推进国家治理现代化的三条主线——治理主体、工具、客体研究

张伟伟

（中共北京市委党校 研究生部，北京 西城 100044）

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的总目标，对我国政治乃至社会主义现代化事业的发展具有重大而深远的理论意义和现实意义。习近平指出：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。”［1］但是，“我们也要看到，相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。”［2］因此，我们要坚定不移地推进国家治理现代化，积极应对发展过程中遇到的各种复杂问题和繁重任务。同时，推进国家治理现代化并不是一蹴而就的，更不是一劳永逸的，而是一个长期发展和完善的历史过程。要“坚持改革开放的成功经验，始终坚持从我国实际出发，通过解决一个个具体的治理问题，逐步积累经验，不断摸索规律”。［3］而要“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍”［4］的判断，表明我们已经找到了发展规律，即从治理主体、治理工具和治理客体推进国家治理现代化。

一、治理主体的现代化

“国家治理能力，是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略，运行国家治理体系，领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求，驾驭和引领国家治理过程，实现国家治理目标的素养和本领的综合。”［3］一般说来，治理主体素养和本领水平的高低，决定着治理能力水平的高低。所以，实现国家治理能力的现代化，应该从治理主体现代化的视角去推进。此外，由于治理主体在国家治理活动处于中心地位和主导地位，在治理活动中发挥着不可替代的作用，所以，我们应当把治理主体的现代化作为一条主线，从而推进国家治理现代化。

（一） 必然要求：治理主体现代化

治理主体在国家治理过程中发挥着主导作用。治理主体的能力和水平，对国家治理现代化至关重要，甚至在某种程度上可以决定国家的治理水平。在国家治理过程中，会不断产生新问题。这些新问题对治理主体都会提出新的挑战。如果治理主体不能够使自身的本领随着治理要求而逐渐提高，不及时解决治理过程中遇到的问题，就不可避免地会遇到治理危机，并且，由于缺乏本领而不能有效解决问题，最终会使治理活动无法维系下去。当前，我国经济社会发展取得了突飞猛进的进步，随之而来的是，现代社会事务越来越具有复杂性，治理问题越来越具有挑战性。因此，如何提升我国治理主体的能力，实现治理主体的现代化，顺利解决面临的各种治理问题，就是当下摆在国家治理面前的不可回避的重大课题和艰巨任务。这个问题的解决，不仅是推进国家治理现代化的必然要求，也是建设中国特色社会主义事业的必然要求。

（二） 领导核心：党在治理主体现代化中的地位

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在中国，党不仅是执政党，又是领导党。办好中国的事，关键在党。所以，中国共产党在我国治理主体中处于领导核心地位，“我们党是执政党，与国家权力紧密相联系，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。因此，国家治理现代化水平，在很大程度上决定于政党建设和政党领导现代化水平。”［6］实现我国治理主体能力的现代化，首先要解决党的执政能力现代化的问题。在推进国家治理现代化的过程中，通过加强党的先进性建设，提升党的执政能力，充分发挥党在治理主体现代化中的领导核心作用。

（三） 关键环节：党推进自身现代化的实践

我们党要一直保持先锋队的地位，继续带领全国各族人民创造新业绩，就必须努力加强自身建设，以适应现代社会对治理主体提出的新要求和新挑战。党的执政能力的不断提高，是中国特色社会主义现代化事业不断取得胜利的根本保证。党的十七大对学习型政党建设提出明确要求，党的十八大进一步对创新型、服务型政党建设提出明确要求，党的建设目标和途径更加清晰、完整、丰富。学习型、创新型的建设目标，立足于提高我们党的执政本领；服务型的目标，着眼于提升我们党的执政素养。三者有机结合，就完整地构成了我们党推进自身能力现代化的价值取向和实践导向，也是我们党全面实现自身治理能力现代化的重要保障。我们党大规模地开展群众路线教育实践活动、“三严三实”主题教育活动等，都是推进自身现代化的生动实践。党推进自身现代化的实践，为其他治理主体的现代化做出了表率，是推进我国治理主体现代化的重要一步，也是实现国家治理现代化关键环节。

二、治理工具的现代化

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［7］由此可见，治理体系是治理主体在国家治理中所使用的工具，是作为治理主体的治理工具而发挥作用的，具有工具性价值。人类在从事各项实践活动中，通常也会使用工具以提升工作效率。因此，把治理体系当做治理工具，既生动形象，也符合人类实践活动的表现。所以，我们要推进国家治理体系现代化，也就是要实现国家治理工具的现代化。

（一） 根本要求：治理工具的现代化

“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。”［8］治理体系的基本功能，就是维护和构建社会秩序，它不仅是对治理客体的约束，也包含对治理主体的规范。因此，治理体系是否科学、合理，对一个国家能否实现有效治理起着决定性的作用，一个国家的治理水平，是由治理体系的现代化程度来体现的。如果在现代化进程不断推进的社会，治理主体仍然用传统的治理工具处理当今面临的复杂治理问题，不仅是不合时宜、与现实脱节，而且，解决问题时不能发挥作用甚至起反作用。第一，治理工具为治理客体提供行为规范和要求，以使其遵循治理理念和要求而“不逾矩”，在此基础上保障社会有序运行。第二，治理工具同样也制约治理主体的行为，使其合理运用自身权力，而不侵犯治理客体的权利。因此，治理工具的现代化，不仅是社会政治经济现代化的必然要求，也是政治现代化的重要标志；不仅是实现国家治理现代化的重要抓手和根本要求，也是中国特色社会主义现代化事业发展的重要保障。为此，必须“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”。［9］但是，实现治理工具的现代化，并不是治理主体所能独立完成的，需要治理客体一同致力于治理工具的创新、完善和发展，以使其更加适应现代社会的发展和需要，保障全体社会成员的权益。

（二） 主要途径：治理工具现代化的实践

党作为中国特色社会主义事业的领导核心，为有效治理国家，不断创新治理工具，以适应和解决不同时期社会治理问题的需要，取得了辉煌的成就。“我们党在全国执政并建立社会主义基本制度，实现了我国历史上最深刻最伟大的社会变革，开始探索适合中国国情的国家治理之路，建立了具有中国特点的国家治理体系，特别是创建了人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等。”［10］这些治理工具现代化的实践，为发展打下坚实的基础。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型。”［11］为此，党的十八届三中、四中全会提出的全面深化改革和全面依法治国，既是党对推进治理工具现代化的理论规划和实践。也是实现国家治理现代化的主要途径。“健全的治理体系、高超的治理能力，是国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。”［12］但是，治理主体和治理工具的现代化并不是实现国家治理现代化的充分条件，甚至从根本上来说，治理客体的现代化，才是推进国家治理现代化的根本动力。因此，在推进国家治理现代化的过程中，不仅要把握治理主体的现代化、治理工具的现代化，还应推进治理客体的现代化。

三、治理客体的现代化

在某种程度上，国家治理的过程，就是治理主体领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求的过程。治理客体，是相对于治理主体而言的。人是社会实践活动的主体，但是，聚焦到国家治理活动领域，社会成员既不是绝对的治理客体，也不是绝对的治理主体，甚至可以说，大多数社会成员在国家治理中处于客体地位。治理体系是“对国家行为的规定与支撑，是对个体行为的规范与制约。”［13］可见，在遵循治理体系基础上实施国家行为的主体，在治理活动中处于治理主体地位；而进行个体活动的社会成员，在治理活动中处于治理客体地位。治理体系总是由具体的人来操作的，治理活动终究也是由人来掌控的，所以，在某个治理领域，有些社会成员肯定处于主体地位，另一些社会成员则处于客体地位。但在另一治理领域，情况可能会相反。从宏观层面来看，治理主体和治理客体二者之间并没有明确的界限，而具体到某个治理活动和领域，则可以明确哪些社会成员属于治理主体，哪些社会成员属于治理客体。国家治理的对象包括很多内容，但最基本的治理单位还要落实到人，尤其是对人的行为约束上。人的行为是由人的思想支配、素质支撑的，国家治理固然可以强制约束人的行为，也可以通过制度设计规范人的行为，但是，在治理活动中使社会成员的思想观念符合国家治理的理念、公民素质符合国家治理的要求，才是实现国家治理现代化的治本之策。简而言之，推进国家治理现代化，无疑还得由公民的现代化思想观念和素质来支撑。因为无论哪个社会成员，不可能在所有治理活动中处于治理主体地位，所以，治理客体在多层次、多领域的范围中包含一个国家的所有公民。

（一） 本质要求：治理客体的现代化

恩格斯说：“我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由。”［14］实际上，我们所要实现的治理主体的现代化、治理工具的现代化，无非是为了使国家治理活动更加有效。第一，国家治理的根本目的，不在于治理活动本身，而在于实现国家所有成员的全面自由发展，使其成为一个具有独立个性的人，这也是社会主义的本质要求和实现人的全面发展的终极目标。因而，从根本上讲，治理客体的现代化，才是国家治理现代化的归宿。第二，人民群众是历史的创造者，是我们的力量源泉。国家治理现代化的实现，是以人的思想观念和行为方式的现代化为前提的，所以，在每一个治理领域，处于治理客体地位的人的现代化，是全面推进国家治理现代化的根本动力。第三，任何治理活动和治理主体都不可能脱离治理客体而存在，没有治理客体的参与和支持，任何治理活动都不可能维持下去。

（二） 必由之路：治理客体现代化的实践

党在领导全国各族人民推动中国特色社会主义事业发展过程中，不仅使用治理主体的智慧，也集中全国人民的智慧，同时，广泛发动群众，不断开创多种渠道和途径，使普通群众参与到治理活动中。事实上，只有参加实践活动，才能使治理客体的素质得到提高。第一，党积极引导治理客体参与治理活动，才能培育出与现代化治理体系和治理能力相适应的公民素质和思想观念，是实现治理客体现代化的根本途径。近几年，我国广泛试行的行政决策公示制度、行政听证制度、社情民意反映制度等，无不是引导群众参与治理活动、提高群众政治素质的实践。第二，党执政以来，始终把立德树人、培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人作为教育的首要任务，促进人的综合素质水平的提高，努力实现人的全面发展。这些理念和教育实践，体现着我们党倡导的社会主义核心价值观，也是当今治理客体参与我国治理活动的必备素质。总而言之，党和其他治理主体正在不断推动治理客体现代化的实践，是全面实现国家治理现代化的必由之路。

四、治理主体、工具和客体之间的关系

在推进国家治理现代化的过程中，紧紧把握治理主体、工具、客体现代化这三条主线，是因为治理主体、工具、客体是国家治理的三个基本要素，缺一不可。缺少治理主体的国家治理，就不能称之为治理；如果缺乏有效的治理工具，那么，国家治理将会杂乱无序；如果没有治理客体，国家治理就会缺少治理对象和根基，国家治理活动也就不复存在。正确认识治理主体、工具、客体三者之间的关系，对于科学把握国家治理现代化的三条主线至关重要。

（一） 相辅相成：治理主体与治理工具

同一个主体，在治理过程中所使用的工具不同，治理的效果会不同；同一个工具，在治理过程中被不同素质的主体使用，治理的效果也会不一样。从国家治理的层面来看，治理主体与治理工具的关系，也就是治理能力和治理体系的关系。“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。［15］也即是说，第一，只有好的治理体系，才能提高治理能力。因为治理体系作为治理主体的工具，对提升治理效率有直接的影响。第二，只有提高治理能力，才能充分发挥治理体系的效能。因为治理主体具有能动性，治理体系是由治理主体制定、完善、发展的。总起来说，治理工具是不会自发完善和发展的，治理工具的现代化要靠治理主体推进；治理工具的现代化，是为了提升治理主体的治理能力，为其治理活动服务。

（二） 相互作用：治理主体与治理客体

因为治理主体在国家治理活动中一直处于特殊和显著地位，所以，人们一般特别重视和关注治理主体及其发展问题，而忽视治理客体的地位和作用。但是，治理主体的现代化水平，是由治理客体的现代化水平决定的，这种决定性关系是从根本上做出的判断，并非现实中我们看到的治理主体和客体之间素质的差异。中国改革由问题倒逼而发动，治理主体的现代化，是由治理客体提出要求而展开的。“随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈”。［16］所以，我国的治理主体，只有不断创新治理体系，才能满足广大人民群众的期盼和要求。从这个意义上讲，治理客体的现代化是不断推进治理主体现代化的不竭动力。当然，这种作用也不是单向的。由于治理主体处在特殊地位，所掌握的信息比治理客体全面，因而比治理客体看得长远，可以引导社会发展方向，同时，也能有计划、有组织、有目的地培养治理客体的素质，推动和引导治理客体的现代化，使其自觉遵循治理主体的理念和要求。

（三） 相互影响：治理客体与治理工具

治理客体与治理工具之间是一种相互作用、相互影响的关系。从表面上看，在国家治理活动中，治理工具是用来约束、制约治理客体的行为，以此使治理主体完成治理任务、达到治理目标。第一，治理工具并不能强制性地制约治理客体的行为，还要引导治理客体的功能。在国家治理过程中，治理主体必须充分运用治理工具，培养治理客体的思想观念，使其认识到所倡导的治理理念对国家、社会乃至个人发展的重要性，进而引导社会成员自觉参与到国家治理活动中，主动维持治理秩序，服从治理要求。这样，才能最大限度地体现治理工具的价值，促进治理客体的现代化，达到理想的治理状态。第二，治理工具的完善和发展，是由治理客体素质的提升而推动的，因此，治理客体的现代化程度，决定着治理工具的现代化水平。人的综合素质提高的同时，也会使其需要和追求更加全面多样。治理客体的发展，必然会给国家治理提出更多新的要求，主动要求治理主体改善治理体系。治理主体为了有效实施治理活动，在加强自身能力建设的同时，也必须与时俱进地推动治理工具的创新、完善、发展，以满足治理客体的利益诉求。

［1］［11］习近平：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014-02-18.

［2］［4］［7］［15］［16］习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014-01-01.

［3］房宁.如何推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2014-01-28.

［5］王浦劬. 全面准确深入把握全面深化改革的总目标［J］.中国高校社会科学，2014（01）.

［6］［13］包心鉴.以制度现代化推进国家治理现代化［J］.中共福建省委党校学报，2014（01）.

［8］俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准［N］.南京日报，2013-12-10.

［9］邓小平文选：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：336.

［10］［12］林振义.如何认识推进国家治理体系和治理能力现代化？［N］.光明日报，2013-11-28.

［14］马克思恩格斯全集:第21 卷［M］.北京：人民出版社，2003:570.