加强“传播”再认识化解城市“邻避危机”

文 蔡 峻

加强“传播”再认识化解城市“邻避危机”

文 蔡 峻

“邻避效应”从一个生疏的学术名词转变为人们熟知的日常引语，缘于快速城镇化背景下城市基础设施、工业项目规划建设与设施项目所在地域公共利益的矛盾冲突，邻避设施（污水处理厂、垃圾焚烧场、垃圾中转站、垃圾填埋场等）在提高社会整体利益的同时也给附近居民带来了负外部性，即邻避设施设置所产生的边际收益、边际成本在设施附近的居民和全社会之间存在巨大偏差，而由此产生的矛盾差异在网络传播、大众传播和人际传播的三重维度交错放大之下，成为“风险社会”的诱因和表现，近年来在国内大中城市分别都有现实案例。

学界从各领域对“邻避危机”的治理都做出了不同视角的探究。涉及“传播”，一般认识仍停留在强调单向的传输，不重视反馈、理解或共享。而随着媒介融合的现实和趋势，传播成为一种意义的协商与交换过程，通过这个过程，讯息、文化中的人以及“真实”之间发生互动关系，从而使意义得以形成或是理解得以完成。既然当前中国的新型城镇化战略强调以“人的城镇化”为核心，而人的本质是一切社会关系的总和，那么探索建构基于关系本体的协商传播沟通机制化解城市“邻避危机”，是从出发点到归宿点的一种元关照。

从传播的视角直面邻避危机中的问题

规划是城市建设的关键环节，也是近年来导致邻避危机的起始点。公众参与、民主协商成为城市规划的新要求，但在实践中往往存在问题：

在社会经济和政治生活中处于弱势的群体，可能会因为缺乏表达、论证能力和技巧，而无法充分参与协商过程。有研究表明，妨碍人们成为平等对话者的社会权力不仅源于经济上的依赖和政治上的支配，而且与人们对于自己是否有权利发言的内在感觉有关。

传统的城市规划理念以技术理性为逻辑起点，将规划视为类似建筑工程的专业设计，除非经过专业培训，否则无法理解规划方案，更无法评判规划方案的合理性，普通公众似乎并不具备参与规划决策的能力，在这样相对狭隘的观念指引下，公众参与在技术上既没有合理性，也不具备必要性。

传统的决策模式将政府置于公共利益天然代表的地位，公众参与从一开始就被打上可有可无、多此一举的标签，甚至会给城市规划、建设、管理造成不必要的障碍，具有强烈的形式主义化的烙印。

我国城市规划实施机制总体上表现为强烈的行政化倾向，过度依靠行政权威和行政强制力来推行规划，片面追求行政效率，而当前在全面依法治国的背景下，又不得不将公众参与作为法治建设的一项重要制度设计引入到城市规划中。因此，在实际操作中，建设方通过种种方法将公众参与形式主义化和虚化，极力控制规划信息的扩散面，试图达到无参与的实际效果。

将解决方案机制置于关系传播的视域中

有效治理“邻避危机”，从传播的视域而言，关键要在决策过程中以“关系”为基础，通过信息聚合、慎重讨论、沟通交流、政策表达形成利益共同体、协商共同体、参与共同体。

信息公开是前提。信息的不透明、不对称和不完全是产生误解和不信任的重要原因。虽然我国已于2008年正式实施了《中华人民共和国信息公开条例》，但是很多地方政府仍然缺少公开的主动性和进行风险沟通的积极性，致使公民的知情权得不到保障，即使做到公开也还只是将所谓信息张贴或者在网站上公布了事，而没有达到“有效解释”的标准。李普赛特指出公民的政治参与行为受四种社会因素的影响，其中之一是“公民获取信息的范围”，涉及邻避效应的沟通，公民掌握的信息越多，就越会使他们做出理性的判断。当今社会处于一个信息爆炸的时代，随着互联网技术的迅速普及，普通民众可以从多种渠道上得到越来越多与邻避设施有关的信息。信息鱼龙混杂，一旦伴随谣言传播，极易引起强烈舆论风潮，政府与其事后出面辟谣、解释、澄清，不如转变信息公开态度，由以往的被动公开转变为主动公开。同时，要走出信息选择性公开的困局，建立一套严格的信息公开长效机制，通过技术化、人性化的互动过程建立一种官民互动关系，从邻避设施项目的酝酿、选址、论证、建设、运行等各个环节入手，及时完整地披露信息，接受公众监督，并且建立顺畅的信息反馈渠道，根据公众反馈的信息，修正邻避设施建设决策，在每一个环节都做到公开公正。

充分协商是关键。协商作为社会治理过程的重要环节，使得参与者能够在互动过程中根据他人的立场而改变自己的判断、偏好和观点，这种互动依靠说服而不是强制和控制，协商的结果是各种偏好之间的分歧减少，偏好转化并达成共识。通过面对面的讨论，参与者会认真地提出并对竞争性观点作出反应，从而能够就公共问题的解决作出深思熟虑的判断。公众对邻避设施抗争的原因之一是不了解邻避设施的真实危害性，对邻避设施所带来的风险不确定性有自我夸大意识，而协商过程的参与者对公共利益具有强烈的敏感性，愿意为了公共利益而适度牺牲个人利益，在协商之后，他们就明显愿意为社区而协调自我利益和集体利益，公共利益导向能够引导公众实现多元冲突、分歧基础上的一致。国外的实践经验表明，把邻避设施的相关信息充分地与公众沟通，告知公众邻避设施的真实收益和风险，可以获得民众的支持。瑞典政府注重积极地与民众沟通环境风险、核能安全风险等涉及民众切身利益又不易为公众所熟知的知识。瑞典成立了核能安全机关与辐射保护局，该局设立专门科室负责与民众沟通，体现政府的信息透明以取得公众信任。美国、加拿大等国在邻避设施建设之前，就与邻避设施周边居民进行充分的沟通，听取他们的意见和建议，并将这些意见和建议作为邻避设施建设决策的重要参考。

公众参与是保障。邻避设施建设不仅是技术层面的问题，而且要充分了解公众对邻避设施风险的评估、风险承受意愿、风险与收益的权衡等。邻避设施建设决策应当在坚持多元性、合法性、程序性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性的基础上，通过各方平等、自由的对话、讨论、辩论和协商的过程，使社会主体都能够充分表达自己、了解其他各方的利益，进而在平等开放的对话中，形成关于邻避设施涉及到的整体利益与局部利益、公共利益与个体利益的矛盾化解的正常机制。在邻避设施项目规划建设前，应征求民众意见，开展民意调查，以互联网为代表的“全媒体”时代民众可以通过各种途径，迅速传播信息和通过虚拟方式组织公众力量，现实也已具备条件让每个利益相关者都参与进来，尊重民众的意见。有关案例实践表明：让公众参与，通过在邻避设施附近设立草地、公园、图书馆和运动中心等具有正外部性的设施，往往能缓解或消除公众的邻避情结，以最直接最有效的方法从规划层面减轻设施风险。德国在邻避设施选址建设前，采取“共识会议”制度，政府代表、公众代表、施工方代表、专家学者齐坐一堂，相互沟通、对话、讨论，公众的意见和建议对邻避设施选址和建设发挥着重要的作用。公众能够参与到邻避设施规划、补偿、建设等各个环节，虽然付出了较高的时间成本，但是为邻避冲突的解决提供了范本。

进入新世纪以来，杭州采取构建社会复合主体、推动“民主促民生”、落实“四问四权”等一系列举措实现了社会管理创新；而今在推进新型城镇化的进程中面对以“邻避危机”为典型的城市复杂治理难题，更应从新的视域实施新的实践。

（作者单位：杭州国际城市学研究中心 ）