欧盟如何回应难民潮冲击

欧阳晨雨

而今，中东国家每一次政局动荡，都会引发一波奔向欧洲的难民潮。对此，欧盟不能做一个只顾修建篱笆的自保者，而应承担起使命和责任，并在铲除难民逃亡根源上有所作为。

南非白人请愿“回归欧洲”

为应对滚滚而来的难民潮以及其中暗藏恐怖分子的可能，2015年5月18日欧盟防长和外长会议批准以海军行动打击地中海“蛇头”。这是5月13日欧盟委员会提议各成员国根据计算公式分摊接受难民以来，又一项在夏季偷渡高潮到来前“亡羊补牢”的计划。但是，对军事行动“治标不治本”的质疑不绝于耳。与此同时，欧盟内遣返经济移民的呼声也越来越高，而如何区分经济移民和难民却很棘手，也让人揣测这一呼声中不乏“概而拒之”的意图。

“配额制”争议

难民通常指遭受灾难而流离失所的人，而战争是最容易引发难民潮的一种人为灾难。上世纪90年代中后期，伊拉克库尔德两派之间激战，1997年底大批难民逃到意大利寻求政治避难，并借助1995年生效的《申根协定》之便，转到德国、荷兰、瑞典、芬兰等国“投奔亲戚”。

2011年北非动乱，来自突尼斯、利比亚、埃及等国的大批难民和非法移民，纷纷拥入南欧国家。短短数月，便有2.5万人偷渡进入被视为传统“移民跳板”的意大利、马耳他等国。意大利政府曾为这些人开放了6个月的申根签证，但这种“乾坤大挪移”“片叶不沾身”的做法，很快引来较为富裕的邻居不满。法国就指责意大利“用别国领土做好人”，甚至截停了一列载有突尼斯非法移民的火车，禁止其驶往法国南部城市芒通。

而今，中东国家每一次政局动荡，都会引发一波奔向欧洲的难民潮。据估计，中东战乱使数以百万计的人口试图逃离，今年前4个月就有约3.5万人经地中海偷渡至欧洲，其中1/4来自叙利亚。由于意大利、西班牙、希腊等南欧国家，以及德国、瑞典等人均“接收大户”受困扰最多，让欧盟其他成员国一起分担压力的想法便自然产生。

5月3日，联合国难民事务高级专员古特雷斯在瑞典斯德哥尔摩表示，应在欧洲实施难民接收强制“配额”措施。之后在德国内政部长德迈齐埃和欧洲议会议长舒尔茨催促下，欧委会公布《欧盟移民日程表》，提议成员国在未来两年内按“配额”收容2万难民。其中各国分摊比例将由GDP、人口总数、失业率及已安置难民数综合算出，法国接收的比重将提高至申请避难者总数的14%，德国为18%，意大利为11%。

但在英国看来，实行配额制并不能平息纷争，反倒有火上浇油之嫌。之前，英国内政大臣特蕾沙·梅便表示，“必须抵制有关在欧盟全境强迫安置或定居移民的建议”，认为经地中海到欧洲的船民很多是经济移民，应该被遣返原国，并表示不问底细地对这些人提供庇护，只会鼓励更多人铤而走险，而欧委会的方案等同于鼓励难民逃亡欧洲。

在英国“带头”下，捷克以及波罗的海沿岸三国等欧盟成员国，也表示拒绝难民名额配给制。匈牙利总理奥尔班甚至称，配额制提案是一个“疯狂”决定。法国总理瓦尔斯则表示，法国自2012年以来已接收了5000名叙利亚难民和4500名伊拉克难民，欧盟各国应以更加公平的方式分配难民名额。

“救援”代价不菲

出台这份难民配额方案的直接原因，是发生在4月19日的特大海难。当时，一艘从利比亚首都的黎波里出发，载有950多名叙利亚人、厄立特里亚人和索马里人的船只，在意大利以南约200公里的利比亚海域倾覆沉没。据联合国难民署公布的数字，死亡人数高达800人。

这起超级海难后，欧盟饱受国际舆论指责（认为是其推诿日常救援所致），欧盟总部外甚至发生“抬棺”游行。随后，欧盟召开紧急峰会，决定扩大搜救范围，追加3倍预算，对类似偷渡船派出救援船舰、飞机。接下来几周，仅意大利一国便救起数千人。

然而，“4·19”海难仅是地中海难民偷渡悲剧的一个缩影。据统计，2000年至今，超过2.8万名非法移民死于寻找“应许之国”的路上，绝大多数葬身于地中海。

为了营救这些偷渡的人群，许多欧洲国家也算尽心尽力，或派出营救船只，或打开安置之门。如2014年6月以来，挪威船只在地中海救起1500名偷渡难民。而在2013年瑞典政府宣布给予叙利亚难民无条件居民身份后，2014年赴欧洲申请避难者中，近半数都流向德国和瑞典，瑞典每百万人口接收的难民数，升至意大利的近20倍。

但在救援、接收之后，还得花钱培训这些人，让他们找到事做。欧洲议会估计在2014至2020年间，欧盟“扶持难民基金”共需筹集310亿欧元。在不无窘迫的经济形势下，要让欧盟成员国积极参与和兑现承诺，显然困难不少。而且，大量难民的到来挤压了本国公民的就业空间，一些极右翼政党趁机兴风作浪，甚至在选举中异军突起。与“4·19”海难同一天的芬兰大选中，反欧盟、反移民的芬兰人党成为该国第二大党，其领导人蒂莫·索伊尼志在入阁，目标瞄准外交及财政部长。

更何况，北非难民及其后代，进入欧洲后若长期无法融入当地社会，很容易走上犯罪道路。事实上，近期一些为“伊斯兰国”打圣战的欧洲人，也恰是昔日移民或其后裔。因此，对于难民及其背后的非法移民群体，救还是不救，救多救少，就成为影响欧洲经济增长、政治走向、社会和谐的大问题。

“防线”前移？

联合国难民署曾形容，经北非由地中海到意大利的偷渡线路，是一条名副其实的“死亡航线”，却也是万千难民偷渡欧洲的梦想之路。尽管偷渡途中险象环生，侥幸抵欧者也仅1/3左右能在难民营里苦熬之后，最终获得欧盟国家居留许可，但偷渡者仍如过江之鲫。有报道称，北非“蛇头”因“市场行情好”而肆无忌惮，甚至在脸谱（Facebook）上开设专页，用于招揽生意。

数十年来，相比起“疏”的措施，“堵”的措施更得多数欧洲国家青睐。连任的英国首相卡梅伦于5月21日承诺推出一项新移民法案，要把非法务工定性为刑事犯罪，以使英国对非法移民“不那么具有吸引力”。之前，申根国家间的加强边境检查等举措，都剑指难民流动，欲将难民问题控制在各自国内。2013年起，面对接二连三的难民船倾覆惨剧，欧盟改变原先各国自扫门前雪的措施，投入2.44亿欧元启用“边界监视系统”，以无人机、卫星设备、离岸传感器等对地中海区域实施监控，并在各国设立边界监视协调中心，阻止大量难民“瞒天过海”。

但这种被寄予了厚望的强制方法，在蜂拥而至的难民面前，早已变成一张漏洞百出的筛子。在地中海上，很多难民看见了欧洲查缉大船后，竟然从拥挤的难民船上跳下，在获救之前便被淹死。这种对于彼岸的极度渴望，由此可见一斑，也让严密措施变得黯然失色。而欧盟新的打击“蛇头”计划，打算把防线从地中海的公海水域“前移”到利比亚及其他国家海域，但这需要联合国的授权及相关国家的支持。目前，得到国际社会承认的利比亚政府已明确拒绝欧盟计划。

既然在欧洲大陆、地中海围追堵截并不奏效，许多欧洲人自然把目光投向大海对面。意大利前总理贝卢斯科尼称，他曾与利比亚等国成功签订反偷渡协议。而意大利兰佩杜萨岛的副市长达米亚诺建议，欧盟在北非建立若干难民服务中心，让难民们启程赴欧前便能熟知欧洲移民法律，同时确保海上安全——该建议并不新鲜，德国前内政部长席利当年提议在北非国家建立难民中心，预先“甄别”哪些人能在欧洲获得避难权，以将那些受迫害的政治难民同想打洋工的经济移民区别开。后一提议被联合国难民署称作“难民营”计划而遭到痛批。

美国前总统约翰·肯尼迪曾说：“只要有一个人被奴役，全世界都不自由；只要有一个人被侮辱，整个人类都失去了尊严。”面对愈演愈烈的难民潮，欧盟不能做一个只顾修建篱笆的自保者，而应承担起使命和责任——黎巴嫩、约旦、土耳其等接纳难民的国家理应得到欧盟援手，受到战争和贫困伤害的难民也应被更好地接纳。长远来看，国际社会应在铲除难民逃亡根源（内战和民族冲突、饥饿和贫困），建立相关的发展援助机制上有所作为。