国家权力视野下的乡村治理与基层法治——鄂西L县网格化管理创新调查

朱　政

国家权力视野下的乡村治理与基层法治——鄂西L县网格化管理创新调查

朱政

[摘要]党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的重大命题。鄂西L县自2013年底，开始全面推进乡村网格化建设，搭建管理信息化平台，拓展出“十户联防”“民生110”和“律师进村面对面”等治理举措，大量使用网络、通讯等科技手段。这代表了后税费时代国家权力以技术治理的方式“重返乡村”的趋势。就L县的经验而言，不可过分迷信技术治理，一方面，技术治理只构成国家权力在乡村运作的一个维度，有其问题和限度；另一方面，在十八届四中全会“全面推进依法治国”的背景下，它又面临法治化要求的严格约束，形成了与基层法治的潜在张力。因而，国家基层政权的运行，应当遵循以法治外壳包裹国家权力政治性的原则。挖掘网格化管理的潜力，重视基层组织建设，最终，与技术治理相配合，重塑乡村治理的多个维度。

[关键词]国家权力； 技术治理； 基层法治； 网格化管理

① “三万”活动系指湖北省委、省政府组织开展的“万名干部进万村入万户”的系列活动。

一、背景与问题

党的十八届三中全会在创新社会治理体制方面，提出改进社会治理方式，坚持源头治理，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。湖北省结合“三万”活动，展开了大规模的基层社会管理创新的尝试，提出2014年全省60%以上的乡村实现网格化管理，2015年实现全省城乡全覆盖。在这样的大背景下，鄂西L县自2013年底，开始全面推进乡村网格化建设，将原有的一些村治管理方式统筹合并、提档升级，初步搭建起了乡村管理的信息化平台。为了深入观察和研究这些“新变化”，2015年1月我们在L县县委、县政府的协助下，展开了对县公安局、县网格管理中心以及多个管理系统已正常运行村庄的初步调查。

网格化是一种很形象的说法，就是将村民根据一定的地域条件、人口规模进行适度划分，形成一个基层社会管理的小单位。从整体上看，就像将辖区划成密密麻麻的小格子。在乡村，原则上以村民小组为单位，一个村民小组构成一个格子。其实，这种社会治理的原理很简单。当下的中国乡村普遍处在一种原子化状态，村民之间的社会联系非常薄弱。只有村民小组(原公社生产队)尚构成一个真正意义上的“熟人社会”，成为仅有的可资利用的社会治理基本单元。如贺雪峰所言，“村民小组是当前农村社会最基本的生产、生活和人情共同体”[1]272。以我们走访的X村为例，该村有737户，户籍人口3 285人。这种规模的村庄，村民之间、干群之间大多只是面熟，少有深交。日常工作中，五、六名村干部大部分时间只是履行盖章、开证明、登记、领证、数据统计这些形式化的管理工作，因而造成了很多问题。例如，村民间的纠纷无法得到及时调处而引发的上访，甚至还出现过孤寡老人过世十多天才被邻居发现的事情，等等。面对这些基层社会管理的困境，希望重建“格子”，恢复小范围的“熟人社会”，是很自然的想法。

围绕网格化建设，L县开始朝着两个方向努力。一是内向的，亦即面向格子内部，强化村民小组内部的联系，提出“四个在格中”的要求——社情民情在“格”中掌握，社会治理在“格”中加强，矛盾纠纷在“格”中化解，便民服务在“格”中开展。并在此基础上引进“十户联防”模式。所谓的“十户联防”，就是将十户编为一组，邻里协防，用预警电话相互串联，面对特殊情况能做到快速反应。颇有保甲制的意味。二是外向的，亦即在格子基础上向外拓展，在若干个村民小组之上设置网格联络员，在村委会建设管理站，配备电脑、宽带和视频语音设备，聘用信息管理员，使得村两委、村民能够将各类问题及时高效地向外传递。当然，主要是向县政府及各部门传递。尤其值得注意的是，利用网格管理站，L县推出了“律师进村面对面”，也就是县政府雇佣律师顾问，为村民服务，村民通过网格信息管理员与签约律师预约，进行视频对话，展开法律咨询。调查期间，我们亲历了一次村民与律师的对话。X村的一名外嫁妇女，因为离婚，要求回村承包土地，遇到其兄弟阻挠。律师详细了解情况后，给出了初步意见。能够看出，律师顾问由于长期在本地执业，对村庄的情况非常熟悉。

为了实现效率和功能的最大化，L县网格化管理中心将原有的网管平台拓展，与县公安局建立联合协作平台系统，实现了从网格管理站到网格管理中心、县公安局及县其他部门信息的采集和整合。就我们的观察，村民与县各部门、律师顾问的所有视频记录都被平台保存，可供日后调用。更了得的是，管理中心与中国移动公司合作，建立了一套独立于公安110之外的“民生110”，并同时接入上述平台。“民生110”集中受理群众的各种民生诉求，再由网格管理中心统一转交县各相关部门处理，中心有督办之权。对于广大的乡村来说，这无疑在网格之外，将国家权力的触角直接延伸至农户和个人。

可以说，网格化管理落实到“十户联防”“律师进村面对面”和“民生110”，借助网络、通讯科技，实现了相当规模的社会控制。从社会治理的诸多功能上看，例如治安管理、维稳、纠纷化解、减少上访等，确实颇为有效。基层干部普遍表示欢迎，并认为这是乡村治理“现代化”的标志。依笔者所见，L县做出的尝试与创新，代表了国家权力以技术治理的方式“重返乡村”的趋势。然而问题是，它能够回应当下乡村社会不断浮现的诸多问题吗？着眼于长远，这将给乡村社会带来怎样的影响呢？在十八届四中全会“全面推进依法治国”的背景下，乡村治理及其基层管理体系的创新应当如何展开？

二、国家权力在乡村的运作逻辑

中国的现代化进程，总体来说是一个国家权力下沉的过程。西方国家也有类似的经历。查尔斯·蒂利(Charles Tilly)指出，西欧国家的形成同样伴随着国家政权向乡村社会的渗透[2]。在吉登斯那里，绝对主义国家(absolutist state)向民族—国家(nation-state)的转变，国家与社会逐渐统一与糅合，“行政力量如今日益进入日常生活的细枝末节，日益渗入最为私密的个人行动和人际关系”[3]359。与西方国家不同的是，中国国家权力的下沉与乡村社会的变迁有着特殊而又复杂的互动关系，这构成了我们理解当下乡村治理的历史维度。换句话说，上述基层网格化管理及其大量现代科技的运用，只有置于历史的逻辑之中才突显出意义。

直到20世纪上半叶，中国乡村的典型形象还停留在费孝通先生《乡土中国》中所描绘的“无为政治”和“长老统治”之上。事实上，国家政权对乡村社会的深入，从清末就已经开始。迫于国内外压力，光绪末年和宣统初年首次自觉地提出乡镇自治，这恰恰标志着国家对乡村“监视力”的强化。由清末至民国，国家权力激剧下沉背后的主要动因之一，端在于迫切地从乡村征税以增加国家、地方财政收入的现实压力。然而，那一时期“国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生”[4]66，亦即在国家财政增加的同时，伴随着乡村非正式机构收入的增加。杜赞奇将其称为“国家政权的内卷化”。当乡村非正式机构无节制地对农民进行掠夺与强制，并最终失控，政权的合法性也迅速流失。可以说，这很大程度上为新中国提供了“反面经验”。

1949年以后，“中国是在几乎不具备工业化内外部条件的情况下进入工业化的”，“进入工业化之初，还面对两个非常窘迫的基本制度的矛盾：其一是农民高度分散。其二是资本绝对稀缺”[5]4。此时，国家权力的大规模下沉，首先是重整乡村体制，从基层建立与国家政权相联结的各级组织；其次，组织好农业生产，持续有效地从农村提取资源，以劳动替代资本，完成工业化的原始积累；再次，消化工业化过程中周期性的经济危机，例如接收数百万知识青年上山下乡，同时在乡村资源大量外流的情况下保持乡村基层的稳定。现在回头看来，人民公社的村队模式很大程度上是成功的。“支部建在大队上”和“三级所有，队为基础”的建制，使得党政权力渗透到了乡村的最基层。这不仅极大地降低了国家从乡村提取资源的成本，消除了中间层和其他非正式组织搭便车从中谋利，同时能够以基层组织为依托，以革命的意识形态不断强化国家政权的合法性，形成新的法统。诚如张乐天所言：“革命表象是乡村政治的驱动力，是动员农民大众参与革命表演的源泉；革命仪式不断地荡涤着一切旧思想、旧文化、旧风俗、旧习惯，荡涤着一切与克里斯玛权威相背离的东西，它既是巩固乡村社会的策略，也是乡村社会本身”[6]5。新中国的前30年，国家权力对乡村的渗透达到了中国历史以来的巅峰。

1978年党的十一届三中全会到1980年代初，农村家庭联产承包责任制是整个改革进程的核心内容。随着1983年底《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，1984年人民公社彻底退出历史舞台。乡村基层政治结构和管理体制发生了深刻的变化，国家权力开始逐渐从乡村往上收缩，乡村正式组织体系面临衰落和重构。这才有了1987年当时极具争议的《村民委员会组织法(试行)》，以及1998年《村民委员会组织法》，以村民自治的方案应对国家权力后撤留下的空隙。例如美国学者柯丹青(Daniel Kelliher)认为，实行村民自治能够降低乡村突发事件的发生[7]。另一方面，国家权力的收缩，在极大地解放农村生产力的同时，“副作用”也非常明显。在这一点上，世纪之交严重的“三农问题”和之后的一系列税费改革是重要的时间节点。税费改革前，乡镇最重要的工作即为征收税费。面对后公社时代重新呈现高度分散和开始流动的农户，税费负担的沉重与农民缴纳税费的抗拒，使得乡镇不得不普遍依赖“恶人”村干部展开工作，并纵容他们搭便车从中谋利。不难看出，20世纪90年代中国乡村一度又出现了民国时期类似的困局：税费沉重，农民抗拒；农民抗拒，重用“盈利性经纪”；最后，导致农民负担更加沉重。归根到底，后公社时代国家对乡村的控制力减弱，乡村社会与国家权力的嵌入，没有找到恰到好处的结构和组织形式。

2006年取消农业税，完成了工业反哺农业的历史转型，中国乡村问题的大背景发生了根本性的变化。有学者认为，当下中国乡村处在历史上的最佳时期。或许正因如此，国家权力在乡村的组织与运行，被很多人所忽视。随着取消农业税费，以及计划生育、殡葬改革等政策执行压力减小，乡镇政府进一步撤离，让乡村依法自治。很快，人们发现乡村社会相继出现了一系列新问题，其中最让基层政府头疼的是维稳压力变大，上访和群体性事件的数量快速增加。在本次调查之后，我们又在与L县比邻的S乡对清江移民上访问题做了专题调查，有些老上访户已持续上访长达20多年，上访类型多样，诉求复杂，并出现上访组织化的倾向。事实上，L县深化网格化管理的直接动力，亦来源于乡村社会的维稳压力。

归根到底，面对中国乡村巨大的地域差异和社会转型期潜伏的社会矛盾，后公社时代国家权力不断后撤留下的空隙，村民自治还难以有效应对，影响了乡村社会的稳定与发展。这迫使国家权力再次下沉，只是这一阶段主要以新的形式出现，借助电脑、网络、通讯等科技手段实施技术治理。

三、技术治理的局限及其与基层法治的潜在张力

世纪沉浮，国家权力在中国乡村的下沉与后撤是一个不断试错的过程，与乡村本身形成互动，相互形塑。现在回过头看，有其成功的一面，但也必须承认，不论是政府还是学者，面对乡村社会各个时期的剧烈变化，皆显得被动。总之，我们对中国乡村的观察和研究尚不够深入，对于未来中国乡村的理想图景也缺乏共识。

(一)技术治理的强化

如上所述，L县网格化管理创新具有鲜明的技术治理特征。根据渠敬东等人的研究，改革开放30年以来的历史经验，国家权力及其运行方式，由改革前的总体性支配逐步发展到技术化治理。然而问题是，其一，技术治理的工具性变革，不足以从根本上改变地方政府“事本”的行动逻辑，更无法打破“事本”背后的利益链条；其二，在打造服务型政府与行政目标多元化的背景下，技术治理的不充分性和高成本，不断突显；其三，权力的科层制、条块分割的专业化与“数目字管理”，反而弱化了基层政权面对社会突发事件和具体社会矛盾的感受力和应对的灵活性；其四，“数目字管理”带来的分解指标，在“主观化”的过程中不断被“虚化”，使得技术治理的正面作用打了折扣[8]。当然，权力科层制、专业化与“数目字管理”的技术治理，将基层政府行为纳入规范和程序之中，接受“依法行政”的规训，从而能够增强国家权力运行的合法性。至少，给人民群众的直观感受是基层政府更“像样子”了。

渠敬东等人的论著俨然就是本文关于L县讨论的“前传”。“总体支配到技术治理”与本文所言“国家权力在乡村的运作逻辑”，是同一历史过程的两个面向。而近年L县网格化管理的创新，可以理解为基层政府面对技术治理内在困境，自觉或不自觉的反应。总体上，这种技术治理有恢复某些总体性支配的趋势。具体来说，其一，随着地方政府财力的增强，拓展政府服务，持续高投入，不断完善技术治理的细节。其二，试图有限度地突破科层化、条块分割带来的权力运作的僵化，强调基层政权回应人民群众需求的反应力与灵活性。这一点在“律师进村面对面”“民生110”和“十户联防”上均有体现。其三，有限度地淡化“数目字”指标，更加尊重人民群众的切身感受。“民生110”表达了这种关切。总而言之，站在基层政府的立场，技术治理的升级是其治理方式的某种优化，主要目的是寻求更强的社会控制。

然而，这种乡村治理的技术化思路，依然存在显见的局限，不足以回应当下中国乡村不断浮现的新问题。一方面，技术治理只构成国家权力在乡村运作的一个维度，其突出的特征在于监控与信息传递，而忽视了乡村社会对国家权力“在场”的内在需求；另一方面，在党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的背景下，技术治理面临更加严格的法治化要求的约束。面对技术治理，人民群众不断依托法治话语和权利话语，或提出要求，或进行挑战。在一件件具体的纠纷中，治理的“摆平逻辑”与法治的“规范逻辑”之间的潜在张力开始发作。这也提示我们，在技术治理之外，国家权力在乡村基层的嵌入与运行还需要另辟蹊径。

(二)乡村治理的多个维度

根据陈柏峰的研究，“国家权力运作至少有三个层面或方式：身体治理、技术治理、德行治理”[9]156。身体治理以在场的方式，深入群众当中；技术治理依赖科技手段的渗透和控制；德行治理，要求权力行使者具有崇高的思想道德，全心全意为人民服务。目下来看，后税费时代，乡镇撤离村庄，身体治理已然衰落。以上述提到的3万多人口的S乡为例，乡派出所只有5名民警，决然做不到身体治理。德行治理高度依赖基层干部个人操守，难以保障。其实，在我们近年的乡村调查中发现，每到周末(常常包括周五下午)乡镇政府中只留有值班人员，乡镇干部的“职员化”倾向严重。不在少数的基层干部在县城购房，周末返城。以往那种干部群众生活在一起的情景，已逐渐消失。

短期来看，身体治理与德行治理的衰落难以逆转。这是国家权力从乡村社会不断后撤的结果，并且也是无法由强化技术治理而获得功能上替代或弥补的。举例来说，根据我们2015年5月在广东清远、6月在湖北荆州、8月在云南昆明等地的调查，乡村公共建设——农田水利、村级道路、路灯照明、文体设施等，严重依赖于村集体经济和村干部的情况，如果村集体经济薄弱，村干部“不做事”，就难以通过“一事一议”争取到国家投向乡村的资源；没有得力的基层组织和农技干部，农民就可能因为无法获得公共水利服务，而被迫自己打深水井、修水窖进行灌溉，以及没有技术种植高产值的经济作物；没有国家的投入与推动，农民就较少有机会获得喜闻乐见的精神文化娱乐，从而推动很多人选择基督教、天主教等外来宗教，甚至邪教；村民组织不起来，村里就可能因为一两伙流窜的毛贼，闹得家家大门紧闭，等等。这些乡村问题，都不是技术治理能够解决的。更糟糕的是，村委会配备了电脑、宽带和视频语音等设备，村民或许能够更方便地与乡镇、县市相关部门联系(例如“民生110”)，获得法律服务(例如“律师进村面对面”)，但同时也为基层干部脱离群众找到了一个绝佳的借口。换句话说，在某些情况下，技术治理的强化反倒加剧了身体治理和德行治理的衰退。

上述现象是我们今年几处农村调查发现的问题。仅就L县而言，情况当然没有这么严重，但必须承认，问题是类似的，只是程度不同。再比方说，鄂西地区普遍存在人情异化的现象，L县同样是“整酒”成“疯”，农民通过“整”各种“无事酒”进行人情攀比和敛财。普通农户在人情往来上，年平均支出逾5 000元。这不仅大量消耗了农民通过进城务工积累的宝贵财富，而且对人情关系具有极强的破坏力——“酒越吃越多，情越来越薄；酒席上客套，背后面骂人”。应当说，人情异化对乡村秩序的破坏虽不剧烈，却持久而严厉，它使得村民之间原本稀薄的社会联系更加紧张。然而，面对这一类乡村治理的难题，“律师进村面对面”“民生110”和“十户联防”都难以有效应对。不难看出，技术治理只构成国家权力在乡村运作的一个维度，有其自身的问题和限度。乡村治理需要多维度的塑造。

(三)技术治理与基层法治的潜在张力

通过技术治理重返乡村的国家权力，不仅同样具有权力的扩张性特征，同时还要面对人民群众热烈的“民生”期待。然而，权力的运行需要规则，这触发了技术治理与基层法治之间的潜在张力。

还以L县“律师进村面对面”“民生110”和“十户联防”为核心展开分析。首先，来看“律师进村面对面”。这一类冠以“法律援助”的治理方式，在鄂西的乡镇已经普及。笔者曾经指出，它多半超出了《法律援助条例》(2003)规定的范围，可以将其理解为由地方政府购买的综合性的公共服务产品[10]。然而，在法治化的话语体系中，它其实是一柄“双刃剑”。L县来说，在当地长期执业的律师共8人，全体受雇于县政府，进入律师顾问团。一方面，他们都是本地人，对当地情况十分熟悉。上文提到的X村外嫁女回村要求承包土地一例，律师顾问在与当事人对话中，径直提问她所在村民组(地名)，甚至半问半猜到她的姓氏。有的时候，律师能够通过私人关系“摆平”在他们看来“烦人”(麻烦)而“没么子搞头”(没钱挣)的乡村社会纠纷。但是另一方面，律师顾问在给村民带来法律服务的同时，已失去了律师应有的独立性，完全倒向地方政府一边。试想，当村民的纠纷涉及一级政府(部门)，律师顾问极易背离村民当事人的利益，出现倒戈。尤其是，在村民与律师顾问的视频对话被全程录像的情况下，地方政府更有能力监控相关村民的行动，甚至侵害村民权利。上文提到S乡的清江移民上访问题，可以肯定地说，持续20年的上访，矛头正是指向市、乡两级政府。现任S乡的主要领导也表示，移民征地补偿是笔“糊涂账”。当然，村民可以绕过政府雇佣的法律顾问，去更远的城市寻求律师服务，但也极可能在不自知的情况下，已为当地政府所监控，至少也是在无形中提高了获得法律服务的成本。不难看出，“律师进村面对面”并非想当然的那么“为民服务”，又或者这正是地方政府站在自己的立场对乡村实施监控的一部分。

其次，再来看“民生110”。“民生110”是类似升级版的“市长热线”和“公安110”。按照L县的做法，指挥中心24小时值班备勤，对群众来电访事，事无巨细全部响应，建立起群众诉求直报和快速反应通道。显然，“民生110”是基于全能政府的理念，展现了地方政府一贯的父爱主义行为方式。这就不难理解，有农民将看病难、出行难这些问题诉至“民生110”，请求帮助。甚至，有人夫妻吵架、丢了牛羊、春节返乡买不到车票，也呼叫“民生110”。实际上，“民生110”不可能解决这些问题，只能是按照“全心全意为人民服务”的精神耐心做好解释工作。从大的方面讲，这种国家权力直接延伸至农户和个人的做法，很多时候与乡村自治“村民自我管理、自我教育、自我服务”的精神相背离。在本次调查中，不少基层干部向我们发牢骚说：“现在的农民只要政府养，不要政府管。”这是在说，农民权利意识极强，而义务意识几近于无，他们认为什么事都是政府的责任，都应该由政府解决。在某个角度上，取消农业税费和通过转移支付进行农业直补等惠农政策，对农民法律意识的影响巨大。

眼前更棘手的是，L县网格管理中心是2012年成立的副科级事业单位，与县政府及下属部门是一种什么样的行政法律关系尚未厘清，“民生110”交办、督办之权力如何行使，其实也不清楚。一旦发生“民生110”交办、督办的政府部门与诉求民众发生法律纠纷，“民生110”和网格管理中心究竟属于什么样的行政主体，是否需要以及需要承担什么样的法律责任，亦无从谈起。其实，不乏真实案例。2014年7月，L县W村一村屋起火，村民报警，由于各种道路、天气原因，消防车5小时后方赶到现场，起火村屋及相邻几户房屋已烧殆尽，遂发生纠纷。最终诉至县法院，调解了事。倘若，该案之中参入“民生110”，不知又会横生多少枝节。可以说，“民生110”亦是基层政府传统社会治理思维的产物，强化了政治正确(为人民服务)之下治理方式的路径依赖，但在政府何以如此全能，是否以及如何纳入依法行政的法治框架等问题上，却少有慎思。

再次，来看“十户联防”。究竟什么是“十户联防”，中国移动公司在L县的宣传海报有着非常到位的解说。“十户联防是利用无线座机、报警装置，遇到突发情况，用户拨打‘995’会同时以语音、短信等方式通知相关的组网用户，实现一户有难，十户帮扶的功能。”当然，有了现成的网络平台，十户联防可以顺利与县社管平台、“民生110”相衔接，相关部门可视情况迅速反应。“十户联防”主要着眼于乡村基层的社会治安，包括面对自然灾害组织小范围的自救；另一方面，也从侧面印证了，当下中国乡村社会普遍存在不同程度的“灰色化”问题。从基层法治的角度看，“十户联防”的功能单一，只是部分复活了传统保甲制中维护治安的功能，从根本上不追求对农民的人身控制，因而少有争议。事实上，“十户联防”对于化解社会的常规纠纷、维护生产生活秩序，作用并不明显。正因如此，“十户联防”在村民中远没有“律师进村面对面”和“民生110”受到欢迎。如村民所言，“这些花样，有就有了，没有也没么子(关系)。”

虽然提出诸多疑问，但请不要误会，笔者并非反对国家权力再次向乡村下沉，更不反对强化技术治理。只是提醒我们注意，第一，国家权力的再次下沉，无论如何也无法恢复到公社时代，地方政府的父爱主义泛滥万万要不得。这不仅徒增社会治理的成本，更可能从源头上扭曲农民的法律意识，形成重权利、轻义务的局面。第二，正因为万能政府之不可能，乡村基层的社会治理才不能脱离基层政权组织的建设和乡村自治。第三，国家权力在乡村的运行，技术治理仅构成其中一个维度，同时亦需纳入法治化的框架中予以检视。

根据我们多年乡村调查的直观感受，当下中国的县乡一级政府普遍处于一种焦虑状态，由于身处压力型体制之中，无法容忍任何所谓的“不稳定”“不和谐”因素。这种焦虑过于沉重，基层干部普遍再无心力去关注乡村治理的其他方面。正如他们的口头语：“没出事，就是最好的事。”基层干部类似“救火队员”的处境与普遍心态，直接导致了在乡村治理中，更加偏重对乡村社会的监控，而非建设。这也是L县不计成本的强化技术治理的重要原因。然而，社会矛盾并非纯粹是消极的和负面的，它本身构成促进乡村自治的一个方面。如西美尔所言：“正如宇宙需要‘爱与恨’，需要有吸引和排斥的力量，才会有一种形式一样，社会也需要和谐和不和谐、联系和竞争、宠信和猜忌的某种比例，才能达到某种状态”[11]179。当然，这套说辞又常被乡镇干部讥之为“站着说话不腰疼”。这也说明，乡村治理确实需要大智慧和大格局。

四、乡村治理的重要载体：网格化管理

对于技术治理，不可过分迷信。同时，我们又无法回避当下乡村不断涌现的问题，国家权力必须以某种形式“重返乡村”。这就构成本文最终的“问题意识”：国家权力如何嵌入乡村，乡村治理如何在“依法治国”的框架中展开。这当然是一个全局性的大问题，本文难以给出一个整全性的“唯一正解”，但回到L县网格化管理创新的实践，或可提供某些有益的思路和有限的改进方案。

(一)国家基层政权的运作原则

“依法治国”已不容回避，这不仅构成国家权力嵌入乡村社会的时代语境，同时也促发了一个基本悖论，一方面，基层政府是需要被时时提防的“利维坦”，因为不论法治理论上，还是实践中，地方政府都有可能侵害人民群众的权益，例如大量的农地征用纠纷；另一方面，人民群众热切地盼望基层政府不拘小节、有所作为，尤其是解决各类民生问题，为民谋利。恰如裴宜理所言，中国人的权利观，不是用来对抗政府的“自然权利”，而是“人有权要求生存并且政府的合法性在于满足这种要求”[12]。这就不难理解“民生110”中出现的各类奇怪要求了。面对这一悖论，很多学者都用较为隐晦的方式表达看法，例如申端锋在谈乡村治权时，表示“基层政权的社会主义性质应该进一步明确”[13]，陈柏峰在谈上访治理时，表示需“在基层政府的治权与民众的权利之间寻求合理平衡”[14]等等。应该看到，国家权力在乡村的运行都是具体的，例如L县技术治理的各项举措，没有一套国家权力嵌入和运作的指导原则，基层政府很难在这两套行动逻辑中“左右逢源”；面对个案纠纷，甚至难以“全身而退”，例如上文L县W村的村屋火灾案。

在笔者看来，当下乡村基层政权或可仿效祖法，搞新一套的“外儒内法”，以法治外壳包裹国家权力的政治性原则。具体地说，其一，强化基层政府的治权，重视社会主义国家话语权的建设；其二，加强组织建设，通过赋权增强其资源配置的能力，以间接的方式完成国家权力的嵌入与运作，要求基层政府积极作为，不仅要维护稳定，更要搞好乡村建设；其三，重视规则制定与制度建设，例如平衡基层组织的事权与财权，力求既管得住贪腐，又能调动起积极性，推动基层干部深入群众、“做事情”；其四，恪守法治底线，国家权力需尽力迎合基层法治的要求，依法行政，尤须为人民群众提供以基层司法为核心的多元救济通道；最后，国家权力的下沉还需发扬基层民主，引导农民的积极参与，围绕《村民委员会组织法》培育乡村自治。总而言之，通过国家基层政权的运作，塑造多维度的乡村治理。其实，十八届三中全会提出的网格化管理是一个很好的“题目”，不应将其丰富的内涵简化为技术治理。

(二)挖掘网格化管理的潜力

从本意上讲，网格化管理的根基是内向的，其目标是在一定程度上恢复乡村的“熟人社会”，增加村民之间、干群之间社会联系的厚度。显然，“十户联防”是远远不够的。并且，在网格的基础上，拓展至自然村和行政村，以强化村庄的内聚力和动员力。考虑到当下L县行政村的规模，应当承认难度很大。但归根到底，还在于鄂西地区村级组织缺乏权力生产与运作的有效资源。“资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行动得以实现的常规要素”[15]77-78。一方面，缺乏“物质性资源”，如乡镇企业、高附加值的集体土地，农民没有面向村庄行动的利益驱动；另一方面，缺乏“权威性资源”，如公社时期直接支配农民的政治动员，从而使得基层政权对乡村生活的直接干预面临正当性质疑。事实上，在村级以上，乡镇一级政府也面临同样的困难，财政资源匮乏，治权衰弱。甚至，有学者认为乡镇政府已失去一级政权的实质意义，沦为县级政府的派出机构。这导致国家权力下沉缺乏良好的组织和载体，只能倚重于县级政府通过技术治理直接面对人民群众。换句话说，L县网格化管理创新，事实上搞错了着力的方向。过于强调其外向性的面向，将大量资源投向网格的硬件建设，强化技术治理，结果必然事倍功半。

在笔者看来，面对乡村治理载体的基层组织及其网格，国家权力应当扮演资源投入者和规则制定者的角色，加大乡村两级的财政投入，以及重构基层政权的“话语权”，促成基层政权行动的能力和合法性。换个角度看，由于国家权力的间接嵌入，也就要求积极培育乡村自治，以作承接。举例来说，根据我们稍后在广东省清远市佛冈县龙南“社会主义新农村建设实验区”的调查，在组织建设方面，当地尝试“三个重心下移”，亦即村级党组织重心下移、村民自治重心下移和农村公共服务重心下移。具体做法上，将党组织、村两委设置在自然村(以及较大的村小组)之上，鼓励村民成立自治性质的经济合作社、村理事会。这样，行政村与村两委相对分离，行政村面向乡镇政府负责日益繁杂的行政许可、社会保障和便民服务等行政事务，而村两委、经济合作社和村理事会则专注于自治事务。其意图在于，为乡村治理、集体经济发展和推进乡村公共建设奠定良好的组织基础和自治基础。这既符合三中全会提到的“源头治理”和“社会化服务”的精神，也有利于发挥网格化管理的潜力。

在本次L县调查中，有村干部表示，现在中央通过财政转移支付的“农补”，直接发放至农民个人账户，一年一百多块钱，其实“起不到么子作用”。较偏远的村庄，农民往返乡政府(街道)取钱，来回路费(有的甚至还需要住宿)就要花掉一小半。很多中央财政的投入，并没有发挥出应有的效益。如果，将这笔钱集中起来拨付给村庄，村委会就有能力做很多“事情”。在笔者看来，这其实是非常正确的思路。一方面，向基层组织“输血”，从根本上增强基层政权的权力生产；另一方面，国家权力可以监督者的身份出现，引导和监控资源的配置与运用，间接实现对乡村的社会控制。同时，在制度设计上，有意识地为人民群众提供参与的机会，一是主要依照他们的意愿利用资源，使得国家的资源投入更符合当地农民的需求，提高效益；二是通过民主选举，让部分农民参与监督，与国家权力的运作相结合。基层组织有了钱，农民积极参与，网格化管理才能“做实”。

最后，作为基层法治的“外壳”，“国家权力必须进入乡村，提供最终的裁判，保护农民作为公民的权利，救济农民被外部世界侵犯的权益”[16]145。一如前述，基层政府既有做“好事”的意愿，也有做“坏事”的能力。在基层法治的语境下，保障农民的法定权利，是国家权力下沉的界限。其实，国家权力提供的裁判与救济，也可看作一种资源输入。目下来看，基层司法自然占据核心位置，信访和各类“大调解”同样不可或缺。

总而言之，面对后税费时代的中国乡村，国家权力的下沉主要还是应当依托网格化管理，以乡村两级组织为载体，间接嵌入乡村社会。在技术治理延伸的同时，通过各类资源的投入与整合，规则的制定，强化基层组织权力的生产和运作。在具体操作上，需克制“红头文件”挂帅的直接行政干预，多运用行政指导，多提供农村公共产品、农技服务，挖掘“社会化服务”的潜力，例如引入社工组织等。以及围绕基层司法，建构基层法治的保障体系，预防基层政府陷入自身的利益逻辑，侵犯农民基本权益。

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(责任编辑：陈世栋)

Village Management and Grassroots Rule of Law

from the View of State Administrative Power

Zhu Zheng

AbstractThe important proposition of “The innovation of social administration system” was put forward in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China in 2013. Since late 2013, L-County Government in the west of Hubei Province had been advancing governance measures with “rural grid” and management informatization platform which implemented network technology and communication technology extensively. Those governance doings are including “Joint-defense by Ten families”, “People’s livelihood hotline 110” and “Face-to-face meeting with lawyers in the village”. These actions above reveal the tendency that the state administrative power returns to rural areas through governance with technology in the post-taxation era. In consideration of L-County’s experience, those governance measures with technology should not be overstretched. On the one hand, the state administrative power operation in rural areas has multi-dimension, but the governance with technology is just one of them. On the other hand, because the Fourth Plenary Session of the 18thCentral Committee of the Communist proposed on a number of important issues in relation to “comprehensively governing the state under the Rule of Law” in 2014, those governance measures with technology has to be strictly bound and produces potential tension with grassroots rule of law. Therefore, the operation of state grass-root regime should follow the important principle that the state power with political nature is surrounded by the rule of law shell. Only by tapping internal potential of governance measures with “rural grid” , attaching importance to grass-root organization building and coordinating with governance with technology can the state reinvent multi-dimension of village management.

Key wordsState administrative power； Governance with technology； Grassroots rule of law; Governance measures with “rural grid”

[作者简介]朱政，湖北民族学院法学院讲师，邮编：445000。

[基金项目]2014年度国家民委科研项目“少数民族民俗习惯的司法适用”(项目编号：14HBZ008)。

[收稿日期]2015-05-07