我国民主党派参与公共决策问题探析

刘小蒙

（中共中央党校 党建教研部，北京 海淀 100091）

中国共产党领导的多党合作制度是经过实践检验的、人民选择的政党制度。这个制度的内涵意味着：中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，两者通过遵循“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，保持着亲密友党的关系。作为重要的政治力量，民主党派主要通过参加国家政权；参与国家事务的管理；参与国家大政方针和国家领导人选的协商；参与国家政策法律、法规的制定和执行等形式，影响国家公共政策的制定，并在其中发挥着举足轻重的作用。

一、民主党派参与公共决策制定的基本理论

公共决策，是指在公共行政过程中，为达到某种公共目的，拥有管理国家和社会公共事务权力的个人和组织，通过某种程序而作出的决策，包括法律、法规、政令、政策和办法等。［1］公共决策作为一个逻辑过程，自然不能缺少决策主体，决策对象、形式，原则、模式等内容。一般而言，决策主体是参与决策过程的个人或组织。在我国，作为公共决策的主体：中国共产党以及权力机关的人民代表大会，在公共决策中处于核心地位。民主党派虽然不处于核心地位，但它在这个过程中扮演的角色却十分重要。特别是围绕公共决策，各民主党派通过讨论、审议、听证、恳谈、民主监督等形成的各种意见建议，对政府有关决策和执行起到重要影响。尤其是党的十八大以来，协商民主成为主题后，民主党派的献言献策更是受到中共中央的高度重视，好多关系国家大计，关系民生的意见建议被采纳并实施。

（一） 民主党派参与公共决策的原则和要求

1.民主的原则。各民主党派的成员主要是来自于科教文卫、法律、出版等领域的高级专业人士。这种参与决策主体的扩大，代表性更强，涵盖多个领域的公众需求，也提高了意见建议的有效性和有益性。

2.科学的原则。各民主党派应当了解、把握当下经济政治发展规律，在提供决策意见建议前运用科学的技术和现代信息技术手段进行调研，科学整合调研结果和社会各界的利益诉求，然后提出决策动议，科学评价决策得失，最终形成科学决议。

3.人本的原则。科学发展观的核心是以人为本，公共政策是为了切实关乎民生，解决民生问题的。这就要求民主党派在参与公共决策时，既要符合政府的要求，又要最大程度体现人民的意志，使得决策更加人性化和可实施性。

（二） 民主党派参与公共决策的价值取向

改革开放，不仅使中国的面貌焕然一新，也给各民主党派带来巨大变化，但他们的核心价值取向并没有变，那就是始终坚持中国特色社会主义，实现现代化，实现中华民族的伟大复兴。具体说来，第一，理性。决策意见建议符合发展规律，符合现实可能性。第二，清晰性。决策意见建议实事求是，不模糊不清，不模棱两可。第三，公正性。决策意见建议不偏不倚，反映最广大人民的根本需求。第四，时效性。决策意见建议与时俱进，与党中央保持一致，符合当下现实的需要。例如，2015年两会期间，各民主党派提出的诸多议案：“京津冀大气污染防治的提案”、“关于加快研究生教育改革深化的提案”、“加强国企反腐的提案”等，都是社会民众关注的热点问题。

（三） 民主党派参与公共决策的渠道

1.制度化渠道。第一，参加高层协商。2005年，《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出：“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。”［2］《意见》 对政治协商的内容、形式、程序作了非常详细的规定。这类渠道主要有两个方面：一方面，民主党派领导人和中共领导人面对面就一些重大问题进行协商。具体形式有：一是召开大政方针及重大问题的民主协商会。二是组织高层次小范围的谈心会。三是举行座谈会。另一方面，中共在人民政协同各民主党派进行的协商。

第二，各民主党派在政协大会上提交提案和进行大会发言。从实践来看，政协提案是民主党派参与和影响公共决策的最重要途径之一。1990 年—2006 年，各民主党派成员的政协委员，在全国政协会议上共提交提案2400 余件，像建立社保基金监督机制、营造发展非公有制经济良好环境、农村税费改革、反分裂国家立法等诸多提案被采纳。［3］提案的形式主要有两种：一是政协中的党派成员以政协委员个人名义或联名的形式提出提案，这在数量上占了提案的多数。二是以民主党派的名义提出的。

第三，各民主党派向中共党委、政府及有关部门提交专题报告和意见建议。其中最重要的一项就是专题调研。社情民意是党和政府决策的重要出发点。所以，反映社情民意也是各民主党派参政议政的一个重要途径。通过深入基层，走进乡村，靠近群众，充分了解民情，广泛集中民智，提出决策意见建议。一是许多省份创造的“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的运行模式，收到了很好的效果。二是党派自己选题，深入调研。三是党派和政府有关部门联合进行专题调研。

第四，各民主党派通过对口联系制度参与公共决策；以人大代表身份提出议案，参与公共决策；通过在政府和司法部门担任实职领导的党派成员直接参与公共决策的制定和执行等。

2.非制度化渠道。最常见的非制度化渠道，就是民主党派领导人以写信的方式直接与中共领导人进行沟通，这也是“直通车”优势的体现。例如，2005 年，时任民建中央主席成思危写亲笔信给胡锦涛总书记并随信报送民建中央《对我国外汇储备激增的几点分析和建议》，得到了胡锦涛总书记的高度重视并予以批示。此外，大众媒体被誉为“第四种权力”，具有信息量大、涉面广、传播快等特点。民主党派也可以借助大众媒体，从而影响公共决策。

二、民主党派参与公共决策的必要性

（一） 宪政的要求

《中华人民共和国宪法》 第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”［4］但是，公民直接参与公共决策并不容易，各民主党派能通过汇集民智，参与公共决策，最终实现人民利益诉求的实现，维护好，发展好人民参与政治生活的主人翁地位。

（二） 我国政党制度的要求

作为我国的一项基本政治制度，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度特色鲜明，充分体现着中国特色社会主义民主政治。我国执政党和民主党派的关系与西方竞争型政党体制有着本质的区别。各民主党派以各种渠道参与国家公共决策的制定，是实践证明了的、体现其参政党地位的必然选择，也是巩固我国爱国统一战线，丰富政党制度内涵的重要手段。

（三） 促进决策科学化民主化的要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 指出：要“构建程序合理，环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”在公共决策过程中，通过民主党派的参与，决策主体得以多元化，多角度审视某些公共决策并给出合理化意见建议。科学的决策要求决策前要全面掌握情况；决策中要充分发扬民主；决策后要具备有效的监督、纠错机制。各民主党派参与公共决策的重要价值体现在其拥有较为广泛的信息资源，拥有专业性的决策技术和民主监督职能。这就为公共决策和及时发现和纠正失误提供可能，促进决策的科学化和民主化。

（四） 民主党派凸显自身优势的要求

各民主党派参与公共决策，不仅因为其行为符合法律制度的规范，更重要的是其自身具有突出优势。第一，广泛性优势。我国的八大民主党派，其党员多是科教文卫等诸多领域中的精英，决定了他们具有较高的专业化水平和分布广泛的特点。他们可以集中地反映所代表的群众的利益需求，并且可以结合自身专业优势作出整合分析，最终在公共决策中献言献策。而且，各民主党派与执政党以及政府部门间不是隶属关系，这在一定程度上保证了意见建议的相对独立性。第二，强有力的组织保障。民主党派各级党组织分散在全国主要城市和地区，形成了完善的组织体系。各民主党派对社会关注的热点问题或者重大课题，可以快速组织本党派的相关专家进行研究讨论，最终形成相关报告及建议。

三、民主党派参与公共决策面临的困难

（一） 党派界限模糊，降低了公共决策的有效性

我国八个民主党派由于自己追求的价值取向不同，故而平时也没有很好的交流与合作，党派界别有交集的党派间没有合作，不同界别的党派间更没有合作。党派间不了解，党员间联系少，致使各党派的建议要么过分集中，要么过于分散，甚至出现重复，遗漏的情况。最终使得公共决策少了科学性和有效性，增加了决策成本，浪费了时间和资源。

（二） 民意基础薄弱，降低了公共决策建议的可操作性

民主党派的成员大多是各领域的精英人士，多来自社会的中上层，这就决定了他们与该领域下层群众的接触较少，也对他们的利益诉求没有切身的感受，容易忽略下层群众的利益诉求。尽管党派成员中有不少的专家学者，但是，由于他们的民意基础较为薄弱，致使意见建议的参考性和可操作性不强，所提供的决策意见建议可能切合基层群众的要求不够。以近些年的教育决策为例，基层民主党派的党员，你会发现他更关注基层教师的利益维护问题，但是，向党中央提供建议意见的民主党派成员，多数关注的是宏观的社情民意，往往与下层群众的需求脱节。

（三） 知情渠道不够畅通完善，影响参与公共决策的积极性

近年来，虽然党和国家制定了一系列制度和规范来保证民主党派参与公共决策，但是，在执行制度过程中，特别是地方党委和政府对统战工作的理解和支持不够，没有具体与当地统战工作实际相结合的制度保障。［5］尤其是在决策知情渠道这块，由于信息的不公开和不对称，使得民主党派对政府政策的计划、过程和结果了解甚少，直接影响了提出的意见和建议的时效性和有效性。这样的意见和建议，最终又不被政府所采纳，如此恶性循环，直接影响了各民主党派参与公共决策的积极性和创造性。

（四） 民主党派党员的参政素质和能力有待提升

在大数据时代环境背景下，民主党派党员参政素质和能力面临前所未有的挑战。第一，对老党员的挑战。信息化时代的到来，网络越来越成为意识形态宣传的主要阵地之一。这就要求各民主党派成员能够适应并利用网络优势，并将其运用在提供的公共决策意见建议中。例如，使用网络进行民意调查，利用网络技术分析调查结果，利用网络技术行使民主监督职能等。第二，对新党员的挑战。网络化必然导致多元化。网上的信息错综复杂，这就需要新党员有明辨是非的能力，面对各种洪流，始终坚定自己的政治信仰。与老一辈民主党派成员相比，新一代的民主党派党员，大多数人缺乏老一辈与中共合作共事的经历和风雨同舟的情感，这就导致在与中共合作共事时，参与决策的热忱性不高，加之大量高素质参政人才匮乏，后备干部人才不足，领导班子业余化现象大有存在，客观上影响了参与公共决策的质量和效果。

四、促进民主党派更好地参与公共决策的建议

（一） 执政党的支持是重要保障

1.推进多党合作的制度化和法制化。当前，民主党派参与公共政策面临的许多问题，像知情渠道不畅通、决策意见不被理解、决策中监督职能无法行使，从根本上讲，还是因为我国多党合作制度化的程度不高。虽然中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为国家的基本政治制度已被写入宪法，但是，在具体运作中，却始终没有上升到法律层面，大多是以执政党文件的方式加以规定和推动。基于这些问题，在全面依法治国的大环境下，我国的多党合作制也需要从国家专门法律层面进行引导、保障和规范，从制度上保障民主党派能够参与公共决策。［6］

2.丰富民主党派参与公共决策的渠道，提供其成员实践锻炼的机会。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：要在政治生活中充分发挥民主党派的作用，稳定领导层中民主党派的人数比例，并进一步落实和拓宽民主党派成员参政议政的途径。因此，第一，各级地方党委、政府应增强执政透明度，让民主党派更多地参与到地方政府公共决策制定的过程，调动民主党派建言献策的积极性。第二，发挥党委、政府的组织优势，为民主党派的优秀成员安排领导岗位，特别是基层的民主党派党员。第三，党委、政府各部门的领导干部要增强大局意识，认真学习全国统战工作会议精神，全面贯彻落实中共中央的统一战线政策，积极配合和支持民主党派开展工作并形成一定的制度。

3.强化民主党派参与公共政策的物质和精神支持。第一，切实保障调研经费。目前，各民主党派普遍面临调研经费缺乏的严重制约。建议将民主党派的调研经费作为专项经费列入政府的财政预算。例如，2008 年，在江西省委书记的大力推动下，省财政给当地每个民主党派增加20 万调研经费，并从2009 年起将其列入部门预算基数。［7］第二，信息资源的保障。一方面，各级党委、政府及有关部门要为民主党派创造更多的知情知政的机会和渠道。另一方面，民主党派组织内部要建立政情通报制度，可以借助专题政策讲座、形势报告会等形式，及时把党委和政府的重大决策信息向党派成员传达。第三，团结和谐的政治局面，更容易调动各民主党派参与公共决策、献言献策的积极性。因此，执政党必须始终坚持“肝胆相照，荣辱与共”的方针，坚持“求同存异”的方针，从精神上支持各民主党派参政能力建设工作，营造一个民主的政治环境，使各民主党派能够放下心理负担，善于想建议，勇于提意见，履行监督职能。

（二） 民主党派加强自身建设是根本源泉

1.维护和保持自身的相对独立性。在实际工作中，不仅中国共产党要保证各民主党的派政治自由、组织独立和法律地位的平等，尊重他们的意见建议。而且，民主党派也要自觉在思想上发挥独立思考的能力；在组织上积极开展活动，创新工作模式；在政治上要积极主动参与大政方针的制定，勇于表达自己的想法。同时，各民主党派要切实加强自身建设，着力增强参政议政的能力和本领，修炼好抵御各种风险和腐败的能力，远离不正之风，防治机构的腐蚀堕落。

2.积极吸纳人才，加强对骨干的培养。高素质的参政人才、一定的人才队伍、合理的人才结构，是各民主党派参与公共决策的组织保障。所以，第一，各民主党派应当积极吸纳优秀人才，处理好党员数量与质量之间的关系，拓宽吸纳渠道，吸引更多精英加入民主党派的队伍。第二，强化对现有的党派成员，特别是党派骨干的教育培训。通过主题讲座、主题会议、主题活动、专题培训等方式，增强党派骨干的政治热情。第三，着力为各民主党派骨干提供更多的实践机会，让他们深入生活，了解社会，培养和提高他们的参政议政能力。第四，要立足优势资源的整合，注重发挥党派的整体功能。要从之前的注重个人培养发展成为注重整个队伍的培养；从之前的少数代表人物发挥作用转向全体成员的协同配合；从之前依靠个人威望转向依靠体制机制运作。［8］

3.培育优势领域，打造自身品牌。第一，各民主党派要充分了解自己成员行业以及地区的分布状况，结合党派成员专业优势，同时依托自身优势去选择参与课题调研。针对某一领域的问题，提供高水平、创新性的优质调研成果，并通过形成相关意见建议的方式，以获得更多的话语权，强化特色，形成自身品牌。这种优势，一是要在界别特色上形成优势领域，保持界别特色，才能集中和突出优势。二是就某一问题、某一时期的有关决策有自己独到的见解和研究成果。第二，各民主党派要努力拓宽参与公共决策的平台和渠道，对自己提出的意见建议，要主动跟踪调查；通过与相关部门的交流，促使自己的意见建议不断完善。第三，要做好公共决策执行的监督工作，确保被采纳的意见建议落实到实处。

［1］辛刚国.民主党派参与公共决策的过程分析［M］.北京：中共中央党校出版社.2012.9：82-100.

［2］十六大以来的重要文献选编［M］.北京：中央文献出版，2006：680.

［3］国务院新闻办公室.中国的政党制度（白皮书）［Z］.2007.11.

［4］中华人民共和国宪法［Z］.1982.

［5］朱晓江. 对民主党派参与公共政策制定的相关思考［J］.中国民主同盟江苏省委员会.

［6］李昌鉴. 关于中国的协商民主制度［J］. 理论研究，2008.

［7］俞建民.民主党派参与公共决策的现实效果及关键影响因素分析［C］.北京：中共中央党校出版社，2012：102-121.

［8］丁葵桃.民主党派参与公共决策的制度分析［C］.北京：中共中央党校出版社，2012：45-64.