云南散居民族农村地区发展研究

王 俊

（云南大学 人文学院，云南·昆明650091；云南省社会科学院民族文学所，云南·昆明 650000）

一、引言

1991年敖俊德在《民族研究》上发表《关于散居少数民族的概念》一文，指出“散居民族是指居住在民族自治地方以外或居住在民族自治地方以内，但不实行区域自治的少数民族。”[1]云南散居民族分布在全省16个州（市）109个县（市）840个乡（镇），少数民族人口占30%以上的村委会4437个，散居民族人口754.19万人，占全省少数民族人口的53%。[2]在农村，散居民族除相对集中于民族乡外，还有约300万人零星分散在各民族村范围内。在现实发展中，虽不排除极少数散居民族地区的发展处于较快的进程，但绝大部分散居民族地区农村，其发展是相对滞后的。

在国内外民族学、民族理论和民族政策的研究中，涉及散居民族的研究相对较少，特别是以居住在云南非自治地方农村少数民族为对象的研究更为鲜见。学术研究不够，加之在实践层面，法律法规体系不健全，难以发挥其在促进经济社会发展方面的积极作用，是散居民族农村地区发展滞后的主要原因。因此，创新发展散居民族理论，完善散居民族政策法规体系，才能推动云南散居民族农村地区的发展。

二、云南散居民族农村地区的发展现状

（一）云南散居民族农村地区发展的成就与问题

近年来，云南省委、省政府不断加大财政转移支付和资源整合力度，集中实施基础设施、特色产业和经济社会发展项目，并逐年增加资金投入，使得散居民族农村地区基础设施建设得到改善，经济结构不断优化，群众收入水平逐步提高，民生得到较大改善，社会发展成效显著，发展实力整体提升。

但是，由于散居民族的发展起点低、基础差，加之历史、自然等原因，广大农村地区的发展仍较为缓慢。随着经济体制的转变和改革的不断深入，原来一些用于保障散居民族权益的政策法规难以操作或落实，致使其发展陷入了比较困难的境地。主要表现为：

第一，生存条件恶劣，基础设施薄弱，水、电、路和通讯等基础设施十分滞后，部分群众生产生活水平低下；第二，贫困面积大，贫困程度深，贫困点较为分散；第三，扶贫资金较少，项目投入不足；第四，地区间、民族间发展不平衡；第五，少数民族人才总量不足，干部结构比例还不够合理，落实干部培养和使用的优惠政策困难；第六，民族教育在数量、质量、规模、结构、内容上与全国、全省的平均水平及发达地区相比存在较大差距；第七，民族文化的流失严重，保护和发展难度大，民族文化产业发展困难；第八，医疗保障体系较为脆弱，医疗技术水平有限，因病致贫返贫现象仍十分突出；第九，生态环境遭受破坏，因矿山、土地、山林等引发的问题突出；第十，宗教分裂渗透活动频繁，维护民族团结稳定难度大等等。

（二）云南散居民族农村地区发展滞后的原因分析

云南散居民族农村地区大多经济发展滞后，财力有限，群众自我发展能力弱，建设成本高，扶贫开发难度大。资金、人才、技术等生产要素在市场经济中多向发达地区流动，散居民族农村地区在市场竞争中日益趋向边缘化。除少部分地处集镇、平坝等有优势的地区可以获得更多资金和项目投入的机会外，广大偏僻的农村普遍存在投入不足的问题。在特别贫困、边远的地区，群众因为没有项目配套资金借高利贷后再次返贫的情况也十分常见。

散居民族农村地区情况复杂多样，一些政策的完善和修订滞后，难以应对城镇化进程中出现的新问题。加之政策法规的贯彻执行机制不完善，极大地影响了实际效果。由于缺乏国家层面的、刚性的政策法规，一部分散居民族事实上已游离于国家层面的扶持和发展规划之外。这与散居民族农村地区群众迫切要求加快发展的愿望之间存在较大差距，也是目前新形势下发展面临的主要障碍。

三、云南散居民族农村地区依托“民族村”开展民族工作的创新实践

在多年探索研究的基础上，云南省委、省政府将民族地区划分为不同的类型进行分类工作指导。“分类指导、因地制宜、因族举措”的原则和方法，确保了民族政策的贯彻落实并促进了这些地区与全省的协调发展。云南散居民族农村地区民族群众的合法权益则是通过贯彻落实《云南省民族乡工作条例》这一地方性法规加以保障的。

然而，随着城镇化进程的加快，云南的民族乡在撤乡建镇的过程中从最初的197个迅速减少为148个，至2009年末，云南省有49个民族乡已撤乡建镇或并镇、改办，尚保留“民族乡”称谓的还有148个，今后还将不断减少。作为党和国家解决散居民族问题的民族乡，随着建制的撤销，也就失去了实施对象，云南散居民族农村地区的大批散居民族群众，也就缺少了扶持其发展、保障其合法权益的专门政策和法规，致使一些已经撤乡建镇、并镇的民族乡，出现了种种新问题。

云南省昆明市、玉溪市、曲靖市、昭通市等地区的民族工作部门，为了加快区域内散居民族的发展，从实际工作出发，创造性地以“民族村”为依托，将原来在民族乡中实施的扶持少数民族经济社会文化发展的政策，延伸到“民族村”中实施，又专门针对“民族村”采取了创建“民族团结示范村”、开展“三村四化”建设，同时通过“扶贫挂钩村”和民族村分类指导等有力的扶持方式，加快了散居民族农村地区的发展进程。

曲靖市富源县后所镇庆云彝族村，正是在此背景下，通过曲靖市开创的“民族团结示范村”建设和富源县开创的“四新”工程建设，创造出“矿村结合”扶贫开发机制的典型，在经济社会发展、村委会制度建设等多个方面实施有效举措，于2009年荣膺“全国民族团结示范村”称号，促进了庆云彝族村的发展。

昭通市永善县马楠苗族彝族乡马楠苗族村因条件性贫困、投入性贫困、机制性贫困和素质性贫困相交织，苗族群众生活较为贫困。近年来，通过扶贫挂钩村方式，马楠苗族村加大基础设施建设，大力发展畜牧业，重新规划和安置劳动力，草场资源得以合理利用，生态环境逐步恢复，群众的生产生活有了根本的改变。

但是，云南散居民族农村地区民族工作也有一定的局限。第一，散居民族农村地区的民族村不可能在短时间内同时进入各种项目建设中。如曲靖市“三村四化”新农村建设要五年才能覆盖到所有的民族村委会；在“千村扶贫、百村整体推进”项目中，民族村委会也是分两批进入实施的。因此，目前仍有大量民族村处于发展进程的边缘，散居民族农村地区仍是基础设施最薄弱、贫困人口最集中、贫困程度最深的地区。建设资金普遍缺口较大，收支矛盾突出，仅仅靠市、县两级给每个建设村补助的资金如同杯水车薪。[3]

第二，项目的覆盖面和持续性是民族村发展的重要因素，但实际操作中难以完全做到客观公正。由于民族村分布散而广，很大一部分村寨十多年都没有项目和资金的投入。一部分散居地区在项目实施的选点上，往往考虑基础条件好、建设成本低、投资见效快、公路沿线、城镇周围、容易出亮点和成绩的地方进行示范点建设，而放弃最边远、最需要资金和项目的村寨。在没有普惠性的政策法规支撑民族村发展之前，这些情况都会影响到整个散居民族农村地区的发展进程。从长远看，只有通过政策和法规的长效机制，才能将项目变为常规持续的扶持项目。

四、云南散居民族农村地区发展的思考

民族工作部门实践中运用“民族村”这一新的分类指导模式，是符合散居民族农村地区实际的创新实践。如果说，民族乡的建制是为保障散居民族合法权益而作为民族区域自治的一种有益补充的话，那么，民族村亦可作为民族区域自治的有益补充和民族乡的延伸形式，切实保障散居民族的合法权益。鉴于此，应从理论、政策和地方性法规三个方面加强研究，以推动云南散居民族农村地区的发展。

（一）创新发展散居民族理论

由于散居民族理论体系中对“民族村”的探讨还十分少见，难以对实际工作进行理论指导。而云南多地依托“民族村”开展民族工作的创新实践取得了实效。因此，可以思考将“民族村”纳入中国散居民族理论体系之中。

当前，从全国范围各民族整体而言，各民族都实现了民族平等（从质上讲），但是各地区之间的民族平等实现（从量上讲）程度是有差别的，民族平等的实现程度出现差别的趋势。[4]云南民族村大多分布在山高谷深、资源匮乏的边远地区，大部分经济社会发展水平都滞后于民族自治地区。在调研中，基层民族干部常常把散居民族地区的少数民族和自治地方的少数民族作对比，对不同地区的同一民族不能享受同等的权益保障表示不解。这种发展的不平衡，导致部分散居民族群众心理失衡，并可能进一步影响到民族地区的团结和稳定。

近年来，在《云南省民族乡工作条例》的贯彻执行中，一些政策难以落实，实施难度加大。在实际工作中，民族乡因建镇、并镇而撤销后，难以继续享受《云南省民族乡工作条例》中规定的优惠扶持政策。由于对撤乡改办没有明确要求，改办后的民族乡失去了享受民族乡待遇的法律主体地位，这就使得散居民族群众的合法权益得不到有效保障。另一方面，目前一些针对某一特定少数民族进行扶持的政策，有时难以惠及到和该少数民族居住在同一区域的汉族或者其他少数民族。讨论将“民族村”纳入散居民族理论体系，有利于以“民族村”进行扶持的政策也能惠及到上述群体。在政策的实施上，或可以兼顾到民族和区域因素。

“民族村”工作的创新实践既照顾现实需求，又符合分类指导原则，为将其纳入散居民族理论体系提供了实证经验。因此，应以坚持民族区域自治为前提，把非自治地方少数民族人口占30%以上的村寨确定为“民族村”，并作为党和国家扶持散居民族农村地区发展的重点区域，作为民族乡制度的补充形式，制定相应的扶持政策，完善地方性法规，促进散居民族农村地区发展。

（二）制定散居民族农村地区发展政策

实践证明，分类指导原则充分体现了党的民族政策和民族工作的特殊性，有效地促进了各民族共同繁荣进步。[5]在分类指导中，当前尤其需要注意加强散居民族农村地区的扶持政策。

1.指导思想

制定云南散居民族农村地区发展政策，应围绕提高散居民族农村地区群众物质文化生活水平和促进人的全面发展，以实现基本公共服务均等化为目标，以解决散居民族农村地区突出问题和特殊困难为切入点，以少数民族30%以上的村委会为单位，以整村推进为主要方式，逐步缩小发展差距。

2.发展目标

总目标是明显改善散居民族农村地区基础设施建设，促进社会事业得到较快发展，基本解决现有贫困人口的温饱问题，加强生态环境建设，促进经济社会发展达到当地中等以上水平。

具体目标是使贫困民族村委会和贫困自然村基本实现“四通六有三达到”，即通路、通电、通电话、通广播电视；有学上、有卫生室、有科技文化室、有安全人畜饮水、有安居房、有稳定解决温饱的基本农田；农民人均有粮、人均纯收入和九年义务教育普及率基本达到国家扶贫开发目标和“两基”攻坚计划的要求。每个民族村委会应该根据相应的政策制定本村的扶持政策发展规划，不断加大资金和项目投入，加快扶贫开发和整乡、整村推进力度。

3.主要内容

散居民族农村地区经济发展滞后、投资项目匮乏都会使资金问题成为其发展中的制约因素，而民族地区自身资本积累能力的不足又加剧了其资本和人才的流失。制定合理的投融资政策，为民族地区的发展创造顺畅的投融资渠道是民族地区经济发展的关键。云南散居民族农村地区资金筹措应以省级投入为主，省级相关部门根据所负责的项目筹措资金进行安排，同时积极争取信贷资金、对口帮扶资金等社会投资。

制定云南散居民族农村地区发展政策，应考虑到以下主要内容：加强基础设施建设、发展民族经济、加强少数民族干部队伍建设、发展民族教育、改善医疗卫生事业和社会保障、发展民族文化事业、积极促进民族团结和加强散居民族农村地区民族工作部门、基层组织建设等。

（三）修订和完善地方性法规

1.建议修订《云南省民族乡工作条例》

修订《云南省民族乡工作条例》应着眼于符合民族乡的实际，更能体现党的民族政策，能加快民族乡的发展，能让广大民族乡的少数民族群众共享改革开放的成果。应进一步细化条款，增加刚性内容，明确比例和标准，提高各项优惠政策的可操作性，新修订的《云南省民族乡工作条例》要明确执法主体，建立监督检查机制。

2.建议制定《云南省民族村工作条例》

本条例的制定对完善散居民族法制体系建设、保障散居民族农村地区少数民族的合法权益、维护和谐的民族关系和促进各民族的共同繁荣都具有重要意义。本条例适用对象应包括民族乡辖区内的民族村，也包括非民族乡内的民族村。建议制定《云南省民族村工作条例》的框架构想，应该包括总则、民族村的设立条件和批准程序的说明、保障民族村散居民族平等权利、发展民族村经济、发展民族村科技教育文化卫生等社会事业、培养散居民族人才、尊重散居民族风俗习惯、罚则、附则等几个部分。

五、结论

云南是典型的多民族杂居省份，在特殊的民族地域分布格局中，散居民族农村地区的发展问题由于各种原因一直未得到重视。有关散居民族的理论研究、政策创新和法规完善均显不足。针对云南民族工作的实践，建议将“民族村”纳入散居民族理论体系，制定散居民族农村地区发展政策，修订《云南省民族乡工作条例》，并制定《云南省民族村工作条例》，以期推动云南散居民族农村地区的全面发展。

[1]敖俊德.关于散居少数民族的概念[J].民族研究，1991，(6).

[2]规划编制组.云南省扶持散居民族地区发展规划2010-2015初审稿[Z]，2010.

[3]李忠莉.散居民族地区经济社会跨越式发展的新模式——曲靖市民族地区新农村建设调研报告[Z].

[4]金炳镐.民族理论与民族政策概论[M].北京：中央民族出版社，2012：291

[5]坚持分类指导，加快人口较少特有民族脱贫发展步伐——访云南民族事务委员会主任格桑顿珠[J]，今日民族，2004，(12).