农村居民搬迁问题浅析

杨 丽，熊丽娟，王 力

（安徽大学 社会与政治学院，安徽合肥 230601）

改革开放以来，为了响应国家加速城市化发展的号召，农村居民开始自发式搬迁或在政府的号召下进行搬迁。但是，中国的农村居民搬迁不同于乡城迁移，是指农民在自愿或不自愿的情况下从原居住地搬迁到另外一个地方。

搬迁问题关系民生大计，它的顺利解决对和谐社会的建设有着巨大的推动作用。目前的农村居民搬迁主要受政府或相关部门政策的影响，和为了追求高品质的生活、给子女提升更好的教育水平等因素的影响，呈现出村内搬迁和村外搬迁两种流向。尽管搬迁给居民带来了诸多利益，但在搬迁的过程中及搬迁后仍存在一些问题。为此，我们以安徽省涡阳县为例来具体分析、探讨农村居民搬迁出现的问题并提出相应的对策、建议。

一、农村居民搬迁的原因

农村居民搬迁，既有其内生因素，如子女受教育问题、追求更好的生活质量、工作变动的需要等；也有其外生因素，如受国家政策的影响。

一方面：农村居民搬迁的内生因素

以近几年安徽省发展为例：2011 上半年城镇常住居民人均可支配收入 9356.11 元，增长18.2%，农村常住居民人均可支配收入3584 元，增长19.9%[1]；2013 上半年城镇常住居民人均可支配收入11719 元，增长9.6%，农村常住居民人均可支配收入4830 元，增长13.4%[2]；2014 上半年城镇常住居民人均可支配收入 12337 元，增长9.8%，农村常住居民人均可支配收入5203 元，增长12.3%。从中我们可以看出近几年安徽省城乡居民收入在逐步增加，但农村常住居民人均收入相对于城镇常住居民人均收入来说却少了一半有余，城乡居民收入差距并没有得到很好的改善。并且农村已经不再似以前的炊烟袅袅、山清水秀，而成了城市工厂排污的迁移地。据华商报2015 年1 月13 日报道“宝鸡被工厂污染，清水河污水流淌变‘牛奶河’”[3]，宝鸡的清水河本是水清鱼肥，承载着河边的居民吃水用水，而如今，清水河已难见鱼的踪影，河床里流淌着浑浊的白色污水。与此同时，近几年农村教育问题也越来越突出。农村教育失业率近几年连续上升，部分原因是“读书无用论”思想的影响，但主要是由于农村教育经费短缺、师资队伍不稳定、农村教育结构不合理，教育脱离农村社会的实际，使得农村教育发展成单一的全日制普通学校教育结构，忽视各种形式的职业教育和成人教育等。为此，多数农村居民为了追求更好的生活质量和给孩子更好地教育而选择搬迁。

另一方面：农村居民搬迁的外生因素

政府主导搬迁是导致农村搬迁的最主要的外生因素。所谓政府主导搬迁模式，指政府有计划、有组织地进行村庄搬迁。政府可以在较大规模、较大范围内实现搬迁，如跨乡镇之间或乡镇间、行政村之间或行政村内由县乡村三级组织协调宅基地，在沿县乡或村级公路旁、适合集中居住地等统一兴建村庄，在规划设计、建房款式、城建施工、结算标准等方面进行合理管理，实现集中安臵[4]。政府主导搬迁模式主要是针对农村土地整治不合理、推动我国城市化进程和针对部分工程建设的需要而进行部分农村居民搬迁，如长江三峡水利工程搬迁、安徽省涡阳县五里窑搬迁等，其中五里窑搬迁主要是受县城规划建设的影响。

二、农村居民搬迁的流向分析

农村居民搬迁从大范围研究有南北、东西方向上的流向和省际之间的流向。但本文主要以农村居民原居住地为基地来探讨农村居民搬迁的流向，即村内搬迁和村外搬迁。

其一：村内搬迁

我国目前正处在社会主义市场经济下，且居住在农村的居民主要依靠居住在街区的主干道或河流两岸利用便捷的交通来取得更多的财富，从而快速走上致富的道路。涡阳县吴沃行政村的居民原居住在村庄内部，主要以种植小麦、大豆等农作物、饲养家禽为主要生计，现在村民较多的从村庄内部向村际主干道搬迁，且主要以经营规模相对较小的饭店、超市为主。由于本文主要研究村外搬迁，故此处不做详细说明。

其二：村外搬迁

村外搬迁指的是农村居民从现今居住地搬迁到另外一个地方，可能是投亲搬迁，也可能是城镇搬迁。涡阳县五里窑是一种典型的政府主导型村外搬迁，在政府的引导下由原居住地搬迁至三里丁华都大道以北、枫林路以东的华都安臵小区。而涡阳县吴沃行政村的村外搬迁，主要以自发式村外搬迁为主，即从相对落后的农村搬迁至集镇、县城居住。下面主要探讨村外搬迁可能出现的问题并提出相应的对策、建议。

三、村外搬迁的潜在问题

自发式村外搬迁模式和政府主导村外搬迁模式整体运行良好，但在搬迁的过程中都存在一些问题。二次搬迁和随迁子女受教育问题是自发式村外搬迁模式中存在的主要问题；政府村外搬迁则存在农村居民担心搬迁后土地被征收、失去对土地的经营权等问题。

（一）自发式村外搬迁模式存在的问题

所谓“自发式搬迁”是指“没有纳入政策性搬迁范围内的群众，为加快实现脱贫致富的愿望，通过投亲靠友、购买土地等多种方式，自主或有组织的迁移，且已在迁入地去定居、拥有一定数量的自主土地，但尚未拥有迁入地户籍，不能接受正常管理和服务的移民形态。”

在自发式村外搬迁过程中，由于对搬入地的考虑不周全有可能会出现二次搬迁问题，且由于是一种自发式搬迁，对于原本居住在本地的居民来说，突然一户陌生居民的到来难免扰乱了自己原有的生活格局。因此，在一定程度上会对搬迁来的居民形成一层“防护膜”，这在一定程度上使农村居民地位边缘化。

在自发式移民过程中不可忽视的另一个问题就是随迁子女受教育的问题。近几年，尽管国家出台了许多相关法律、条文来保障随迁子女的受教育问题，但是在实际实行的过程中仍然不可避免的出现一些问题，包括：兴办农民工子女学校的资金不到位、师资力量不足、进入当地学校的高额费用、不能和城市里的孩子享受同等的教育问题等。

（二）政府主导搬迁模式存在的问题

一方面：农村居民担心土地被征收而拒绝搬迁

在政府主导的搬迁模式中，农村居民搬迁是属于强制性的搬迁。因此在搬迁的过程中难免出现部分农民反对搬迁，甚至有些村庄会出现全村集体抗议搬迁的事情。一部分原因是由于在搬迁过程中一旦有人与政府发生冲突，消息会迅速的被其他居民带有主观色彩地传开，由此一来村民对待政府的搬迁就会表现出更加抵制的行为。

另一部分原因是居民担心由于是政府主导的搬迁，那么搬迁到其他地方会不会失去对土地的经营权，而使自己的生活条件相对于以前来说更差。另外，通过相关新闻的报道和与村民的交谈中我们发现，他们对政府普遍不满意，总觉得政府相关人员将其补贴金占用了。他们表示国家进行农村居民搬迁本身是一件有利于百姓的事情，但是由于一些部门执行力度不够，导致补偿金没有补偿到位。

另一方面：政府态度生硬，易产生强制性搬迁

在政府主导的农村居民搬迁过程中，一些政府官员过度根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行无理性强制性搬迁，过度要求量上的达标，而忽视被搬迁居民的身心条件。

四、解决农村居民村外搬迁的对策建议

村外搬迁的居民是一个弱势群体，业已存在并将长期存在。我们不仅要解决现有的自发村外搬迁和政府主导搬迁问题，而且要从长远出发，引导居民合理有序地搬迁。诚然，这一问题的解决，不仅需要迁入地和迁出地政府的积极配合，更需要各个部门之间的协调配合，还需要自发移民自身做出积极的努力和配合。

（一）解决自发式村外搬迁的对策建议

首先，破解户籍政策，颁发一本居住证

为破解自发式村外搬迁居民的二元户籍壁垒，探索实行“以房管人”的户口登记制。对实际居住在城市社区但暂不具备进城落户条件或暂不愿意迁转户口的搬迁群众实行居住证制度。由当地派出所按实有人口、实有住所登记后，颁发一本XX 城市XX 社区居住簿，居住簿上注明原籍和现址的管理权利及义务，确保进入该城市的居民即能享受该城市提供的公共服务，又能拥有农村居民既有的生产资料收益及相关惠农政策，形成“见房知人、查人知住”的实有人口管理服务格局。

其次，分离管理权限，划分两地管理

鉴于搬迁户以土地为主的生产资料在原籍，以享受公共服务为主的社会事务在社区的现象，按照“社区管理房和人，原籍管理地和林”的办法，分离两地管理权限，划分两地管理职责，即：以“人”为主的管理服务归社区，以“地”为主的管理服务归原村。

再者，为农村居民村外搬迁提供更多的求助机构和服务机构

为有效的缓解、解决自发式村外搬迁的居民在搬入地受到“有色眼光”地歧视和受原居住在本地的居民的地方保护主义的欺凌或欺压，当地的政府、社区、居委会、物业管理应当提供相应的求助机构，形成“政府、社区管房，居委会管人，物业管理管物”的一整套完整的管理体系，确保群众搬到哪里服务跟到哪里。

与此同时，也要相应的成立一整套完整的服务机构，如迁入地居民的文化设施、子女受教育机构、社交娱乐场所等。

最后.着眼于增加搬迁居民收入，拓宽迁入后农村居民就业渠道

通过对迁入地农村居民进行就业培训或下岗工人再就业培训给他们自身“充电”、增加他们的实力，从而可以让他们自己为自己争取更多的就业机会。

（二）解决政府主导村外搬迁的对策建议

首先，完善国家相关法律法规是根本

2014 年十八届四中全会上，国家主席习近平着重强调提出“依法治国”，其中有法可依是根本。因此对于补偿及强制搬迁问题应有专门的法律明文规定。虽然2010 年国务院法制办在其网站上公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》相对于之前有关房屋搬迁的条例来说在很大程度上有了改进，但仍然存在着一定缺陷，为此政府必须尽快完善相关搬迁法律法规[5]。

其次，普及政策，加大移民工作宣传力度

一般来说，越复杂的问题，政策执行的难度越大。移民搬迁不仅涉及“迁出村”和“迁入村”，甚至涉及相关文教、电力、交通等部门和单位，这为政府政策的落实增加了难度。如果移民对政策不了解或熟悉的话会在一定程度上加大政府工作的难度。为此政府必须尽可能的普及相关政策，让群众更好的了解国家政策并积极的配合。

再者，提高政府透明度，坚持“以民为本，从农民出发”的理念

要想推动移民搬迁政府责无旁贷，必须发挥其主导作用，但主导并不是长官意志，也不是强迫命令，更不是越俎代庖，而是要尊重农民[6]。虽然农民在移民搬迁中起着非常重要的作用，但是在实际的移民搬迁过程中，农民往往是最后知道要搬迁的人，而且对国家的相关法律政策不熟悉、对迁入地不知、对搬迁程序更是一头雾水。为此政府必须提高其透明度，在作出相关决策之前应该与“迁入地居民”和“迁出地居民”进行很好地沟通与交流，充分听取居民的意见，并进行合理的采纳。

最后，农民自身需多了解国家政策，增强其法律意识和主人翁意识

由于迁入地居民往往生活在相对偏僻的农村，法律意识淡薄，且极易受到一些不法分子的煽动而采取不正当的手段去抵制国家的搬迁政策。为此，农民自身需多了解国家的相关法律法规，拒绝做“法盲”和不法分子的“催化剂”。只有我们真正树立国家、自己的主人翁意识，才会关心点滴小事，从点滴小事做起，尽可能的去维护自己的合法权利。

五、综述

随着改革开放地不断推进、市场经济地快速发展，农村居民搬迁已成为社会发展不可逆转的潮流，它给搬迁中的农民带来了极大的利益，同时也使得我国的城乡布局更加合理，并且在一定程度上加速了我国城市化的进程。

自发式村外搬迁和政府主导的村外搬迁都在一定程度上取得了良好的效果，但是，在搬迁过程中仍然不可避免的出现一些问题和困难，它要求国家、县、镇、乡以及农村居民自身认真对待和解决这些问题。只有切实从根本上解决这些问题，才能给搬迁后的农村居民带来实质性的利益、增加农村居民收入、缩小城乡收入差距，使得我国城乡布局朝着更加合理化的方向发展。

[1]董艳芬.2013 年上半年安徽城乡居民“收入差”6889 元[N].市场星报,2013-9-9.

[2]邵伟.2011 年上半年安徽省城乡居民收入增速加快[N].江淮晨报,2011-09-15.

[3]上官力智.宝鸡清水河污水流淌变“牛奶河”被工厂污染[N].华商报,2015-01-13.

[4]陈满雄.湘南山区农村“边缘村庄”搬迁问题研究[J].湖南社院学报,2010,(3):76-78.

[5]李薇,宁飞飞.农村房屋搬迁的实施现状及原因调查[J].区域营销,2012,(5):57-58.

[6]张建国.开发式扶贫中的移民搬迁问题思考[J].忻州师范学院学报,2010,26(4):79-82.