少数民族地区城镇化进程中的失地农民社会保障问题研究

闻丽英

（西安财经学院，陕西·西安 710000）

引言

在我国经济快速发展的同时，城镇化也在不断发展。“根据国家有关部门统计，我国城镇化率差不多达到50%，我国用30年的时间完成了西方国家用200年的时间完成的事情，根据专家预测，到2020年，我国城镇化率将达到70%以上”。[1]城镇化的快速发展是以牺牲农村农民的土地为前提的，一般政府征收0.067公顷耕地，就会产生1.5个失地农民，导致失地农民失去生活保障。由于我国少数民族地区经济发展相对落后，但是城镇化率平均也都在45%左右。随着少数民族地区城镇化的不断发展，少数民族地区的失地农民会越来越多，这不仅影响到少数民族地区的稳定发展，而且对我国建设和谐社会也会产生重要的影响。

一、少数民族地区城镇化进程中失地农民就业保障现状

据我国人力资源和社会保障部资料显示，少数民族地区新增就业人口不断增加，主要是由于该地区城镇化进程中失地农民的再就业问题没有很好地得到解决，而且因为年龄、性别以及文化水平的差异，在就业方面也体现出不同的差异。一般都分布在养殖、进城打工、自己创业等，但是失业的人口还是居多“占失地农民的30%以上。”[2]特别是一些中年偏上的农民，因为在年龄、知识文化与劳动技能方面都不占优势，再就业比较困难，而且就业的范围比较窄，从事的也是工资比较低的工作，如家政、保洁工作，生活保障没有着落。

虽然少数民族地区建立了失地农民的社会保障体系，但主要是以安置和补偿现金为主，没有形成长效机制。加上地方政府在保障体系和投入方面的资金有限，基本的保障在物价飞涨的今天生活很困难。因此，少数民族地区的失地农民就业保障现状不容乐观，失地农民的生活水平依旧处于比较低的层次，严重影响到社会的稳定和长期发展。解决少数民族地区失地农民的再就业问题，是国家和少数民族地区各级政府需要解决的重要问题之一，特别是在新疆、西藏、云南、贵州等少数民族比较多的省区，解决少数民族失地农民的再就业和社会保障问题具有非常重要的意义。

二、少数民族地区城镇化进程中失地农民社会保障存在的问题

（一）就业信息渠道不畅

在我国，少数民族地区经济发展比较缓慢，特别是对于失地农民来讲，再就业面临诸多问题，就业信息匮乏和机会稀少是失地农民再就业难的首要问题。再就业就必须要有信息渠道来源，当前，少数民族地区农村缺乏劳动就业中介机构，失地农民找工作的渠道只有通过亲友介绍或者自己无目的地找工作，这样在信息化的时代对少数民族农民来讲再就业就非常困难。“比如西藏，大部分还是处于游牧生活，一旦农民失去土地，找工作就比较困难。”[3]不仅在西藏，在新疆以及云南、贵州等地，农民就业中介机构偏少，而且规模小，市场竞争力不够，不能为失地农民提供有效的信息来源。由于少数民族地区的劳动中介机构偏少，失地农民只能靠自己外出寻找工作和靠亲朋好友介绍，这样再就业的机会比较少，而且花费的成本也比较大。因此，在少数民族地区的城镇化进程中，由于就业信息匮乏和就业岗位稀少，导致就业难度加大。

（二）再就业比较困难

由于少数民族地区经济比较落后，国家在对少数民族地区经济发展过程中给予了非常多的优惠政策，目的就是不断发展少数民族地区经济，增加失地农民就业。但是，由于诸多因素的影响，少数民族地区失地农民的自主就业依然面临很严峻的形势，主要体现在以下几个方面：第一，自主就业能力有限。少数民族地区失地农民大部分是中老年人，年龄比较偏大，虽然地方政府在征地过程中给予了一定的经济补偿，农民既可以选择创业，也可以进城选择就业。但由于就业能力和意识不足，存在就业难的问题。当地失地农民长期以土地为生，如果离开了土地，他们就业创业就比较困难。虽然国家补偿有启动资金，但是缺乏创业的技能和动机，他们创业就业之路异常艰辛。很多失地农民除了种地，几乎什么都不会，一旦失去土地，对自己今后的人生就会感到茫然。第二，就业门槛高。少数民族地区失地农民大部分没有什么专业技能，失去土地之后，进入城镇就业比较难，因为随着社会经济的发展，企业对员工的素质要求较高，这对少数民族地区的失地农民来讲增加了再就业的难度。

（三）失地农民与城市生活方式难以融合

在长期的社会历史发展过程中，农民形成了日出而作、日落而息的社会生活方式。土地是农民唯一的生产资料，土地不仅是农民的生活来源，而且也是他们的情感寄托。改革开放以后，在少数民族地区经济不断发展的同时，城镇化水平不断提高，出现了越来越多的失地农民。没有土地的农民就不得不进城寻找新的工作。虽然一些失地农民在城市中找到自己的工作，但是不能够适应城市工作的方式和生活方式，最终又回到了农村，失去了工作岗位。即使迫于生活的压力留在城市继续工作，但微薄的收入也让失地农民在城市生活拮据，加上城市的生活成本较高，上班下班都有严格的时间规定，而农民在农村的生活方式比较自由，导致身处城市中的失地农民很难完全适应城市生活。

（四）失地农民社会保障体系不完善

少数民族地区失地农民社会保障体系覆盖范围狭窄，水平较低。社会保障体系是由国家、地方政府以及个人组成的。不同地区的少数民族社会保障体系是不相同的，因为经济发展水平不同，所以，社会保障体系的范围和水平也有差异。比如，内蒙古失地农民的社会保障体系比云南少数民族地区失地农民的社会保障体系就要完善些，因为内蒙古经济发展水平比云南高，这样，在社会保障体系方面覆盖的范围就广，水平比云南要高。特别是云南边疆的一些少数民族地区，社会保障体系覆盖面比较窄，农民一旦失去土地，生活就无依无靠。

三、少数民族地区失地农民社会保障存在问题的原因剖析

（一）土地补偿标准低

少数民族地区土地补偿和安置补助费是按照6—10倍和4—6倍的标准进行补偿，土地附着物和青苗补偿费按照各个地区的市场价格进行补偿。但是少数民族地区政府在对土地进行补偿的时候并没有严格按照国家的标准来执行。“从调查的数据分析来看，新疆地区失地农民每亩的补偿标准为1.3万元左右，内蒙古地区的失地农民每亩补偿标准大约为1.5万元，云南失地农民的补偿标准为每亩1万元。”[4]有关专家对政府征地的利益关系进行统计表明，在征地过程中，地方政府受益占30%，企业占40%，村集体占20%，农民仅仅占了10%左右。政府的补偿标准远远不能够满足失地农民的生活需求，失地农民既要进行再就业，家庭消费也要靠政府的补偿款。再就业对于失地农民来讲具有很大的挑战性，一些边远少数民族地区的农民很多都不懂汉语，就业门槛和难度不断加大。随着生活成本的增加和物价的不断上涨，少数民族地区的农民就业和社会保障面临新的困境。

（二）政府对失地农民就业的支持力度不够

少数民族地区失地农民在就业过程中面临诸多困境，不仅很多少数民族地区农民不懂汉语，而且劳动技能水平低，对城市生活环境不适应都影响少数民族地区失地农民再就业。针对这样的现状，地方政府要不断加强对失地农民再就业的支持力度。目前，地方政府对失地农民再就业支持力度不够主要体现在：第一，少数民族地区公共人才服务机构不到位。我国少数民族地区的公共人才服务机构普遍比较缺乏，因为少数民族地区经济比较落后，人才之间的流动比较少，并且人才服务机构本身也要在市场中发展，在少数民族地区如果政府扶持力度不够，人才服务机构就会面临经营不下去的困境。第二，政府对失地农民再就业培训力度不够。少数民族地区的经济发展比较落后，地方政府把主要目标放在发展地方经济方面，忽视了对失地农民的再就业培训，由于缺乏相应的劳动技能，导致失地农民在社会中再就业难度不断增加，生活来源没有保障。

（三）失地农民自身综合素质比较低

在我国，少数民族地区很多失地农民的自身素质比较低，这是导致失地农民再就业难的重要问题之一。现代社会中人力资源越来越成为市场竞争的主要资源之一，因为人的潜能具有无限开发性，只要进行合理地开发才能够积极发挥人的作用。但是少数民族地区的经济发展比较滞后，制约了少数民族地区的教育发展，导致失地农民受教育程度比较低，自身的综合素质比城镇人均素质低，这样，在就业方面就比较困难。虽然少数民族地区也实行了九年义务教育制度，但在执行情况和学习内容方面与城镇九年义务教育还存在较大的差别。不管是师资力量还是教育水平以及基础设施方面与城镇的差距较大，这样，在少数民族地区形成了不管是学生还是失地农民的综合素质都比较低，不能够适应社会的发展，加上自身能力和素质的低下，导致就业创业困难。不仅如此，城镇对少数民族农民本身带有一定的偏见和歧视也是导致少数民族地区农民再就业难的一个重要原因。

四、加强少数民族地区失地农民社会保障的对策

（一）提高少数民族失地农民土地补偿标准

少数民族地区农民的主要收入来源于土地，少数民族地区失地农民的收入来源也是依靠政府对土地的补偿款。因此，增加少数民族地区失地农民的土地补偿款是解决少数民族地区失地农民社会保障问题的前提。虽然少数民族地区的经济发展呈现不断增长的趋势，对失地农民的补偿款也有所增加，但是物价的不断上涨，增加的土地补偿款对于土地带给少数民族地区农民的收益来说还是微乎其微，导致失地农民的生活难以维持。所以，“提高对少数民族失地农民的补偿款，是解决失地农民再就业和社会保障的重要方式之一。”在征收土地的过程中不仅要提高失地农民的补偿款，而且要让少数民族地区农民参与耕地转成工业用地或者其他用途带来的收益分配。少数民族地区城镇化的目的是不断缩小农民与城镇居民的收入差距，而不是扩大二者之间的收入差距。城镇居民的收入比少数民族地区的农民要高，社会保障更完善，只有让失地农民参与到土地收益的分配过程，才能够缩短城乡居民的收入差距，为少数民族地区失地农民再就业和提高社会保障提供一定的物质基础。

（二）完善公共就业服务体系

首先，提高失地农民的补偿标准能够增加失地农民的收入。但是要真正解决失地农民的社会保障问题就必须让失地农民进行再就业。因此，政府要建立以市场为导向的失地农民就业机制，增加公共就业服务机构，加强企业与就业服务机构之间的合作关系，为失地农民再就业提供良好的再就业服务环境。其次，要加强城乡之间的合作和各个方面制度的改革，包括用工制度、户籍限制制度以及农民子女上学等问题，鼓励少数民族失地农民进城再就业。从统筹少数民族地区城乡一体化的发展角度出发，建立统一的人力资源市场，建立少数民族失地农民与城镇居民统一的、公平的社会保障制度，保证劳动力之间的公平竞争，促进劳动力就业市场的规范化、制度化建设。第三，完善少数民族地区失地农民的就业信息渠道。失地农民就业难的主要问题之一就是就业信息渠道不畅，因此，完善公共服务机构的信息化建设，就要对失地农民免费发布岗位信息，能够让失地农民在第一时间了解到就业信息，这不仅增加了少数民族地区农民就业的机会，而且促进了少数民族地区公共就业服务机构的信息化发展。

（三）完善少数民族地区失地农民就业保障体系

为达到促进少数民族地区失地农民就业的目标，维护少数民族地区社会稳定，需要不断完善少数民族地区失地农民的社会保障体系，主要从以下几个方面入手。

首先，建立少数民族地区失地农民最低生活保障制度。由于少数民族地区经济发展比较缓慢，政府在失地农民保障体系建设方面还不完善，覆盖率比较低，很多失地农民不能够享受政府的最低生活保障。为维护社会稳定，促进少数民族地区农村和谐发展，保障失地农民的基本生活，应规定少数民族地区失地农民享有最低生活保障。

其次，完善少数民族地区的基本养老保险制度。我国养老保险制度缴纳的方式是个人缴纳与社会统筹的方式，也就是说失地农民要参与养老保险就必须缴纳保险费，这给失地农民造成了巨大的经济压力。对于失地农民来讲再就业难度不断加大，特别是一些边远少数民族地区失地农民几乎不懂汉语，再就业机会比较少。所以，少数民族地方政府要完善失地农民的养老保险制度，减轻失地农民的负担，增加失地农民的就业。

结语

总之，少数民族地区的城镇化进程是历史发展的必然趋势，如何加强少数民族地区城镇化进程中失地农民的再就业，不断完善失地农民的社会保障体系具有非常重要的意义。我国是多民族国家，加快少数民族地区的城镇化进程不仅能够加快少数民族地区经济发展，而且对维护少数民族地区的稳定具有重要意义。

[1]常海峰.失地农民就业与保障问题探讨[D].郑州大学，2009：12.

[2]刘红云.西部地区失地农民就业与保障问题研[J].理论广角，2012，(4)：34.

[3]韩 俊.失地农民的就业与社会保障[J].理论周刊，2012，(6)：53.

[4]宋杰信.城市化进程中失地农民就业问题研究[D].吉林大学，2010：23.