重庆开县水利扶贫攻坚的经验及启示

张 丹

（重庆市开县水务局，405400，开县）

水利扶贫作为扶贫开发工作的重要组成部分，是发展现代农业、保障粮食生产、提高农业综合生产能力的坚实基础，也是保障农民饮水安全、提高农民生活水平和生活质量的坚实基础，我们必须从“四个全面”战略布局的高度，从建设社会主义新农村的全局来重新认识新时期农村水利建设的战略意义，积极调整发展思路，走现代水利、可持续发展水利扶贫的新路子。

一、开县基本情况

1.基本县情

开县位于重庆市东北部、三峡水库小江支流回水末端，辖区面积3 963 km2，总人口169万人，辖40个乡镇街道、430个村、94个社区；境内探明矿藏24种，已开发利用 14种；年产煤230万t，天然气年采输量约占重庆市1/6；拥有刘伯承元帅纪念馆及故居、水域面积达15 km2的汉丰湖、面积近2万hm2的雪宝山国家级森林公园等自然人文资源。开县是传统农业大县，是全国生猪大县、产粮大县、水果大县和重要中药材基地县之一，是全国“木香之乡”“柑橘之乡”。开县是重庆市8个重点移民区县之一，共搬迁安置16.88万人。1986年，开县被确定为原四川省省定贫困县，到2000年先后完成“二六”越温达标、“八七”扶贫攻坚，基本实现越温达标。2002年，开县被确定为国家扶贫开发工作重点县。2012年，全国调整国家扶贫开发工作重点县，开县被列入新一轮“国贫县”。截至2014年年底，开县有市级贫困村135个、贫困户3.36万户、贫困人口11.92万人。

2.基本水情

开县人均占有水资源量2 308 m3，枯水年仅为1 124 m3，由于地域和时空分布不均，全县常年缺水近2亿m3，水资源已成为制约县域经济发展的瓶颈。截至2014年年底，全县共兴建各类水利工程6.3万余处，其中大型水库1座、中型水库4座、小（1）型水库18座、小（2）型水库114座、降级小（3）型水库84座、山坪塘1.8万余口、城（集）镇供水工程53处、农村饮水工程3.9万余处、引水渠2 096条、提灌站256处；初步治理水土流失面积1 250 km2，已开发利用水能资源7.76万kW，蓄引提水能力达2.8亿m3，有效灌溉面积 44.28万亩 （1亩=1/15 hm2，下同），占耕地总面积的44.38%；农村自来水普及率72%以上。

二、主要成绩及经验启示

1.主要成绩

“十二五”期间，在水利部、市水利局的大力支持、指导和帮助下，开县始终立足“人水和谐、科学发展、保障民生”的宗旨，贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，全面推进依法治水兴水管水，加速水利改革进程，加快建设水资源有效供给、防汛保安、水生态涵养和水资源管控“四大保证体系”，为实现全县粮食产量稳定增产、加快贫困地区脱贫致富步伐、促进县域经济发展和社会和谐稳定提供了有力的水利支撑和保障。

（2）水利设施明显改善

2011年以来，全县累计完成水利投资35亿元，兴建各类水利工程2万余处，新建、整治城镇堤防90.3 km，新增、改善和恢复灌溉面积9.9万亩，治理水土流失面积3 022 hm2，有效解决了30万人、100万头牲畜的饮水安全和27个乡镇街道、56.2万人、29万亩耕地的防洪安全问题，汉丰湖水位调节坝被评为全国4A级水利风景区。

（3）工程管护切实加强

积极探索建立农村饮水工程、小农水工程和水库工程等长效管理体制，逐步形成以村为单位成立的农民用水者协会和村级农业用水管理委员会，推行有偿用水机制。通过合作、承包、租赁等多种方式，将水库和水土保持工程的管护责任落实到受益村组和农户，不仅激发了群众参与水利建管的热情，也较好保证了水利工程效益的长久发挥。

2.经验与启示

①领导重视和加强水利队伍建设是搞好水利扶贫开发工作的前提。县委、县政府一直把扶贫工作特别是水利扶贫工作列入重要的议事日程，通过万名人才引进，高层次人才引进，向水利部、市水利局选调等方式，将大批优秀年轻干部充实到扶贫部门、水利部门和基层一线单位，提升了扶贫干部特别是水利扶贫干部的整体素质，全县近几年共引进各类高层次人才2 000余名，其中涉及水利行业的高层次人才160余名，占比达到8%以上。探索建立水利行业首席专家制度，聘请国内知名水利专家，定期分析研究水利设施建设方面的问题和困难，研究解决办法，推动水利事业快速发展。积极开展乡镇街道和村 （社区）干部水利建设和管护专业知识培训，近年共开展培训1 800余人次。

②积极争取上级水利部门支持是搞好水利扶贫开发的重要方面。开县充分利用水利部、市水利局定点帮扶的契机，积极向上级水利部门汇报和协调工作，争取更多更大的支持。水利部、市水利局领导及相关专家莅临开县指导工作26次，给开县带来水利对口帮扶资金5亿余元、项目200余个，并选派16名专家定期到开县指导工作。同时，近年水利部、市水利局定点帮扶开县130余名贫困群众顺利实现脱贫致富。

③动员社会力量参与是搞好水利扶贫开发工作的重要举措。开县始终把拓宽社会帮扶渠道作为一项重要工作来抓。一手抓外部合作，不断加强与山东潍坊市东西扶贫协作，市委组织部扶贫集团定点帮扶，水利部、市水利局定点帮扶；一手抓内部协作，实施社会扶贫工程，全县共组建由县级领导为团长、以相关职能部门为成员的帮扶集团40个，组织全县82个县级部门和227个县直管学校、医疗卫生单位、国有企业、市直管单位、社团组织、非公企业共同参与。由县级领导包乡镇，资源整合全面推进；县级部门包村社，城乡联动合力攻坚；机关干部包户，点对点帮扶脱贫。充分发挥政府主导作用，带动社会合力，近年政府共投入资金30余亿元，撬动社会投入资金17.5余亿元参与全县扶贫攻坚，其中水利设施投入11余亿元，兴建防洪保安工程、饮水安全工程、山坪塘整治工程、水生态工程、农田水利工程等16 300余处，解决了贫困群众的生产生活用水问题。

同时，为带动当地贫困户一起通过产业脱贫，公司在省、市、县产业精准脱贫的精神指导下，通过党建引领，启动“挂包帮”“转走访”项目建设，利用“党支部+企业+合作社+基地+农户”的产业化经营模式，为种植户提供优质菌包等资料，并派专业的技术团队到田间地头，给合作社种植户进行一对一的技术指导，确保农户能种出符合市场要求的产品，最后公司按品质分级收购。

④积极发动群众参与是搞好水利扶贫开发的重要基础。按照“政府主导，农民主体”“谁投资、谁受益”的原则，全县水利设施建设各项目区均采取四议两公开的方式，积极宣传发动群众广泛参与，群众政策和项目建设知晓率和支持率达100%。根据各项目规划方案并结合当地实际，根据《村民一事一议筹资筹劳管理办法》制定符合各村实际的项目建设和筹资筹劳方案，明确投资投劳标准，引导群众积极参与水利设施项目建设，近年全县群众筹工筹劳折合现金8 000余万元，有力地促进了贫困地区水利设施项目建设。

⑤确保项目资金安全运行是搞好水利扶贫开发的有力保障。近年来，开县先后制定《开县扶贫项目管理暂行办法》《开县涉农资金末端监管办法》《开县涉农项目建设管理办法》《开县农村水利设施项目建设验收办法》和扶贫资金项目管理规程等规章制度，并建立村级水利设施建设群众监督管理委员会、农村用水协会等社会组织，主导邀请社会和群众参与监督水利项目资金，推进水利扶贫资金项目管理日趋规范，资金运行日趋安全，确保了水利扶贫资金使用效益的发挥，近年从未发生贪污挪用水利扶贫资金的违法违纪行为。实践证明，通过制定并实施一系列扶贫项目资金管理制度，既确保了项目资金安全运行，更为有效发挥扶贫资金使用效益提供了有力保障。

⑥建立健全建、管、护的保障机制是确保水利设施发挥作用的根本之策。农村水利设施重建设、轻管护是制约水利事业产业发展的最大障碍。近年开县积极探索建设农村水利设施建设、管理、维护保障机制，在重建设的同时更加注重管理和维护，有力确保了水利设施作用的发挥。按照“谁受益、谁主管、谁参与”的原则，逐处工程明晰产权，落实管护责任单位和管护责任人，建立村级基础设施建设管理委员会，制定村级基础设施建设管理办法，对项目投资、建设、管理等情况立牌公示，号召群众监督管理；建立完善工程管护制度、财务管理制度、奖惩制度、破坏修复制度、举报制度等相关制度，并在工程立项投资规划的同时建立维护管理基金，确保各项水利设施正常运行、长期发挥作用。

三、当前全国水利扶贫存在的主要问题

1.水利设施建设不足

在我国已成为世界第二大经济体、国家实力蒸蒸日上的今天，我国经济发展不平衡依然是严重存在且必须直面的隐患。据国家统计局数据显示，目前全国农村尚有7 017万贫困人口，约占农村居民的7.2%，他们所生活的地区绝大多数基础设施建设落后，没有一条像样的公路，吃不上安全的水。就开县来看，未能完全解决安全饮水的贫困村还有135个，农田引水渠道没有保障的村还有35个，如开县铁桥镇黄龙村由于水利灌溉设施建设管护滞后，常年缺水在40天以上。虽然这只是开县的情况，但这也代表了西部大多数贫困地区的基本情况。

2.资金投入不足

一是当前水利设施建设滞后的地区均为国家级贫困地区，县级财政对水利建设的投入极为有限，地方财政对农村小型水利建设投资乏力，目前水利建设主要以国家投入为主，国家有项目就有投入，没有项目就很少投入甚至没有投入。二是随着税费改革的不断深入，群众在农田水利基本建设中自主投工投劳的积极性有所减弱，加上农民和乡村集体组织对水利发展认识不够等因素，直接影响了农村水利工程的兴修及农村水利事业的发展。三是近几年全国各地都按照做大做强水利项目的思路，不断加大项目编制力度，为水利项目的顺利争取和实施奠定了良好基础。但由于受财力影响，项目实施所需的地方配套资金难以落实，而省级配套资金又不能及时到位，致使工程建设无法按设计方案完善各项配套设施。项目前期经费严重不足，影响了项目的争取力度和项目的实施进度。四是由于水利建设投资大、风险高、回报少、周期长，对各级政府政绩影响不大，对社会资本的吸引力不足，对受益群众的利益触动有限，加之缺乏农村水利建设管理的具体办法和激励社会资本投入水利建设的政策措施，水利建设多元化长效投入机制难以形成。

3.水利改革进展缓慢

水利管理与改革步伐缓慢，制约了水利的发展，跨流域、跨区域河流管理协调难度大，尚未形成流域水资源统一管理、统一调度和优化配置机制。在工程管护方面，虽然大中型水利工程有专门的管理机构和人员，但水管体制改革后，一些基层水利服务单位普遍存在管护经费不足、装备不配套、人员待遇低、人心不稳等问题。农村基本经营制度改革后，已建成的小型农田水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，工程建、管、用三者脱节，加之受重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套意识的影响，不少末端渠系和小型水利工程基本上是有人用、无人管，导致设施老化破损，使用成本增加，利用效率降低。以水库管理为例，属市县水利部门直接管理的水库普遍管理得较好，但划归乡镇政府或村集体管理的水库往往承包给了个人，由于管护人员能力不足、责任心不强，经常出现水库放水无人关、破坏堤坝无人管等现象。

4.水利队伍建设滞后

部分水利行业部门、镇村干部对水利扶贫工作缺乏创新工作思路，开拓意识不强，畏难情绪较重；水利设施建设涉及财政、发改、农综等多个职能部门，相关职能部门依据各自的部门职责开展工作，全局和整体认识难统一，导致工作效率较低。同时，水利行业专业队伍特别是基础水利行业干部建设存在不足，很多工作人员缺乏先进的工作理念和专业的技能培训，只是根据日常积累的工作经验在指导工作，不能有效掌握现代科技文明知识和最新水利行业知识，导致所作工作规划不符合实际。村级干部群众缺乏懂科技、会管理的能人志士；乡镇领导和水利扶贫干部更换频繁，不利于工作的连续性，项目建设的短期行为比较普遍。

四、对全国水利扶贫攻坚的对策建议

1.发挥群众的主体作用，增强水利扶贫事业内生动力

农村要实现发展，要限时打赢水利扶贫攻坚战，必须依靠农民群众。如何唤醒群众主体意识、发挥群众主体作用是当前必须解决的关键问题。

①善于把组织意图变为群众意志。要在农村实施水利项目，必须依靠基层组织和基层群众。当前农村广泛流传一句话，就是“群众工作没得巧，关键是群众大会开得好”。这要求当前村级组织一班人要充分发挥领头羊作用，积极提出工作思路，让群众在学习教育、参观讨论中统一思想，形成共识，使群众由“等、靠、要”变为主动作为。

②必须充分发挥群众的主体作用。农村水利设施建设除了依靠政府投入，更需要群众支持和参与。从水利设施规划到投资、建设，都必须紧紧依靠群众，相信群众，充分发动群众参与，筹资筹劳，共同推动水利设施建设与管护。

③敢于把权力置于群众监督之下。把群众作为主体，就要让群众说话、掌握主动权。村级组织应当成立水利设施建设监督管理委员会，成员由村支两委以外的人员担任，群众直接参与村级事务的监督，既发挥群众在管理过程中的积极性和创造性，也促使干部变被动为主动，改进作风、务实干事。

2.创新工作机制，增强水利扶贫事业发展活力

①创新工作推进机制。要坚持“统筹规划，整合资源”方针，结合正在编制的“十三五”规划，结合当地农业产业发展规划等专项规划，统筹科学编制好《水利行业扶贫“十三五”规划》，集中力量，整合政策、项目、资金，抓好试点示范，以点带面、重点突破，统筹推进农村水利事业发展。

②创新资金融通模式。加大金融政策宣传、推介力度，试点开发信贷新产品，充分利用好PPP合作开发模式。推行“一资带四资”的模式，发挥政府资金的撬动作用，引导工商资本、民间资本、外商资本、金融资本投资农村水利设施建设。创新银行服务、资产评估、抵押登记、风险分担、农村产权交易，构建多元化的农村金融服务体系。

③创新服务体系。积极创新水利行业技术服务方式，大力聘请专家、学者等专业人士，加强农村水利设施建设和管护知识指导和培训，有效解决农村贫困群众知识匮乏的问题。建立健全农村水利首席专家制度，开展“保姆式”“菜单式”技术服务，有效解决技术推广的“最后一公里”问题。

3.强化要素保障，增强水利扶贫事业发展合力

①强化基础保障。水利设施只是贫困地区基础设施建设的一个重要方面，要按照“产业布局到哪里，基础设施配套建设到哪里”的原则，加快改善农业各项基础条件。全力配套城乡饮水、城乡堤防、水土流失等水利基础设施，新建一批小型蓄水、引水、提水、集水、排水等工程，管护维修现有水利设施，提高有效灌溉面积。加强耕地质量建设，深入推进土地整治、综合开发、“沃土工程”等建设，着力建设一批高标准农田，提高土地产出率。积极开展县、乡道联网工程和自然村连通工程建设，新建、改建农村公路，方便农民出行。加强生态文明建设，加大宜林荒山植树造林力度，全面消除荒山、荒坡，提高森林覆盖率；加强农村面源污染治理，推进农村沼气、太阳能等清洁能源发展，积极探索循环农业、生态农业发展新模式。

②强化人才保障。按照“谁投资、谁受益”的原则，推动实施外出返乡创业、城市资源下乡创业，盘活城乡资源要素活力，鼓励城市人才、资本等资源下乡投资农业开发，投资农村水利设施建设。通过出台各种优惠政策，面向上级相关部门、高等院校、科研院所等单位引进一批成熟农业和水利科技人才。加大乡土人才培训力度，坚持因业配岗、专岗适配的原则，建立完善人员聘用管理制度和以推广为主的业绩考核制度，有效发挥现有县乡人才的作用。

③强化资金保障。政府投入是农村基础设施建设资金的重要来源，通过充分发挥资金的集聚效应，有效整合农业、水利、扶贫、移民、国土等涉农资金，坚持总量持续增加、比例稳步提升的原则，每年财政对农业发展和农村基础设施建设的投入增长幅度要高于财政经常性收入增长幅度。此外，积极策划包装一批农业项目，搭建社会资本投资农业平台，同时鼓励各类风险投资机构对企业、农村经济组织和农户提供担保业务，提高抗风险能力。

④强化政策保障。相关行业部门要针对农村贫困地区出台一批务实管用的政策，各级党委、政府要结合各自实际，配套出台一批水利设施建设政策，通过政策的导向作用，激发全社会参与扶贫的合力。党中央、国务院应当针对农村基础设施建设出台专门的政策支撑体系，指导各行业部门开展行业扶贫攻坚工作。水利部、各省区市水利局应当加大对国家级贫困县的水利设施政策支持力度，增加项目资金投入，确保实现贫困村“建八有”、贫困户“解八难”。