国统一规定，地方政府应积极结合地区特点制定具有本地特色的地方法规，针对本地区的灾害性事件应急物流做出规定。如常发生泥石流灾害的地区应制定相应的灾害预案。对于临时性法律文件也应区别对待，如其只针对一次特定的灾害事件，可以在事件处理结束后解除其法律效力；如果其对某类事件都有借鉴意义，可通过上报全国人大、国务院将其修订为法律法规。构建全流程一体化的灾害性事件应急物流法律法规体系，使得每一项工作都有法可依。

（3）在法律上明确专门的管理机构及其权责。在管理机构上，为了更加有效地应对灾害性事件，我国于2006年成立了一个全国性应急物流社会团体—中国物流与采购联合会应急物流专业委员会。但是我国目前尚无统一的灾害应急管理结构，完善机构建设意义重大。应急物流机构在中央、地方都应设立，统筹规划，协调配合，负责选出优秀的企业负责应急物资相关工作环节。在灾害发生时，统筹协调交通、消防等部门及社团、企业的沟通，促进救援活动有序进行。

（4）完善法律监督机制。由于我国灾害性事件应急物流法律法规体系尚未建立，没有专门的法律规范各机构与公民的行为，显得法律监督环节更为重要。完善监督机制可促使灾害性事件应急物流工作健康有序的进行，也有利于建设我国社会主义国家法治化进程。

4.2 加快灾害性事件应急物流标准化立法

（1）建立统一的指挥标准。目前关于灾害性事件应急物流我国采用的是政府为主导，人民军队为救援主要力量。当灾害性事件发生后，通常会成立临时指挥小组来指挥救援工作，当物资从全国各地调运至灾区时，由于缺乏统一有效的指挥，经常造成救援工作混乱。因此，制定灾害性事件应急物流指挥标准是完善灾害性事件应急物流体系的第一要务。并在统一的指挥标准指导下，设立一个功能完备，专业化程度较高的政府性质的常设应急物流指挥中心，以应对灾害性事件发生后的物流问题。此指挥中心应具有信息化程度高、保障能力强、适应力强等特征，在平时做好灾害性事件应急物流的准备与协调工作；在灾时进入紧急状态，根据受灾地区情况，结合以往工作经验及专家意见做出决策，指挥各相关部门进行救援工作。

（2）制定统一的基础标准。灾害性事件应急物流各个环节、各个方面的基础标准是灾害性事件应急物流高效运作的基础，虽然我国物流业标准化已经初步实现，但是在灾害性事件应急物流方面仍显滞后。所以应尽快完善相关的基础标准，如应急物资储备标准、应急物资配送标准、应急物资工作人员储备标准、应急资金储备标准、应急交通道路建设标准等，以进一步确保灾害性事件应急物流的高效运作。

（3）完善信息化标准。灾害性事件应急物流组织运作中，信息化水平是影响其运作效率的重要因素。我国没有统一的应急物流信息平台，信息传递过程中时常出现传递不及时甚至传递错误的情况。如果我国设立统一的应急物流信息平台，全面提高信息化水平，逐步完善、规范化信息化标准可以：①按照标准对信息进行筛选，更快地筛选出有用的信息，及时了解灾害性事件的具体情况；②通过标准更容易对反馈信息进行评估与审核，并通过记录进行经验积累；③对应急物资的需求与调配做出更准确的预测。

（4）构建事后评价标准。构建灾害性事件应急物流评价标准不仅可以对物流决策与实施做出有力的支撑，还可以调高其运作效率。由于缺乏事后评价标准，所以救援活动结束后难以对应急物流运作情况进行合理的评估，致使存在的问题不能及时发现与纠正，并且下次可能会犯同样的错误。

（5）健全资源征用与补偿标准。灾害发生后资源征用是保证救灾物资供应的常用办法。我国对于资源征用后的补偿主要是以政府补偿为主，尚无市场化的风险分担机制。有关征用补偿的法律法规也分散于各部法律之中，其中标准也有待进一步统一，从而造成了事实上的不公平，侵害了公民的合法权益。将征用补偿机制标准化、法制化既可以使政府征用资源时有法可依，也可以有效的防止政府因社会公共利益而对个人及企业利益造成损害。征用补偿标准应从中央到地方分级建立，补偿基金标准应参照各地区经济发展水平、人民生活状况、被征用物资损耗情况而定。

4.3 完善灾害性事件应急物流资源征用补偿机制

（1）完善补偿机制。补偿机制一般包括：补偿主体与补偿责任主体的确定、补偿基金的筹集与使用、补偿标准确定等方面的内容，其中补偿标准的问题在上文中已经讨论过了，在此不再加以阐述。

灾害性事件应急物流中的征用大多是在紧急状态下进行的，由政府行使权力进行实施，所以补偿责任的主体大多是中央或地方政府，但由于政府的财力有限，时常造成补偿与实际损失差异较大，损害了被征用者的利益，所以可以考虑将被救援组织和个人纳入补偿责任主体。如在灾害性事件应急物流中为抢救某企业的机械设备而造成的被征用者的损失，被救助收益企业也应承担一定的补偿责任。

另外，我国目前补偿金仍然主要由国家财政发放，相对而言保险公司与慈善机构虽然地位越来越受到重视，但发挥的作用仍然不大。我国应考虑逐步建立政府与市场相结合的补偿机制，把政府的强制力与市场的低成本运作进行有机结合，同时鼓励民众参加灾害保险。对于各种来源的补偿金（政府补偿基金、慈善机构捐赠等）分别设立专门的管理机构，将资金的来龙去脉列出明细，方便政府与社会各方进行查阅。这样做还可以有效的防止挪用、乱用、贪污补偿基金现象的产生，从根本上保障了人民的利益。

（2）完善补偿程序。应急补偿机制是对救灾过程中政府及相关单位征用企业、个人财产方面程序与原则的规范。其中最为重要的就是完善事后补偿法律程序，有了相关程序才得使得灾后工作得以顺利进行。在灾害性事件应急物流行动结束后，被征用的组织、个人，财产、人身受到损害的可以向政府相关机构提交补偿申请，由政府专门部门受理，结合征用记录与损失评估报告进行审核，由财政部门对通过审核者根据补偿标准对申请人给予补偿；未通过审核的，应给予通知说明未通过审核的原因。在建立政府与市场相结合的补偿机制后，补偿主体就由政府、保险公司、慈善机构共同组成。所有的审核结果都向社会公开，接收全社会的监督，体现公正透明性。同时，所有补偿单位的所有补偿记录与审核记录都应报送国家专业主管机构进行备案，以备以后需要的时候查询。

一般申请补偿的单位或个人都是对补偿急切需要的，所以关于补偿的时间问题要予以重视，如果程序太多、太复杂导致申请人无法及时得到伤病救治或企业无法运转，将会对社会造成巨大损失。特别目前是保险公司补偿程序繁琐，从提交申请到得到补偿金最短也需要半年左右时间，所以在完善补偿机制时，应建立专门的补偿部门、资金、方式，需要时可立即启动补偿程序。

（3）完善补偿纠纷解决机制。在整个补偿程序中如果出现纠纷，如数额争议，补偿机构是否按程序办事，补偿主体多报、瞒报等情况，涉及到纠纷解决机制建立问题。当民事主体存在违法行为时，相关权利机关应根据实际情况参照国家法律法规进行罚款、拘留、行政处罚等；当行政主体存在处理不当或违法行为时可通过行政诉讼、行政复议等方式来解决。补偿纠纷解决机制的建立可以为补偿机制的完善提供有力的保障，使补偿工作依法顺利完成。

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