关于城市 “多中心空间发展模式”的思考

邱海伦

(江苏省城市规划设计研究院，江苏 南京 210000)

1．绪论

1．1研究背景

多中心发展已愈发成为城市发展策略中一个非常“时髦”的概念而被广泛的运用到城市发展的相关规划文件中以期达到可持续发展。各学者也对这一观点给予了高度的关注与研究。尽管这个观点被多数理论及实证研究认为是一条行之有效的发展策略，也有部分欧洲学者对其提出质疑，认为它“争议性强，潜在矛盾大”。目前从全球范围来看，多中心发展的成因、影响与各国各地区的文化、经济、政策紧密相关，因此这其实是一个复杂的概念，并且至少到目前为止对其效用的评价莫衷一是。本文将分别解析北京、爱尔兰、欧洲地区的空间规划文件，探索多中心概念是否为城市可持续发展带来促进作用?又或存在哪些阻碍?

1．2相关概念

多中心概念是相对于传统的单中心空间结构而提出的。从欧洲文献了解到，多中心这个名词最早出现在1994年莱比锡欧洲部长会议，会议提出“建立一个平衡与多中心的城市系统”。1999年，欧盟空间发展展望 (以下简称ESDP)也采用该原则，表示在欧盟范围内“多中心、平衡的空间发展”。随后ESDP的观点与思想深深影响了欧洲各国之后的发展策略，多中心的趋势也开始逐步全球化。

但是到目前为止各相关文献中均没有对多中心的概念有一个明确的定义。Davoudi(2003)表示之所以很难对多中心有精确的定义因为它在不同的空间范围内对不同的人或事意义及影响均不相同。欧洲空间发展检测系统 (以下简称ESPON)认为多中心可以通过三种方式进行衡量:1、城市或区域的大小以及重要性;2、在城市或区域间的分布;3、空间上的交通、交流情况。这个衡量标准为多中心概念提供了进一步的分类准则。

Davoudi(2003)在他著名的文献《欧洲多中心空间规划》中将空间范围分类为三个递升次序:1、市内空间 (intra－urban)，例如伦敦、纽约、东京等包含一个中心多个副中心的城市;2、都市空间 (inter－urban)，例如苏格兰中心，南加州等由2个以上主要城市组成的都市区域;3、区域空间 (inter－regional)，例如西欧北欧、中国东部沿海等由多个都市区域所构成的空间体系。而在ESPON中对多中心有个基于地域等级的类似分类方法:1、微观层次 (micro－level)，代表一个城市或者一个区域的范围;2、中观层次 (meso－level)，代表一个国家或者跨国的范围，等同于区域空间的概念;3、宏观层次 (macro－level)，代表一个更大的集团组成比如欧盟乃至全球范围。下文中将分别选择对应三个空间尺度的策略文件对

2．案例研究

2．1微观层次——北京

北京目前正经历着从政治、经济到社会文化结构的巨型转变。作为中国的首都，北京在很长一段时间内采用了单中心的发展模式。主城区集中在城市中南部区域，一旦主城区发生饱和，即以单中心方式蔓延，导致人口高度聚集。单中心模式的城市快速扩张也带来了一系列的大城市诟病:1、交通问题，随着城市中心与城市边缘的距离增加，居民的通勤成本增加，道路的交通负荷增加，直接的导致了交通的阻塞;2、环境问题，高密度的人口和拥挤的交通直接带来了能源的高消耗以及污染的高排放;3、土地价格过高，导致居住逐步近郊区化发展，就业居住比例失调。

为了有效缓解城市扩张的压力， 《北京城市总体规划(2004－2020年)》(以下简称《北京总规》)中提出构建“两轴－两带－多中心”的新城市空间格局以及“中心城－新城－镇”的市域城镇结构。其中多中心指“在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心，提高城市的核心功能和综合竞争力，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区 (CBD)等”。《北京总规》强调了逐步疏解中心人口与产业，构建不同功能区域以进行城市环境整治、交通梳理、基础设施改善，提高城市综合服务效率。其中新城的主要作用体现在:1、人口及产业分散至新城，每个新城相对独立，拥有完善的城市功能以满足居民对就业以及日常生活的需求，从而减少远距离交通出行量，缓解交通压力以及产生的污染。2、中心城密度的降低可以保证中心城空间结构的自我调节与完善。3、新城相对独立避免管理交叉混乱，有效利用公共资源。

然而，新城崛起的开发与管理在实际构建中仍有诸多不足:1、新城发展过程中基础设施薄弱、产业支撑不足等制约性因素的存在使得新城会仍然较高程度的依赖中心城，真正能为中心城起到的疏散作用短期内是有限的。2、当中心城土地稀缺、地价抬高，部分的居民住所、公司不得不在近郊重新安置，但是如果对应的工作地点、职工住所在没有变化的情况下，这样的多中心直接造成了通勤距离的增加，交通成本的增加。3、新城如果没有恰当的功能定位、统筹的规划管理，很容易导致发展的无序、后劲不足，中心城的一系列问题有可能在新城重新上演。更甚者，不同新城会陷入恶性竞争的不良关系。

2．2中观层次——爱尔兰

当一个区域缺乏影响力的“世界城市”时，区域中相对独立的城市便通过相互协作从而塑造区域影响力(Dieleman＆Faludi，1998)。

都柏林地区人口占到爱尔兰国家总人口的40%，所提供的就业岗位占到全国的77%，在经济、政治上都占有举足轻重的作用。但是经济活动增加的同时也带来了发展问题比如住房紧张、交通拥挤。这些问题的严重性与日俱增，使都柏林区域内与区域外形成了鲜明的反差与对比。“整个国家是以都柏林为主导的单中心结构”(NSS，2006)。

该国规划师在国家发展中渐渐的意识到了更和谐的区域发展对整个爱尔兰的重要性，并在《乡村发展白皮书 (1999)》、《规划＆发展行动规划 (2000)》、 《国家发展规划 (2000－2006)》、《国家空间策略 (2002－2020)》中体现了发展国家多中心的概念，旨在唤醒都柏林以外区域的发展潜力，实现更平衡的区域发展。其中空间策略中将整个爱尔兰的空间结构划分为五个要素:“更高效的都柏林地区、更强大的门户区域、枢纽地区、村镇、活力多样的农村地区”。其中都柏林地区将建立更有效的土地利用机制及可持续发展的生活方式，防止其大范围的城市扩张。都柏林、科克等五个城市被定义为“门户区域”，共同实现国家的空间平衡发展。策略中提议的大西洋门户多中心系统有可能在国际上被认知为爱尔兰第二个多中心区域。此外定义了不同区域的不同作用。比如制药与化学公司集中于科克地区，信息、通信技术集中于西部中区，食品技术集中于东北部，卫生保健、医疗设备集中于中部。策略中力图有效组织各区域达成双赢局面。

总的来说，多中心在爱尔兰国家空间策略中是一个主导的发展思想并被认为是解决地区平衡发展的有利机制。在决策层面，贯穿于专业化、互补化的空间发展结构强调了避免区域的恶性竞争。但是对爱尔兰来说，国家发展仍很大的程度上依赖于外国投资，策略中对经济问题的关注远超过了对社会和谐以及环境保护的关注。尽管可持续发展一词在策略中被反复强调，经济发展与可持续发展的矛盾却仍然存在。此外，由于都柏林区域现有的经济基础导致了该地区的经济独立。当不平衡已发展到一个严重的程度，实现全国区域的平衡便是一种非常严峻的挑战。策略中还建议了未来各区域之间更进一步的联系，这些联系也需要在发展中逐步明确并给予发展指导意见。另外一个矛盾的方面表现在多中心需要紧密的联系以及频繁的沟通，具体表现在交通、交流层面。这样的需求制造了一个困惑:即多中心的发展需要伴随着道路等其他基础设施系统的建设，但是基础设施的建设在怎样的程度上才能满足多中心的发展需求还有待检验。

作为一个20年期限的发展策略，策略主要发挥战略引导作用，而非实施指导作用。基础型研究和应用型研究应伴随着时间的发展不断深化策略，为策略提供更多的理论与实证的支持。那么怎样权衡长期的策略指引与短期的政策执行也显得尤为重要。同时也体现出制度结构需要由各部门的分别规划转型为综合协作规划。

2．3宏观空间——欧洲

关于在全球经济气候下未来城市和地区的讨论已经升级到了全球性的规模。“全球城市－区域”的概念要求一些主要地区在全球经济中起到节点的作用。在欧洲，发表于1999年的ESDP提出视“欧洲为一个整体对待”，“采用多中心的发展和平衡的城镇体系，推动城市和农村地区的合作伙伴关系;综合运输和通信概念的促进;发展与保护自然和文化遗产的管理”(理查森和出版社，2000)。它的目标是“提供一个用于简化、协调欧盟成员国之间跨国规划的框架，也期待更广阔的欧盟范围的规划活动” (理查森和出版社，2000)。Davoudi(2003)给出了结论:“ESDP最主要、至少最清楚的概念是多中心的概念。”

欧盟地区拥有约3.7亿的人口，是全球涵括范围广、经济实力雄厚的地区之一。在这个320万平方公里的地域有不同文化背景的国家。随着空间一体化，各成员国之间互相依赖，这意味着一个国家发展策略将直接影响其他国家的空间格局。

早期ESDP指出欧盟地区存在地区差异。全球经济一体化区域主要是由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑、汉堡形成的一个五角形区域所组成。这个区域人口占到欧盟总人口的40%，GDP占欧盟总GDP的50%，而面积只占欧盟总面积的20%。这种集中的空间形态不仅仅导致了欧盟地区两级分化的局面也带来了污染、拥挤、通货膨胀等现实问题。所以ESDP建议“激活数个五角形区域外的核心地区以加速经济发展、提供就业机会，特别是在目前在空间结构上被视为较弱的地区。然而“多中心的城市区域”是不是提升经济竞争力的良药还值得探讨，尤其经济一体化区域曾被认为在不同的历史与政治背景的城市之间是难以建立的Davidou(2002)。所以这也引起了很多疑问，诸如:如何创造一个经济一体化地区?如何连接来自不同国家、不同文化的不同的城市?各国之间会出现什么样的妥协?或者有无人为的方法加速这种一体化的形成?

实现多中心的发展越来越倚赖于城市或者地区之间的合作与互补，在ESDP中有如下的描述:“必须找到促进城市和地区合作互补的方法和程序，……互补意味着发展各地优势的同时回避经济竞争，同时互补不应仅仅注重经济竞争，但可以扩大到所有的城市功能，如文化、教育和知识，以及社会基础设施。”这里ESDP明确表示了在经济上以及其他功能上互补发展的重要性。但是由于策略的本质是指导性多于操作性，策略缺乏达成目的的具体操作办法。此外，地理位置的靠近并不直接导致功能互补，因此怎样的功能互补、功能一体化仍需要进一步的探索。

由于EDSP是一个跨政府的组织，该组织脱离现有政治结构。因此各国对EDSP观点的采取是秉持自愿原则的，各个国家将根据自身国家的特点和意愿而决定是否在国家政策中采纳欧洲空间发展这一层面的观点。EDSP中描述了合作是实现空间发展一体化的关键，也揭示了需要不同部门的紧密合作、不同空间发展层面当局的紧密合作，乃至不同人、不同地区、不同国家间的合作。总之，协调不同国家的不同部门的工作，这样的难度还是显而易见的。

3．结论

3．1多中心的积极意义

多中心原先只是一种带有实验性、研究性和临时性的工作方法，现在已经逐渐被普及为一种带有规范性质的方式方法(Davoudi，2003)。学者、决策者们普遍的认为多中心是实现成功的空间规划的关键，因而广泛的将其应用于空间规划文件中。通过以上三个案例的研究不难发现，对于多中心观念的认可主要是由于以下6个方面的原因:

1、实现地区平衡发展。这是最吸引大部分决策者的目标，它在北京，爱尔兰和欧洲这三个不同尺度的空间规划文件中都被提及。平衡通常是为了实现可持续发展的原则，以实现经济、环境、社会的同步发展。

2、减少地区差异。多中心的另一个主要目的就是减少地区差异以实现经济的共同发展。特别是当有的时候某些地区的繁荣制约了其余地区的发展，政府部门为了防止两级分化而希望能扩大富裕地区的辐射圈范围，带动较贫困地区一起发展。

3、重新分配资源。这个目标与第二目标有着紧密的联系。当差异存在，必然有人口、就业和其他资源不平等的发展。这种资源在一个地方过分集中的现象导致其他区域资源以及潜力不能够被挖掘。

4、加强竞争水平。一个城市、地域、国家或更大的尺度上的像欧洲和亚洲都被要求富于竞争力。这个目标的实现通常是基于一种有效合理的资源分配，各个地区充分发挥自身的潜能与作用，从而实现整体的利益最大化。

5、建立网络体系。这个目标或多或少与上一个目标存在联系，因为它也是关于促进各个地区和谐统一，提高竞争力。当两个或更多城市在地理位置上接近，更容易形成一个完整的功能实体。就像爱尔兰被称为“门户区域”而组合成的城市网络。

6、避免城市扩张。空间规划的一个目标是防止城市化进程的无序发展。这一目标通常出现在人口密集的地区。而在多中心政策中，现有中心的发展必须是巩固与优化的，无序的扩张不被提倡。

3．2多中心面临的挑战

在多中心概念可以为空间规划带来积极的一面的同时，它也存在一些问题仍需解决。比如多中心在实践中仍然是模糊的概念，在应用于不同空间范围的时候也引申出不同的意义。例如，北京由于它在市域结构上是一个城市因而在这里是被当作微观层次层面的案例。但是，北京的人口众多，从它的区域规模来看，北京也可以被归纳到中观的空间范围。本文中涉及的三个空间规划中同样也出现一些需解决的疑点:

1、缺乏具体指导。三个空间规划文件都处于战略层次的高度，起指导方针的作用，也就是意味着他们都缺少实施指导。空间规划应该与其他部门合作，例如住建部门、环境部门、交通部门等来落实一套真正的实施方针来达到预期的目标。

2、先前不发达地区面临的挑战。为了避免城市扩张，不发达地区被建设为新城，并在一定程度上实现相对独立、自给自足。一些原先完全分离的地区是很难在短期内实现新城与旧城的功能整合。原先的一些不发达地区便面临一样困难，既与发达的中心区域竞争并吸引新的投资。这意味着每个区域都必须拥有基础性产业，以支持其经济发展。

3、依托基础设施建设。多中心的概念需要各地区建立既独立又相互依存的系统。然后不同地区的联系以及资源的重新分配在很大程度上依赖基础设施建设。然后问题又回归至第一个问题，一些详细的指导需要与战略规划同时考虑。

4、政府管理的转型。现在政府部门的管理是衍生自单中心规划的各部门各自为政、分别规划与管理。而一旦多中心被实施会出现规划管理的职责与分工上缺口或重叠的现象。所以以地域为中心的规划整合协作需要伴随着协调机制的发展去支持多中心规划。

5、观念的转变。在某些情况下，以前空间结构是单中心的城市区域如北京和GDA，人们已经有了一种根深蒂固的观念即中心是最具吸引力的地区。这将会自动地吸引投资。因此，单单通过规划的手段而想去实现单中心到多中心的转变是非常困难的。

［1］张朝晖．北京新城:聚变中的“多中心”．北京规划建设2012(02)

［2］王颖，孙斌栋，乔森，周洪涛．中国特大城市的多中心空间战略——以上海市为例．城市规划学刊．2012(02)

［3］北京市城市总体规划 (2004－2020)．北京城市建设．2005(02)

［4］ Bailey，N．andTurok，I．2001．CentralScotlandasapolycentricurbanregion:usefulplanningconceptorchimeraUrban Studies38(4)697－715．

［5］ Davoudi，S． (2002)Polycentricity—modellingordeterminingreality?TownandCountryPlanning，71(4)，pp．114–117．

［6］ Davoudi，S． (2003)PolycentricityinEuropeanSpatial Planning．Fromananalyticaltooltoanormativeagenda．European PlanningStudies11(8)979－999．

［7］ DepartmentoftheEnvironmentandLocalGovernment，(2002)NationalSpatialStrategy(NSS)，Ireland

［8］ Dieleman，F．M．＆ Faludi，A．(Eds．)(1998)EuropeanPlanningStudies:SpecialIssue:PolynucleatedMetropolitanRegionsinNorthwestEurope6(4)．

［9］ ESPON(2005)，Insearchofterritorialpotentials:Midterm resultsbyspring2005，Luxembourg:ESPON．

［10］ EuropeanCouncilofEUMinistersResponsibleforSpatial Planning(1999)EuropeanSpatialDevelopmentPerspective(ESDP)．Brussels:DGRegio

［11］ Graham．S．andHealey，P．1999．Relationalconceptsof spaceandplace:issuesforplanningtheoryandpractice．European PlanningStudies7(5)pp．623－646

［12］ Hall，PandPain，K(2006)ThePolycentricMetropolis．London:Earthscan

［13］ Parr．J．(2004)，ThePolycentricUrbanRegion:acloser inspection．RegionalStudies38(3)231－240

［14］ Richardson，T．＆ Jensen，O．B． (2000)Discoursesof mobilityandpolycentricdevelopment:acontestedviewofEuropean spatialplanning，EuropeanPlanningStudies，8(4)，pp．503 –520．

［15］ Shaw，D．andSykes，O． (2004)．TheconceptofpolycentricityinEuropeanspatialplanning:reflectionsonitsinterpretationandapplicationinthepracticeofspatialplanning．International PlanningStudies9(4)283－306．

［16］ Walsh，J． (2006)spatialplanningstrategies:experience inIreland．In:InternationalConferenceonSpatialPlanningand DevelopmentinNorthernPeripheralRegions．Reykjavik，31Oct．–1Nov．2006