集体林权制度改革的回顾与探索*

文/占陈程

我国集体林权制度改革大体上分为4个阶段。4个阶段的制度改革不仅是我国不同时期林权经济发展的阶段性反应，而且是现阶段我国集体林权制度改革的制度基础。因此，只有全面掌握我国历史上的四次林权改革才能更好的了解我国正在进行的林权制度改革的历史局限性，取其精华，去其糟粕，从而为现阶段的林权改革服务。

1 我国林权制度改革的4个历史阶段

1.1 土改时期，分山分林到户阶段

1950年林权制度的改革是建立在土地改革的基础之上的，中国共产党为巩固政权，发展农村经济，将半封建半殖民土地所有制改变为农民土地所有制，在全国范围内掀开了土地改革的浪潮。此次土地改革涉及我国华东、中南、西南、西北等广大地区，让3亿多的解放区农民获得了将近46.669万km2的土地，伴随着土地改革的全面开展1950年的《中华人民共和国土体改革法》第一条即规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。该条明确指出我国当时农村实行土地农民所有制。第三十条规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”明确了土地可以作为市场交易的客体，为进一步对这一政策进行贯彻落实，1951年发布的《关于适当地处理林权，明确管理保护责任的指示》中指出：在确定林权归属的基础上，由县级人民政府发给林权证书。

土地改革时期，林农不但拥有林木的所有权，而且也拥有土地的所有权，因此，不存在必须要求土地所有权与使用权分离的问题，林农作为二权的所有者，可以依据自己的意志自由的占有、使用、收益、处分土地及地上附着物，对自己的私有财产进行处分时，不受国家、集体的限制与干涉。虽然，受当时政策的影响，属于林农私有的林木面积与国有面积相差悬殊，但是，在私有领域部分可以对林权进行自由处分已属于重大的突破。

1.2 合作化时期，山林入社阶段

1953年，通过的《关于农村生产合作社的决议》其主要的目的即在于将有着少量公共财产的互助组，转变为农业合作社，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济，全国进入有计划的经济建设时期。为了进一步贯彻落实该决议，1955年出台的《农业生产合作社示范章程》中，将社员的林木分为零星树木、需要大量劳动力栽培的树木以及收益较高的树木等不同品种。其中除零星树木规定为社员自己所有自己经营之外，其它树木都由合作社所有并由合作社统一经营。这一变革逐步把由农民个人所有的林地及林木转变为了个人或者集体所有，林农失去了林木的所有权。

1.3 人民公社时期“山林集体所有，统一经营”

由于我国人多地少，在土地改革时期确立的分散落后的小农经济虽然基本解决了农民温饱问题，但根本难以满足国民经济快速发展的需要。为了解决这一矛盾，在1958年北戴河会上通过了在农村建立人民公社的决议，农业生产资料集体所有，统一经营，统一核算。1955年《农业生产合作社示范章程》中明确指出要将林木由劳动者私人所有变为群众集体所有。自此，山林由私人分散所有向村民集体所有、统一经营转变。由于我国是社会主义国家，不存在土地私有制，而将林地确定为集体所有并由集体对林地进行经营管理打破了国家对土地的垄断局面，可以因地制宜发展林业，同时也放活了经营权。虽然在当时的政策制度的背景下，未能充分带动林业的发展，但，这一制度对于后来农村林业制度建设具有基础性意义，其作用不容忽视。

1.4 改革开放时期，林权改革探索阶段

20世纪80年代初期，为了适应改革开放以经济建设为中心的需要，改变我国山林集体所有以及集体林业“大资源，小产业、低效能”的局面。1981年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》分析了我国林业发展存在的主要问题，针对性的指出造成林业发展困难的原因在于“没有把林业放在与农牧业同等重要的地位”。为了解决这一矛盾，决定指出首先应当要稳定山权林权，划分自留山自留地。其次，落实林业生产责任，实行各尽其责、按劳分配的原则，将林地包到组、包到户、包到劳动力。最后，规定了其它一系列的配套措施。如林木的集中统一管理、林木的综合利用等。

虽然，林农获得了林地的承包经营权，但是由于国家对林木实行统购统销，林木、林地难以正常流转受到多重限制，为了促进资源的极大利用、实现农民的增产增收，1985年，中央颁布了《关于进一步活跃农村经济的各项政策》其中对放活林区政策作了专门的规定，放弃统销统购，实行议销议购，准许林农和集体的林木自由上市交易。随着这一政策的贯彻执行，林农的生活条件有了显著地改善的同时，对森林资源的乱砍滥伐现象也逐渐严重，森林资源急速下降。为了解决这一问题，国务院于1987年颁布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止滥砍滥伐的指示》，要求严格执行森林采伐限额制度、统一管理统一收购制度。林木的自由流转又受到了严格的限制。

2 现阶段我国进行的集体林权制度改革的背景

现阶段我国所进行的集体林权制度改革应属于我国集体林权制度改革的第五个阶段，主要标志是2003年颁布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，该决定明确表明加强林业制度建设是我国实现可持续发展的要求，在确立了我国在新时期林权制度改革的指导思想、改革方针的基础上，进一步明确了优化林业结构、推动生态建设、保障林业长期稳定发展的具体举措，如促进林业产权结构升级、完善林业产权制度等。为了全面贯彻执行这一决定福建、浙江、江西、辽宁四省份先后开展了本区域的集体林权改革，凭借着在福建、浙江、江西、辽宁林权改革的成功经验，安徽、重庆等林业大省也全面开始推行主体制度的确权改革。其它林权制度改革基础相对较薄弱的省份如：四川、海南等地则正在积极开展改革前的试点和调研准备。自此，我国新时期的集体林权制度改革进入了全面推进阶段。

3 新时期林权制度改革所面临的问题

3.1 林权的利益冲突凸显

福建作为改革的先行省份在林权制度改革中可以说是“典范”，但是，在2006年改革的深化阶段出现了大量的矛盾冲突，有少数人因这次改革快速致富，而大部分人由于这次改革而失去了原本由集体所有的山地，导致大范围的矛盾激化，出现滥砍乱伐、盗砍盗伐、阻碍林地流转等大规模的群众抗议事件。其实，不仅是福建遇到了改革的瓶颈，广州、安徽等地也相继出现林权改革冲突。随着林权改革制度的深化，这一矛盾还会进一步的加剧。

实际上，林权改革冲突是难以避免的，其原因来源于诸多方面，主要原因即在于历史遗留下来的林业产权分配不清，安排混乱。我国集体林权改革经历了四个阶段，每一次改革都意味着林权利益的再分配，也同时意味着利益的冲突。通过四个阶段的改革，我国已初步形成了经营主体多元化的格局，虽然主体的多元化可以加强各主体之间的相互制约，但是，有制约就会有矛盾，有矛盾就会有冲突。在各个阶段由于基础条件和政策的限制，林权制度转让不规范、林权证核发纰漏，导致现存的林权制度混乱。另一个原因是政府的林业管制严格，维护在林权方面的既得利益，导致林农收入与既得利益集团的获利差距悬殊，引发林农的心理失衡，矛盾进一步加剧。

3.2 林权流转限制较多，林农收入不高，积极性不强

以安徽省金寨县为例，金寨县位于大别山腹地，全县森林覆盖率达73%，林地面积2 940.147km2，拥有用材林1 306.732 km2，可以说林业资源相当丰富。全县现阶段已完成了林地确权，以家庭为单位的农户已分到了自留山自留地。然而，金寨县农户的收入中林权收益几乎为零，林权流转受到严格限制，农户除了可以对自己房前屋后所种树木处置之外，其它自留山、集体山上的林木均不得随意处分，由于收入较低，管理山林成本较高、加之青年劳动力多外出务工，山林多处于荒废状态。

3.3 资源的利用率低

全国林业资源集中的地方多为经济落后、交通不便的山区，由于信息技术不发达，林木资源需求地与林木生产地之间存在信息“断层”现象严重，从而阻碍林木的流转，导致大量的林木资源浪费。另外，由于缺乏规范化的采伐方式，导致在采伐过程中，林木的市场价值受到损害，同时在运输和采伐的过程中破坏幼苗的生长，提高了育林成本。最后，全国的林业资源丰富地区，只是单纯的采伐林木，出售木条，没有形成林木的深加工业、以及林木方面的第三产业，产能利用率低，资源浪费严重。

4 改善集体林权现状的应对策略

4.1 加强林农的主体地位，广泛吸收林农加入林权制度改革

在林农、政府、农民集体三者之间的权益博弈中，林农一直在处于相对弱势的地位，权利受到限制、剥削的现象严重，从而，加重了三者之间的矛盾。而，林农作为受林权制度影响最深、范围最广的主体，其在改革中权益如没有得到适当的维护，势必影响整个改革的进程。因此，必须要强化林农的主体地位，将以前权属不清的林地经营权和林木所有权落实到户，对于不能分包到户的林地资源，也应当采取“均股、均权、均利”的方式，将权利分配给林农。另外，在进行林权方面的重大决策时，要多多听取农户的意见，本着农户利益最大化的原则，切实维护农户的利益，从而，减少各主体之间的矛盾，为进一步深化改革打下基础。

4.2 完善林权流转制度 通过规模经营实现林农增收

由于传统的家庭承包经营方式，只能实现小规模的有限经营，难以实现林业产业的规模化生产，再加之林权流转限制制度对林木、林地流转的限制，导致林地资源配置效率低下，林农收入较低。所以，若想实现林农增收，放活林业经营权，就必须完善相关的林权流转制度。以家庭联产承包为基础的经营模式是适合现阶段我国广大农村的具有广泛的制度基础的经营模式，所以，若想实现规模化生产必须以家庭承包模式为基础。为了促进林权的适度流转，应当规定林权流转的期限及流转最大面积两项制度。两项制度看似是对林权流转制度的限制，实则是出于对林农利益的长远考虑，林农的主要收入来源既是对林木的出售、和林地的流转，而林木的出售又是建立在林地资源的基础之上，若林农盲目将所有的林地转让于他人，就一定程度上是丧失了生计的主要来源，出现农民失地的现象。

4.3 建立林权网上交易平台 促进林木产业链的发展

林权网上交易平台主要是为了使交易双方及时掌握林木的价格质量等相关方面的信息，促进信息流通，实现林木交易价格合理，买卖双方成本最小化以及防止林农失山失地的现象。而，若想实现林业收益的最大化，最重要的还是在于建立林业产业链，引进先进的林业采伐技术，吸引林木的加工制造业及家具销售服务业进驻，从而，实现资源价值的充分利用。

[1] 韩立达，徐才卫.中国集体林权制度的回顾与思考 . 林业资源管理，2009,(01):15～18

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[3] 甘庭宇.集体林权制度改革面临的主要困难及应对措施 .农业经济，2007,(11):48～50