公益诉讼启动的法律思考

刘一瑾

(中南大学法学院，湖南 长沙 410012)

当前，社会经济飞速发展，也伴随着诸多公共利益问题的发生，其中包括环境污染及消费者权益保护遭受侵害等问题，这些问题已经引发社会广泛的关注，公益诉讼的发展和完善越来越存在其现实必要性。在当代中国，推进公益诉讼启动的问题已经成为社会共识，并从学界理论层面的讨论逐步转变为推动法治社会建设的实际行动。但是，我国民事公益诉讼制度还不健全，仍有许多方面需要进一步修改和完善。

一、公益诉讼及其法律特征

(一)公益诉讼的起源和发展

对于公益诉讼我们并不陌生，它主要是相对于私益诉讼来说，指的是适格的原告针对公共利益遭受侵害而向人民法院提起的诉讼，由法院对其进行审判，并对危害行为人追责的诉讼活动。尽管在古罗马时代就已经存在公益诉讼一说，但没有完整的定义。不可否认的是，古罗马公益诉讼制度的制定具有重大的作用及意义，对现代公益的保护有着不可忽视的影响。正是该制度的存在，使得所有的市民都具有保护公共利益的请求权，即一旦公共利益遭受侵害，每个普通市民就可以提出保护公共利益的请求，达到对公权力滥用制衡的效果，还创建了保护国家和社会的公共利益的机制。罗马法根据法学家乌尔比安的理论，最早在其程式诉讼中提到“公诉”和“私诉”，不过，该“公诉”与当今的“公诉”不是同一概念，只要涉及国家与政府的诉讼行为，就是一种公诉，其还规定，只要是公益诉讼，凡是市民均可提起。

古代罗马法的公益诉讼先进思想对近代立法产生了深远的影响。美国是现代社会里最先学习古罗马并建立了现代民事公益诉讼制度的国家，也是公益诉讼制度的创始国。如今，美国的现代民事公益诉讼制度已经发展得比较完备和健全。从美国诉讼制度的规定得知，其公益诉讼的原告范围较广，除了公民个人可以作为公益诉讼的原告之外，政府机关及公益律师也可以承担着公益诉讼原告的角色，民间非政府组织也可以提起公益诉讼，可以说美国已经完成全方位公共利益保护机制的建立工作。美国一方面积极鼓励公民进行公益诉讼，对于公民的公益诉讼进行报酬奖励;另一方面，为防止滥诉还规定了相关的惩罚措施。

虽然各国关于公益诉讼的规定各不相同，“公益”和“私益”的划分界限也比较模糊，但大多都是从自己的历史文化背景、政治经济发展状况等方面出发，其建立的目的在于更多关注社会遭受侵害的、多数的不特定人群的利益，以司法制度作为保障，全方位保护社会公众。各国在建立本国公益诉讼制度的过程中并没有闭门造车，而是相互借鉴、相互学习。现代公益诉讼制度的发展趋势如下:可以提出诉讼的主体不断扩大，受案范围更加广泛，诉讼程序机制也愈加健全和完善。

(二)公益诉讼的特点

公益诉讼与一般的民事及行政诉讼不同，具有原告主体的广泛性、诉讼目的的双重性、诉讼程序特殊性、诉讼具有预防性的特点。

1．原告主体的广泛性。在传统的私益诉讼中，按照民事诉讼中的原告适格原则，如果个人或组织与案件不存在法律上的利害关系，则不能作为提起诉讼的主体;而在公益诉讼则不同，任何组织或者个人为维护社会利益的需要，均可向实施违法行为的个人或组织提起诉讼。根据传统民事诉讼的相关规定，想要作为民事诉讼的原告，必须与审判案件具有诉讼的利益，否则，法院则可认为原告不适格，并以此作为理由不予受理。这样就突破了传统理论只有直接利害关系的人才能起诉的规定。

2．诉讼目的的双重性。私益诉讼一般都具有相应的目的，主要是为了维护受害者的个人利益不受侵害，而公益诉讼在目的上则要宽泛很多，不仅要维护个人利益，还要维护案件涉及的多数人的利益，人数广泛又不特定，因而其判决往往在社会上产生重大影响。有些案件还要兼顾通过诉讼以预防这些违法活动的发生。诉讼的重心是救济和维护公共利益，打破传统狭隘的划分。

3．诉讼程序具有特殊性。私益诉讼是在民事诉讼的发展中以原告对被告这一典型模式构造起来的，它往往涉及我们传统民事诉讼的一些法理基础，如处分原则、辩论原则等。与此不同，公益诉讼突破了这一诉讼结构，在基本诉讼法理上具有自身的属性特征，与传统诉讼并不相同，如出于贯彻国家干预原则的相关要求，法官在诉讼中较为淡化当事人的处分权。

4．公益诉讼具有预防性，同时兼具补充功能。公益诉讼的诉讼请求并不要求一定有既定损害事实发生，只要能根据当时情况合理判断出公共利益包括长远利益可能会受到损害，就可以提起相应的诉讼，判决生效之后，则由违法行为人承担相应的法律责任。以便于对公共利益进行有效保护，社会秩序获得应有保障，能起到预防侵害的诉讼目的，同时也弥补了国家行政管理可能存在的漏洞。

二、国外公益诉讼制度比较研究

(一)美国的公益诉讼

公益诉讼在美国被称为公共诉讼。受当时的历史和社会条件影响，美国的民事公益诉讼主要集中在反垄断和环境保护两个领域。 《谢尔曼法》规定，任何人都可对反托拉斯的行为提起诉讼;根据《联邦采购法》的规定，不管是谁，都可以代表国家对有损于美国公益的行为提起诉讼，此外，对于政府采购中的以权谋私行为，任何人也有权提出诉讼，诉讼获胜后，诉讼人可以在诉讼收益中分得相应比例的罚金作为报酬。在1914年，美国国会经过前期论证之后，又通过与公益诉讼有关的法律，即《克莱顿法》，在该法中，明确规定检察官可以对反垄断公益行为提起诉讼。对托拉斯行为，检察官与案件中相应的受害人都可以向法院提起诉讼，要求法院对违法主体的责任进行追究。当然，公益诉讼的原告并不仅仅局限于这两个方面的主体，还包括其他任何个人及组织。在环境保护领域，美国公益诉讼的启动主体则更具有普遍性——任何公民都可以对企业等污染源损害环境的行为以及联邦环保局不履行环境监管职责的行为提起相关诉讼。

(二)英国的公益诉讼

英国的诉讼模式较为多样化。传统制度上，能代表国家对涉及国家利益和社会公共利益案件提起诉讼的只有检察总长。在公益诉讼案件上，主要涉及三方面的案件内容:一是侵害消费者权益的案件;二是环境污染类的案件;三是垄断等案件。经过不断发展，英国的公益诉讼制度有所更新，对公益诉讼启动主体的范围进行了扩大:对于一些违法行为，使得自己的利益受损或可能受损，在这种情况下，检察总长可以拒绝起诉;在获得检察总长的同意后，私人也可以提起诉讼，这在英国，被称为检举人诉讼。这是由于进行该诉讼的目的，主要是为了维护公共利益。英国所颁布的《污染控制法》还对公益诉讼进行相关规定，即:“对于公害，任何人均可起诉。”

三、我国公益诉讼启动存在的困境

(一)受案范围的概括性

在我国现行的《民事诉讼法》中第55条明确规定，允许提出公益诉讼的案件为侵害广大消费者权益、造成严重的环境污染等对公共利益产生危害的行为。法条规定用“等”字对除以上两类的案件进行了概括，但是目前还没有司法解释对这两项之外的内容进行说明。在这样的背景下，针对市场垄断经营行为、国有资产的流失问题、国有土地不当出让等案件，公益诉讼的启动还是有一定的困难。这些概括列举有效地对消费者权益受损和环境污染意外的案件提供了法律依据，要求法院在受理过程中要综合考虑，根据实际情况决定是否应该受理。

(二)启动主体的模糊

原告主体资格是启动公益诉讼的前提性问题，只有明晰了原告主体，公益诉讼才能顺利进行下去。一般起诉主体包括国家行政机关、社会团体和公民等三类。公益诉讼是为维护社会公共利益而发起的，因而对此不应该过于严格地进行限制。但出于司法资源的有效保护，避免滥诉现象的发生，法院应对诉讼主体的资格进行前置性审查。因此，公益诉讼启动的主体也成为司法实践关注的焦点。国家立法机关对《民事诉讼法》进行了修订，指出对于损害广大消费者权益、造成严重环境污染等对社会公共利益造成损害的行为，法律规定的机关或社会团体组织均可以向人民法院提出诉讼。

这里的“机关”和“有关组织”通常是指行政机关、检察院或是社会团体。行政机关作为履行社会职能的政府部门，也是公共利益的代表，也与公众联系紧密;检察院因在刑事诉讼中承担公诉人的角色，目前学界的主流观点认为应当赋予检察院公益诉讼启动主体的资格;但“有关组织”究竟是哪些主体，在起诉时有哪些限定，2015年开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼。“有关组织”是一个模糊的概念，究竟是拥有公权力的机构还是合法登记注册的法人组织，需要进一步对其解释说明。

(三)程序规定的缺失

2012年民事诉讼法的修改是我国法律首次对公益诉讼做出规定，法条从宏观出发，虽然弥补了公益诉讼规定的缺失，但是尚未对具体的执行程序做出规定，相关的实施细则没有落实到位，在执行过程中给相关的机关和社会团体组织带来一定困难。随着公益诉讼案数量的不断增加，我国立法制度在此方面的工作便逐渐显现出不足之处。机关或者团体提起的公益诉讼诉讼的类型、是否需要程序前置、诉讼费用及后果的分担、实体及程序的处分权以及证明责任等一系列基础性程序问题上需要进一步明确。公益诉讼体系的建立和完善是一个相对繁杂的过程，既需要以我国国情为基本出发点，又要跟进新的社会价值理念，还要考虑公共利益的现实基础和诉讼需求。

四、完善我国公益诉讼启动的建议

2012年我国对民事诉讼法进行了修订，在其第55条中明确规定，对于损害广大消费者权益、造成严重环境污染等对社会公共利益造成损害的行为，法律规定的机关或社会团体组织均可以向人民法院提出诉讼。这样的规定直接为我国公益诉讼案件的审理和接收提供了法律依据，具有划时代的意义。2015年最高人民法院颁布的司法解释也开始实施，但公益诉讼制度还缺乏一个自上而下的具体构建，法条只是为立法和实践提供了法律上的依据。

(一)合理规定起诉主体

无论在民事诉讼还是刑事诉讼中，检察机关都代表了国家利益，理所应当成为提起公益诉讼的原告。同时，我国人民检察院又肩负着法律监督的责任。如果在公益诉讼中检察机关承担诉讼主体的角色，既体现出中国检察机关的法律地位，符合我国的传统诉讼结构，又是在刑事诉讼中承担公诉人角色的法律延伸。

除了检察机关，社会团体也是重要的诉讼启动主体。在实践中依法登记成立的法人组织，只要与诉讼请求有一定相关性，都应当赋予民事公益诉讼程序的启动权。以国外的立法经验来看，公益诉讼的主体主要集中在社会团体组织。首先，社会团体存在其优越性，例如中国消费者协会，其活动相比个人更具有专业性、组织性，能够广泛代表群众利益，也便于国家集中管理。其次，行政机关不是万能的，以各种目的成立的社会团体可以成为行政手段之外有效的完善和补充。我国应当为社会团体提起公益诉讼创造良好的法律环境，使用立法手段积极促进社会团体在维护公共利益中发挥其应有的作用，减少对社会团体提起公益诉讼的限制条件。诉讼主体的多元化，有利于公益诉讼有效发挥功能。

(二)明确启动主体起诉顺序

明确公益诉讼启动主体的顺序也是构建启动程序机制的必要条件。这里笔者建议采取有关组织优先，而后国家机关，最后检察院的顺序。社会团体或组织具有专业性较强、便于集中和管理的特征，提起公益诉讼有其优势，这也是目前各界比较认可的观点。如有组织怠于行使或者难以行使其起诉权，可以通过主动申请或者相关法律规定，由相应的国家机关代为行使权利。在启动主体的程序制度设计上，可以规定在有关组织行使诉权方面预设一个审判机关前置性的审查程序，即他们行使诉权应当先向法院的有关立案机构申请起诉，由其进行前置性审查，法院在此严格把关，过滤掉滥用诉权的案件。尽早介入公益诉讼程序，也有利于对相关部门进行有效监管，督促其履行职责，加大执行力度。构建完善的启动主体顺序机制，有利于相互弥补不足。

(三)公益诉讼案件范围的限定

随着公益诉讼在实践中不断推进，环境诉讼、消费者权益保护诉讼等已经被我国民事诉讼法所吸纳并明确，但有关规定不够详细。在现有立法制度下，民事诉讼法应将案件范围进行详细规定，比如对列举案件类型和兜底条款的形式进行约束，建议规定如下:“民事公益诉讼中的损害公共利益行为包括但不限于损害公共、国有财产，公共安全，公共卫生，众多公民财产，公民生命健康等行为，例如导致国有资产流失的行为、污染环境、不法垄断、侵害众多消费者合法权益等行为。”

(四)对诉讼费用做出特殊规定

在公益诉讼案件中，诉讼费用的承担也有着不可忽视的影响。原因如下:第一，出于鼓励公益诉讼的需要，公益诉讼的提起方应在一定前提下免除诉讼费用，具体表现为，如果被告方败诉，则由被告方承担诉讼费;若原告方败诉，则免交诉讼费用。这里可以参照美国的诉讼激励机制。第二，原告胜诉以后应给予一定的奖励。我国立法制度对于揭发检举违法行为早有详细的奖励措施，针对公益诉讼也可以同样适用，在公益诉讼中，原告方花费大量的人力、物力、时间对违法行为进行控诉，对于这种正义行为应进行奖励。如此有利于促进公众发挥监督作用，形成全民监督的良好氛围，有利于净化社会环境，减少危害公共利益的行为。

(五)检察要全程监督

检察权的性质是多重复合的，因此，检察机关应积极发挥且不局限于诉讼监督的作用，检察机关既是公共利益的代表，也是法律的监督机构。在司法实践中，检察机关应在整个诉讼过程中以检查监督的形式参与公益诉讼，在起诉前就法律合法性实施必要的监督程序，起诉后则包括调解、有关法律适用、程序上纠错和判决执行等环节。检察机关在监督行政机关的活动中也可以提出检察建议，既包括侵害公众利益的事件和行为的处理、过程、步骤等，也包括对行政机关的不作为行为进行督促。对于检察机关认定必须提起公诉的，应依法对公益诉讼的实际情况进行全程监督，提出检察建议。然而，检察机关提出的检察建议的监督活动，仍需在司法实践中探索实现方式。

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