浅探乡镇债务形成原因及化解措施

俞荣山

（高邮市三垛镇财政所 江苏·高邮 225631）

一、引言

乡镇的债务问题严重影响着乡镇的发展，给其正常的运转带来很多问题，也为社会发展埋下了很多不安定的因素和难题，为当前正在推行的新农村建设造成了负面影响，农村土地流转造成困难，对有效破除税负制度改革的约束造成了障碍。因此，不有效地解决乡镇级的债务问题，我们的“三农”问题解决起来就很有困难，农业现代化、农民增收将处在瓶颈地带。下面从乡镇级的债务形成的主要原因着手分析。

二、乡镇债务形成的原因

乡镇级的债务问题的组成相对比较繁琐，之间存在很多错综复杂、盘根错节的问题，这是乡镇级债务问题的主要特点，还有就是乡镇级的债务问题有表面上的债务和隐藏内部的债务。所谓表面的债务问题涉及到乡镇的贷款、没有发的聘用人员工资，各种已建成项目的工程款、各种需要乡镇财政兑现的补助资金等等，所谓的隐藏内部的债务问题则是一种相对比较隐形的债务，例如，实际支出的招待费用，实际支出的基建建设项目费用，乡镇担保但是出来问题的项目工程款等等，这些都属于乡镇级的隐藏内部的债务问题。这些债务的主要债权人一般为各种商业银行、饭店酒店、施工建筑企业、还有一些是自然人等。造成这些乡镇级债务问题的原因有制度上的存在漏洞的问题，还有就是一些上届政府遗留的历史问题，还有本届政府存在的管理优化问题。下面就乡镇级存在各种债务问题的主要原因进行重点分析。

（一）所辖企业偏少，产业模式多样性不足

经济基础决定上层建筑。这些乡镇级的债务问题其实就是该地区的经济上不去。农村税费改革后，随着统筹提留、农业特产税、农业税的逐步取消，乡镇财源出现萎缩，保运转压力不断增大，致使偿还债务的能力十分有限。加之很多乡镇由于地理位置、产业集聚优势不明显等原因，很难吸引外来的企业落户生产，所辖区域的企业数量不多，很多地区可能就没有相应的企业落户，导致乡镇财政收入困难，同时产业模式单一，没有多元化的产业集聚，很难形成企业的产业链，企业的集聚效应不是很明显，多企业入住的可能性不大。这些都是乡镇级财政收入困难的主要因素，进而造成乡镇入不敷出的情况，最终导致乡镇债务问题的出现。

（二）财政收支不成比例

刚才分析了由于农业方面的税收彻底减免，企业规模小、数量少、产品经济附加值低等原因造成乡镇级财政的利税贡献率低。于此存在明显对比的就是乡镇级的支出不断增长，具体来说，近几年，随着党和国家各项惠农政策的陆续出台，上级对农村投资支持力度不断加大，乡镇政府配套于农村产业发展、设施建设的资金也相应提升，造成支出基数逐年递增。尤其是“村村通公路”、“危桥改造”和农村合作医疗等，都有严格的资金配套标准和要求，虽然这些都是惠民、利民、便民的好政策，但同时也增加了乡镇政府的债务负担。同时一些乡镇支出超预算严重。最近几年，乡镇级承担了很多国家实施的大型工作，例如人口普查、各项涉农补贴入户调查等，有一些上级部门是有配套资金，有些只有补贴资金，但是没有工作经费。就拿农机购置补贴的入户调查问题，在顶层设计的时候就没有相应的工作经费的设置，很多省级、市级财政也没有相应配套工作经费，人员费用，车辆油耗等都需要乡镇级的财政承担。

（三）乡镇级的财政资金利用率不是很高

由于一些地区的民主建设和监督机制不够健全，对于乡镇的财政资金监督力度不足。一些乡镇存在权利大于法律法规政策，财务政策相对管理不够严格，预算可能就是一个摆设，很多地方存在财政资金领导想怎么花就怎么样，随意性较大，加之很多领导在做出决策之前，没有开展深入地调研，没有听取多方的意见，在决策的准确性上存在很大出入和偏差问题。一方面少数乡镇政府部门为了追求政绩，不顾家底，超前负债搞“形象工程”形成债务。另一方面，由于乡镇领导的岗位调整和工作变动等问题，导致现任乡镇领导对前任或历史积累债务的化解缺乏主动性，造成乡镇偿债难。

三、建议

（一）发挥地方优势，做大做强企业

企业利税是乡镇财政收入的主要来源之一，只有进一步优化投资环境，挖掘相应的当地的一些区域、特色等优势，例如泰州的兴化市有些乡镇就依托区位优势，依托当地优美的自然风光，吸引了大量的外地市民到此进行自驾游，进一步拉动了这几个乡镇的财政收入。再例如，笔者所在镇消防产业在全国都小有名气，但是企业各自为阵未形成一定产业集聚效能，如何将企业整合做大做强形成了一定的规模优势，进而产生更大的利税是急需要我们深思的问题。

（二）进一步减少乡镇级财政负担的人员数量

近年来政府不断推进简政放权政策的力度。不断整合相应职权重叠的部门和机构，进一步优化由于时代变化而逐渐失去职能的机构和派出机构，进一步减少不必要的外聘人员数量，有效降低乡镇级财政负担人员的数量。降低乡镇机构的行政运行成本。

（三）建立规章制度，制订严格控制新增债务的制度办法

禁止乡镇在没有偿债保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。将政府负债情况纳入领导干部考核体系，使领导干部认真对待举债、控债以及偿债。

（四）进一步强化预算制度，增强制度管理

预算制度是财政管理规范化的第一步，也是遏制权力大于制度的有效手段。不断加强预算制度，增强资金使用的计划性，不断完善各种财政的审批手段，坚持“有所为、有所不为”的原则，围绕“节约”两字，合理安排财政支出的次序和比例。

四、结语

乡镇级的债务问题不是一朝一夕形成的，其中的原因也是错综复杂，涉及的人财物相对比较繁杂，解决的难度很大，有数据显示，现在国内的乡镇级的债务情况不乐观，八成的乡镇都有不同程度的负债，负债的总金额也是很大，可能已经超过了2100个亿。因此，我们在解决乡镇债务问题的时候要有循序渐进的步骤，不断解决问题的决心，有效的管理措施，只有这样，才能不断降低其债务危机。

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