审计建议存在的问题、成因及改进对策

楼春力

（浙江省审计厅 浙江·杭州 310007）

审计建议是指审计机关根据审计情况，在审计报告中向被审计对象有针对性地提出改进工作的措施和办法。与审计处理处罚不同，审计建议是“软约束”，被审单位既可以采纳，也可以不采纳。但是，“软约束”并不意味着不重要。审计建议起到的改进、完善和预防等建设性作用是审计处理处罚不能替代的。防治结合的原则决定了审计建议与审计处理处罚具有同样重要的地位。然而实践中“重审计决定、轻审计建议”的现象十分普遍。纵观近些年来的审计报告，特别是财务收支、经济责任审计报告，审计建议质量堪忧，已近乎“鸡肋”，能真正落实并发挥作用的很少，审计的专业形象受到了影响甚至是质疑。

一、审计建议存在的问题

一是审计建议“强制化”。将审计建议写成“硬约束”性质的审计处理处罚意见。二是审计建议“抽象化”。审计建议表述笼统、泛泛而谈、不够具体，缺乏实质性的内容。三是审计建议“公式化”、“简单化”。只要问题的类似，对应的审计建议就是“通用”的，没有针对被审单位实际情况的不同、问题背后原因的不同作具体分析，就事论事，浮于表面，没有抓住关键、切中要害。

这里我们可以举一个典型的例子来更加直观地说明这些问题。审计机关查明某单位违规提高收费标准、房产出租收入未缴纳相关税费、假发票报销套取现金、固定资产账实不符、基建工程未及时办理竣工财务决算、在往来科目核算部分收支六个主要问题，提出了退还多收费金额，补缴房产出租相关税费，收回假发票报销套取的现金，调整固定资产会计科目，立即办理竣工财务决算，往来科目余额结转收入等审计处理处罚意见，建议单位要严格遵守国家财经法规、杜绝违规收费行为再次发生，加强财务管理、严格财务报销审核，提高依法纳税意识，加强固定资产管理、确保账实相符，加强基本建设管理，进一步规范会计核算。

上述这些审计建议中，严格遵守国家财经法规，杜绝违规收费行为再次发生，确保账实相符等属于审计处理处罚意见，放在审计建议中是不恰当的；加强财务管理、固定资产管理、基本建设管理等说法则指向不够具体，忽视了财务管理、固定资产管理等概念外延的丰富性，说与不说区别不大；而提高依法纳税意识、严格报销审核、进一步规范会计核算则是某些类型问题“通用型”审计建议，不能充分体现同一类型问题背后的不同原因，实际价值非常有限。

二、审计建议的原因分析

（一）审计人员能力不足

审计报告的其他部分，如审计查明的主要问题和处理处罚意见，只要问题的类型与性质一样，对问题本身的描述、问题定性所引用的法规以及处理处罚意见都是相对固定的。而写审计建议则是一项创造性工作，要考虑到不同的审计项目有不同的审计目标、重点和成果，不同的审计对象有不同的行业划分、业务性质、经营规模和效益水平等错综复杂的情况，没有相对固定的套路可以借鉴。如果没有相当的业务能力和知识水平，是无法透过现象看本质，写出高质量的审计建议的。

（二）审计人员时间精力有限

当前各级审计机关工作任务普遍很重，在压缩机构人员编制的大环境下，“人少事多”的矛盾更加突出，许多审计人员长期处于高负荷工作状态，质量服从时间的情况难以避免。一个审计项目要经历审前调查、方案编制、现场实施、报告撰写、档案整理等多个环节，每个环节都不能随便应付，审计建议仅仅是报告撰写环节的一小块内容。花费大量时间精力，在深入调查分析的基础上写好审计建议往往并不现实。

（三）审计人员功利主义的思想认识

审计建议是否能落实，主动权在被审单位，存在相当的不确定性。很多情况下，审计机关投入了大量时间、人力成本写出了高质量审计建议，却因种种原因不能落实。相比之下，审计处理处罚主动权在审计机关，被审单位必须执行。而在审计机关的考核中，查处问题的权重也往往比审计建议来得高。因此基于“成本—收益”分析，审计人员更愿意把时间精力用在查处问题上。

由于上述原因，审计建议沦为了“形式主义”。审计人员大量地“借鉴”其他的审计建议，有的甚至直接从网上复制内容、拿来充数。

三、提高审计建议质量的改进对策

（一）要重新审视审计建议的必要性

一般我们总是认为审计建议是审计报告必不可少的组成部分，实际上这并不完全准确。《国家审计准则》要求专项审计调查报告“应当根据目标重点分析宏观性、普遍性、政策性或者体制、机制问题并提出改进建议”，而对财务收支等审计报告只要求“针对审计发现的问题，根据需要提出改进的建议”，言外之意是如果没有需要也可以不提。因此我们可以区分不同的审计项目类型，对于财务收支、经济责任等审计报告，做到审计建议有则写、无则不写，多则多写、少则少写，不为写而写，把精力从形式主义中解放出来，集中时间精力写出高质量的审计建议。

（二）要针对不同情况区别对待

把握好什么情况下要提审计建议、提什么样的审计建议，什么情况下可以没有审计建议。对被审单位为了自身利益故意违规的问题，如上述案例中的违规多收费、房产出租收入未缴纳相关税费等问题，主要靠加强审计处理处罚力度、提高法律法规的威慑力来解决，审计建议作用不大，如果勉强要提，也是“提高遵纪守法意识、加强财经法规学习”之类缺乏实际意义的建议。对于被审单位无违规的主观故意，属管理不善或操作不当的问题，则要具体分析。倘若是管理不善问题，如上述案例中的固定资产账实不符问题，就需要从加强财务部门与资产管理部门业务衔接等角度提出具体的措施建议。倘若是比较单纯的操作问题，如上述案例中未及时办理竣工财务决算的问题，一般不需要建议。倘若是隐含制度因素的操作问题，如上述案例中的假发票报销套取现金问题，表面上看是操作层面的审核把关不严，实际是制度层面的把控环节过少，要从完善内控制度的角度提出具体的建议。

（三）要采取内外并举措施

一是要注重与被审单位的沟通交流，充分听取被审单位关于问题产生背景等情况的解释说明，结合审计掌握的实际情况判断审计建议未来执行中可能遇到的问题和难点，提出被审单位理解、认同和支持的审计建议；二是要把好项目审理关，纠正审计建议习惯性错误写法，提高审计建议规范性、针对性和可操作，做到宁缺勿滥，不求数量、保证质量；三是要完善激励机制，在工作业绩的考核中适当增加审计建议落实情况的权重；四是要注重搜集高质量的审计建议，把审计建议撰写作为案例教学培训的重要内容。

[1]刘正毓.关于审计建议的思考[J].审计月刊，2008，（4）.

[2]申承谊.审计建议的应用误区及对策[J].中国审计，2008，（2）.