依法治国与执政思维的逻辑契合——理念转变、价值转换与制度转型

彭 澎

（中共湖南省委党校 法学教研部，湖南 长沙 410006）

法治是一种国家治理规则和基本治理制度，是政治文明和政治现代化发展的高级表现形式，法治体现了国家与社会对更好治理模式和发展体制的一种价值选择与理念追求，因此，法治具有深刻的政治涵义和鲜明的政治特征。特别是在我国政治现代化的发展过程中，法治在政策选择和体系建设上深受党的执政理念、执政价值和执政制度的深刻影响，体现了党理性的执政思维和明确的执政主张。全面推进依法治国符合我国现代政治体制运行的价值要求和发展规律，也体现了党的执政体制规范和执政行为有序的基本趋势与发展走向。党的十八大报告明确提出：“法治是治国理政的基本方式”、“全面推进依法治国”、“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”这其中包含着执政党对全面推进依法治国地位和作用的深刻理解与基本认识，体现了以习近平为总书记的党中央对依法治国的高度重视，对法治执政的高度认识，对依法治权的高度认可。从执政维度理解依法治国和从执政视角分析依法治国，其中蕴含着许多重要的执政思维，不仅能科学总结全面推进依法治国的执政内涵，更能体味到当前党的执政基础和执政根本，蕴含着一种执政理念的转变、执政价值的转换与执政制度的转型。

一、党执政理念的转变：依法从严治党管党

（一） 依法从严治党管党是全面推进依法治国的基本要求

1.中国共产党高度重视依法治党、依规治党。依法治党、依规治党，就是要严格按照国家的法律和党内的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。在党的十一届三中全会上，邓小平同志就说过：“没有党规党法，国法就很难保障。”［1］同时，邓小平同志明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法”。［2］江泽民同志提出：“治国必先治党，治党务必从严”，［3］阐明了党必须在依法治国的进程中加强自身建设，从严治党管党。党的十八大报告指出：“力争经过5 年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”2012 年11 月15 日，习近平同志在新一届中央政治局常委与中外记者见面会上讲话时说：“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们的党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”党的十八大以后，以习近平为总书记的中央领导集体，围绕在新的历史阶段如何治党，提出了许多新思路，出台了许多新举措。特别注重加强党内法规建设，有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。在法治思维的主导下，党要管党和从严治党管党迈向了依法治党、依规治党的新阶段。2013 年5 月28日， 《中国共产党党内法规制定条例》、 《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》 公开发布。这两个条例的修订，从根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等党内法规制定秩序的现象。2013 年8 月，党中央对党内法规制度进行集中清理，决定废止和宣布失效一批党内法规和文件。2013 年11 月， 《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》，12 月， 《党政机关厉行节约反对浪费条例》公布。这些都是党内法规制度建设中的大事，而且件件都是“党史上的第一次”，充分体现了以习近平为总书记的中央领导集体依法治党、依规治党的坚定意志。

2.依法治党是依法治国的前提和保障。依法治党、依规治党是我党执政兴国的新方略。因为中国共产党是掌握国家政治、经济、文化、军事核心权力的唯一执政党，党的领导干部是公共权力的掌握者。2012 年12 月4 日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”由此可见，治国必先治党，依法治国必先依法治党、依规治党；不依法治党、依规治党，也很难依法治国。依法治党、依规治党的目的，就是要求党必须加强自身的制度和法规建设，用完备的制度实现党内生活的民主化、法治化，从而保障党必须在宪法和法律的范围内活动。这是全面推进依法治国不可忽视的重要内容。

（二） 依法从严治党管党的内涵

1.依法把党的主张转化为国家法律，确保党的主张和人民意志的统一。党的各级组织要通过民主和法定的程序，使党的代表进入各级人大，并担任各级人大常委会的领导职务，使各级人大依法履行人民当家作主的职责，依法监督各级政府依法行政、各级司法机关依法司法。同时，党要自觉地用宪法和法律来约束自己，不实施与国家法治相悖的行为和活动。

2.党的各项方针政策必须符合国家的法律。国家法律对各种政治主体的基本制约，就是要求任何其他政治组织的规章制度和政策规定，都必须服从于国家宪法和法律的权威。因此，各级党组织应当以国家的宪法和法律为准则，要以符合和遵守国家法律为前提，来制定和审视各种党的各种政策、文件、指示、规定和决议。在党组织的政策规定与国家的法律不相符合时，必须使党的政策规定服从于国家的法律，坚决按照法律的要求纠正不合法的各种党的政策文件。

3.严格依照宪法法律的规定和《党章》 的要求处理党组织与立法、行政和司法部门的关系。合理的权力分工是国家权力正常运行的必要条件。根据我国的政治安排，党组织主要通过“总揽全局，协调各方”来发挥领导作用，而不能直接取代人大、政府和司法机关去行使立法、行政和司法职能。以党代政，包揽一切，只会削弱党的领导，损害党的执政能力。

4.全体党员，特别是党员领导干部，要严格遵守党的法规。党内法规是党员和党组织的行为规范，党章是党内生活的最高准则。党的各种法规代表了全党的意志，体现了党的执政经验，是实现党的最高宗旨的规程。党章和党内法规也反映了党的执政要求，凝聚了党对执政规律的认识。党内法规与国家法律互为补充，从根本上说是一致的。对于党员来说，遵守党章和党的其他法规，既是政治义务，也是法治精神在党内生活中的要求。党员领导干部要模范地遵守党章和党内法规，自觉维护党章和党内法规的权威，坚决抵制各种违反党章和党内法规的错误言行。

5.切实加强党的各项制度建设。邓小平同志曾指出：“过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［4］因此，为了保障党能正确执政、高效执政，防止错误行为的出现，以保证国家的长治久安，就必须改革和完善现行党内的各项制度，真正依法治党、依规治党，用法律和制度的权威去制约权力膨胀、滥用。在新的形势下，从严治党管党，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［5］党的十八大报告指出：“要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区） 党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。”

二、党执政价值的转换：党要在宪法法律范围内活动

（一） 党要在宪法法律范围内活动是全面推进依法治国的必然要求

依宪执政、依法执政，是中国共产党领导中国社会主义建设的经验总结，是全面推进依法治国的必然要求。2004 年9 月15 日，胡锦涛同志在首都各界隆重纪念全国人民代表大会成立50 周年大会上提出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”2012 年12 月4 日，习近平同志在首都各界隆重纪念现行宪法公布施行30 周年大会上再次强调：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”世界政治文明和政治现代化发展的显著标志，就是政党都严格遵守本国的宪法法律，紧紧依靠宪法法律来开展执政活动。现代政治学研究表明，政党与宪法法律之间有着密切的内在联系。第一，宪法法律是政党活动的产物，不同文化背景之下的政党制度，塑造了不同类型的宪法法律制度。第二，执政党的执政地位尤其依赖于宪法法律提供的正当性与合法性。在中国的语境下探索宪法法律与政党之间的关系，同样发现符合这个基本原理：我国宪法法律是党领导人民制定的，宪法法律本是党的主张的法律化，是党的领导、人民民主和依法治国的高度统一；同时，党始终在宪法法律范围内开展执政活动，紧紧依靠宪法法律来维护自己执政地位的合法性和权威性。

（二） 党要在宪法法律范围内活动的核心内容

依宪执政、依法执政是全面推进依法治国的核心内容。第一，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，其实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法司法，人民团体和事业单位要依法开展工作，企业要依法进行经营活动，国家工作人员要依法办事，公民要依法行使权利和履行义务。第二，依宪执政、依法执政，就是中国共产党及其代表依照宪法和法律的规定，进入国家的各级政权机关执掌和行使国家权力，履行领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众根本利益的职责。依法治国作为党治国的基本方略，依宪执政、依法执政作为党执政的基本方式，都体现了我们党维护和突出宪法法律权威的法治精神，都是为了实现我们党提出的全面建设小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，都是为了践行立党为公、执政为民的宗旨。

（三） 党要在宪法法律范围内活动的根本主张

1.中国共产党作为我国的执政党，是中国历史和人民的选择，得到我国宪法法律的确认。依照我国宪法和法律，党要始终掌握国家政权，在国家政体中行使公权力，实现自己的领导和执政。党执政的合法性，不仅来自于全党同志对党的性质和宗旨的忠诚和实践，而且来自于民主选举和宪法法律的认可。党的地位、权力、责任和活动方式，都得到了宪法、法律的确认，具有合宪性、合法性。同时，党的执政行为也以宪法和法律为依据，并接受宪法和法律的监督。

2.党的历代领导人多次语重心长地教导全党要在宪法法律范围内活动。毛泽东同志曾说：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”［6］刘少奇曾说：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。”“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派，同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”［7］邓小平同志曾告诫全党：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。”［8］胡耀邦同志曾说到：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”［9］江泽民同志曾说：“所有的党组织和领导干部都要在宪法和法律范围内活动，自觉做到依法决策，依法行政，依法律己。”［10］胡锦涛同志指出：“党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，严格按照宪法办事，自觉地在宪法和法律范围内活动。”［11］2014 年，习近平同志在中央政法工作会上强调：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”

3.党从来没有把自己游离于宪法法律之外。通过制定各项制度和领导立法，保障党在宪法法律范围内活动。1981 年，党的十一届六中全会决议首次提出：“党的各级组织同其他组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。”现行《中国共产党党章》总纲明确规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党的十五大报告提出了依法治国方略，并明确界定：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党的十六大报告指出：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”党的十七大报告指出：“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”党的十八大报告指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”现行《中华人民共和国宪法》第五条及其修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这些宪法法律条文和党的各项文件规定，都是我们党依宪执政、依法执政，在宪法法律范围内活动的具体表现和行动规范。

4.不论时空如何变换，党都会坚持在宪法法律范围内活动的执政根本。在新的历史时期，我们党提出了全面推进依法治国的战略。2013 年1 月23日，习近平同志在主持中央政治局第四次集体学习时指出：“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”同时，习近平同志再次强调：“党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级领导干部要带头依法办事，遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”

三、党执政制度的转型：党要坚持依法治权用权

（一） 依法治权用权是全面推进依法治国的客观要求

依法治权、依法用权，坚持法治反腐，是全面推进依法治国的客观要求，也是加强党的建设的基本内容。“物必先腐，而后虫生。”权力，既可以服务于公共利益，也可以满足一己私利；既可以造就人，也可以腐蚀人。习近平同志曾说：“权力是柄‘双刃剑’。领导干部手中掌握一定权力，这为其创造和提供了为人民服务的机遇，但同时也容易成为‘权力寻租’的主攻目标。”权力失去监督，就会异化，就会产生腐败。腐败是一个世界性难题，究其根源，就是权力的异化，是权力失去监督制约的必然结果。从实质上看，腐败是权力变质和异化的产物，是公共权力在行使过程中偏离既定的目的，不再为公共利益服务，而被用来换取个人利益，成为社会上少数拥有权力者或集团攫取私人、局部利益的手段或工具。因此，腐败实际上是权力和金钱的交换，或者说是权力的商品化与金钱的权力化。腐败对于一个正在变革中的社会具有极大的危害性。能否抑制腐败，消除腐败现象，关系到一个社会的经济、政治社会的健康发展，关系到全面推进依法治国能否有效实现。

党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”正如习近平同志在2012 年11 月17 日第十八届中共中央政治局第一次集体学习时强调的：“近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。各级党委要旗帜鲜明地反对腐败，更加科学有效地防治腐败，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。”“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。党风廉政建设，是广大干部群众始终关注的重大政治问题。”2013 年1 月22 日，在第十八届中央纪委第二次全体会议上，习近平同志再次强调：“要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善做善成，防止虎头蛇尾，让全党全体人民来监督，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。”“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息”。

（二） 依法治权用权的法治目标，就是把权力关进制度的笼子里

法律规范的设置本身，在其服务于政治权力的同时必然制约政治权力，为政治权力的运行设置了一定的范围，促使其有序、不断健全，并不得随意突破法律的约束。法治反腐是反腐败的理性根基，是反腐败的制度保障。法治不仅是一种制度，具有可操作性，更是一种观念，属于意识形态的范畴。它既指健全的法律体系，良好的法律运行状态，更进一步意味着整个社会成员对法律发自内心的遵守，由此而形成的良好的法律秩序和状态。中国的腐败现象遍及全社会，与法治观念的淡漠相关联。不服从法律权威，反而信服个人权威，崇拜权力，热衷于培植个人关系网。掌权者视权力为手中攫取私利的工具，缺乏权力来自人民、依法办事、为人民服务等观念，腐败现象因而得以在全社会毫无顾忌地蔓延。为此，要坚持依法治权、依法用权，坚持法治反腐。这是惩治和预防腐败的主要途径。

1.重视法治理念的培育。要实现法治的理性回归，不仅要建立健全防治腐败的法律法规体系，提高反腐倡廉的法治化水平，加强国家立法质量，加快立法进程，在国家立法中，充分体现反腐倡廉基本要求，适时将经过实践检验的反腐倡廉具体制度和有效做法上升为国家法律法规。

2.重视法治制度的构建，加强权力运行的监督与制约。2012 年12 月4 日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”同时，在第十八届中央纪委第二次全体会议上，习近平同志再次强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”党的十八大报告指出：“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”2013 年11 月，党的十八届三中全会专门就“强化权力运行制约和监督体系”作出了深化改革的全面部署：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”一系列相关体制机制的稳步推进、改革和完善，体现了我们党依法治权、依法用权，坚持法治反腐的坚定意志，也为全面推进依法治国矗立起最坚强有力的柱石。

［1］［2］［4］［8］邓小平文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：141-147、141-147、337-338、337-338.

［3］江泽民文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，2006:496.

［5］邓小平文选：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993:379.

［6］毛泽东著作选读（下册）［M］.北京：人民出版社，1986：710.

［7］中共中央文献研究室、中央档案馆编：建国以来刘少奇文稿.第6 册［M］.北京：中央文献出版社，2008：391-392.

［9］胡耀邦：在党的十二次全国代表大会上的报告.学习党的十二大报告［M］.郑州：河南人民出版社，1982：232.

［10］江泽民文选：第1 卷［M］，北京：人民出版社，2006：256.

［11］胡锦涛：在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话［N］.人民日报，2002-12-05.