新型城镇化发展与金融支持问题研究

课题组

摘   要：新型城镇化建设不仅是实现城乡统筹发展的必由之路，也是扩大国内需求、推动经济增长的现实选择，更是我国未来经济社会发展的重要引擎。如何适应新时期城镇化发展的要求，建立完善的与之相适应的金融支持体系，实现金融资源与新型城镇化建设的有效对接，是摆在我们面前的现实课题。本文以酒泉市为例，在阐述城镇化发展现状的基础上，通过对酒泉市城镇化发展与金融支持关联效应的实证分析，剖析金融支持新型城镇发展中存在的问题及制约因素。并结合新时期城镇化发展的要求，提出金融支持城镇化发展的政策建议，以期对现实决策提供有益的参考。

关键词：新型城镇化;金融支持

中图分类号：F830.31                   文献标识码：B                      文章编号：1674-0017-2015（5）-0077-06

一、引言

城镇化是衡量一个国家或地区现代化水平的重要标志。与发达国家城镇化进程相比，我国的城镇化质量不高，还存在农业转移人口难以融入城市社会、城镇用地粗放低效、城镇规模结构不合理、“城市病”现象日益严重等突出问题。党的十八大报告明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。新型城镇化建设离不开金融的支持，如果没有一个完备的金融系统作保证，单靠国家的行政投入是很难对城镇化进程的持续发展提供良好保证。目前我国城镇化正在快速推进之中，预计到2020年，城镇化率将从2013年的53.6%提高到60%以上，城镇化将引发巨大的融资需求。在这一情况下，全面系统地分析城镇化发展的现状、特点、存在的主要问题，深入探讨分析新时期城镇化发展的要求，建立完善的与之相适应的金融支持体系，充分发挥金融融通资金、引导市场要素配置等功能，实现金融资源与新型城镇化建设的有效对接，使其成为城镇化建设过程中最强劲的助力是摆在我们面前的现实课题。

二、酒泉市新型城镇化发展现状

（一）城镇化进程明显加快。酒泉市撤地设市近十年来，城镇化发展取得了长足进步，人口城镇化水平、城镇化规模和质量、城镇建成区面积及经济发展水平等方面都有了很大程度的提升。尤其是近年来，酒泉市全力推动经济跨越发展，城镇集聚和辐射功能不断增强。截至2013年，城镇人口较2003年增长19.91%，十年间年均递增1.83%;城镇化率由2003年的51.31%上升到2013年的53.64%，高于全省（40.13%）13.51个百分点，低于全国（53.75%）0.11个百分点，在全省排第四位，居兰州、嘉峪关、金昌之后。根据雷.诺塞姆S型曲线三阶段理论，酒泉城市化进程处于中期加速阶段（30%<城市化率<70%），从所辖的7个县（市、区）看，除金塔、瓜州县城镇化率较低外，其他县（市）城镇化已达到较高水平（见表1、表2）。

（二）产业结构进一步优化。统计数据显示，酒泉市第一产业占GDP的比重由2003年的23.49%下降至2013年的12.11%，十年间下降了11.38个百分比;第一产业的就业比重也由2003年的47.58%下降至2013年的39.72%，十年间下降了7.86个百分点。酒泉市经济结构转型正在带动就业结构逐步趋于优化，但仍存在一定程度的结构性偏差，经济增长主要依赖第二产业的拉动，而资源消耗强度、环境污染强度较小的第三产业发展相对不足。截至2013年，全市三大产业结构比例为12.1∶53∶34.9，吸纳就业能力强的第三产业比重仍低于城镇化水平18.74个百分点，第三产业发展滞后于城镇化进程，影响了农村富余劳动力的转移（见表3）。

（三）城镇基础设施建设不断完善。总体来看，酒泉的城镇基础设施建设一直在不断地趋于完善，为城镇化建设提供良好的硬件基础。自2002年撤地设市以来，酒泉市加快推进新城区建设和老城区改造提升，肃州、玉门、敦煌等市区新城区、开发区的拓展速度加快，城市规模进一步扩大，城市的整体功能进一步完善，城市品位逐步提升。截至2013年，全市城市建成区面积103.56平方公里，较2008年扩大25.46平方公里;其中酒泉市区建成区面积由建市初期的24.5平方公里发展到48平方公里。全市城市日供水能力达到30.03万立方米，供水普及率达到100%;污水日处理能力8.5万立方米;污水处理率为82.3%;生活垃圾无害化处理率达98.3%;城市集中供热率达到80%以上;全市建成区绿化覆盖率达到34.32%，绿地率达到27.63%，人均公共绿地面积10.91平方米，人均城市道路面积17.33平方米，为城镇的经济、社会、文化等方面提供了物质基础，对地区发展水平及其文明程度具有重要的支撑作用。

三、金融支持酒泉市新型城镇化发展情况

（一）金融支持城镇基础设施建设。银行信贷融资方式。银行信贷是地方政府推动城镇化过程中融资的第一选择。地方政府债务中，银行贷款占据绝大部分份额。银行贷款是以政府融资平台公司为融资主体，形成各种政策性、商业银行贷款，主要用于市政、农村基础设施建设及土地收储。自2011年至2013年，酒泉市地方政府融资平台贷款余额由13.27亿元增加至17.79亿元，三年间增长34.06%;占全市贷款余额的比重由3.76%上升至4.41%，增长0.65个百分点。其中，贷款主要投向农村基础设施建设及改造（见表4）。

城投债融资方式。城投债是地方政府投融资平台作为发行主体公开发行的企业债券，主要用于地方基础设施建设或公益性项目，可以视为市政债券的一种变通形式。与期限单一的银行贷款相比，城投债发行不仅还款期限分散，摊薄了短期还款风险，还能大规模虹吸社会上的闲散资金。城投债一般采用土地抵押、第三方担保等增信措施或者无担保信用债等发行方式，投资于市政公用设施建设。目前，地方政府融资平台债券名义上以项目收益作为还款来源，绝大多数由地方政府提供隐性担保。酒泉市企业城投债融资形式总体较为滞后。2013年，酒泉市经济开发投资（集团）发行16亿元城投类企业债券，是自2009年国家发改委核准甘肃发行企业债以来，酒泉市发行的第一支城投类公司债券，也是酒泉市首次采取直接融资方式向资本市场融资，占甘肃企业债劵累计发行总规模的8.74%。

信托融资方式。近年来，信政合作快速发展，信托机构的可投资范围与特殊通道功能助推了信政合作扩展，并成为向地方政府基础设施建设融资平台输血的第二主力。信政合作的具体操作模式一般包括：一是由信托公司募集社会资金，然后将资金贷给地方政府发起的项目投资公司，同时在贷款过程中引入地方政府作为第三方为信托提供担保。二是信托资金受让融资平台对地方政府的应收账款债权，到期由平台公司或地方政府财政回购。三是综合前两种操作模式，即信托计划中既有债权设计又有股权设计，采用结构化的方式运作。四是由选定的商业银行发行用于信政合作项目的银行理财产品，募集的资金委托信托公司设立指定用途的单一资金信托，信托公司作为受托人以股权投资的方式阶段性入股平台公司，将资金投入政府指定的项目，待阶段性持股期满时，由政府指定机构按约定的价格溢价回购上述股权。目前，酒泉市发行的信托贷款基本采用第一种模式，主要用于城市基础设施建设和公益设施建设。2012年11月23日，酒泉市发生了第一笔信托业务，资金由甘肃省信托有限责任公司募集，结算业务由当地金融机构代办，地方财政提供担保，尚属酒泉市第一次面向社会公开募集城市建设资金，开辟了酒泉市城镇化建设融资的新途径。

（二）金融支持农业现代化。酒泉市金融机构按照“规范准入、突出重点、集约经营、严控风险”的思路，围绕市政府制定的“365”现代农业发展意见和农民收入倍增计划，大力支持现代农业发展，加快培育和建立专业化、规模化特色农产品基地，目前形成了一乡一业、一村一品的农业专业化生产格局，特色产业占农民人均纯收入的64%。

1、探索和推广现代农业服务模式。辖内金融机构大力深化农业产业链金融服务，抓住农业产业化龙头企业这一核心环节，重点为龙头企业扩大生产提供信贷支持，为龙头企业产业链延伸提供金融解决方案，为龙头企业上市、兼并、重组、收购等市场化资本运作提供融资和服务，带动产业链上的广大农户扩大生产经营。如酒泉市华龙证券公司持续加强面向涉农企业的上市直接融资项目培育，支持效益好、规模大的农业产业化龙头企业甘肃酒泉奥凯种子机械有限公司及祁连山制药厂择机上市，支持敦煌种业积极整合评估资产，利用新型债务融资工具，通过全国银行间债券市场发行企业债券，扩大直接融资规模。

2、积极创新抵押担保方式。辖内金融机构坚持“重心下沉、贴近三农”的原则，紧紧围绕解决“三农”贷款难、抵押担保难这一核心问题，开发了一批适合当地特点，适应“三农”实际需求的信贷产品。如辖内涉农金融机构创新研发了“农机宝”、“活物”浮动抵押贷款，推出牛羊蔬菜产业贴息贷款，有效缓解了农村抵押物不足的问题。与此同时，积极利用城乡建设用地市场的规范统一，产权租赁、转让、抵押市场的完善等一系列政策条件，创新尝试土地流转收益抵押、林权抵押、土地承包经营权抵押、农民专业合作社担保等新的实现方式。根据地域差别和农业经营实际，实施差异化的担保抵押方式，不断扩大农村贷款抵押担保物范围，使金融服务能够有效适应新型经营主体对现代农业发展的要求。截至2013年12月末，全市涉农贷款余额348.35亿元，占全市贷款总量的47.65%，占贷款增量的59.39%。

（三）金融支持产业结构调整。2010年，国务院出台了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，把酒泉列为全国重要的新能源基地，新能源产业成为推动城镇化进程的新引擎。酒泉市金融机构抓住这一有利时机，适时跟进，积极支持战略性新兴产业和现代服务业发展壮大。止2013年末，酒泉市银行业累计发放新能源贷款170亿元，新能源贷款余额占全辖金融机构贷款总额的36.41%。从表3可以看出，在2008-2013年的5年间，金融对二、三产业的信贷支持呈上升趋势，说明通过信贷资金的引导，从而促使城镇产业部门和地区结构更加合理化，形成了产业化和城镇化良性互动、相互协调的良好格局（见表5）。

辖内金融机构应对中小企业快速崛起的变化和需求，不断创新和改进中小企业金融服务，全力满足中小企业融资需求，针对中小企业在不同成长阶段的融资需求，积极开办适应中小企业特点的各种贷款业务，如动产抵押、仓单质押、联保互保等贷款，切实加大对有市场、有效益、有信用的中小客户的信贷支持力度。止2013年12月末，全市中小企业贷款余额253.51亿元，较2009年增长了1.96倍;中小企业贷款余额占各项贷款的比重达54.3%。

四、金融支持城镇化建设中存在的问题

（一）城镇化建设融资渠道单一，资金供给不足。在城镇化建设进程中，政府始终是基础设施建设唯一的营运与承担主体，基础设施建设的资金来源主要是财政投入，其次是银行贷款，通过招商引资及吸收民间资本参与基础设施建设的少之又少。酒泉市也不例外，从酒泉市城镇化建设资金来源看，地方政府可用财力毕竟有限，如果未来仍由地方政府独力承担，城镇化资金缺口将会进一步扩大。从融资结构看，以银行信贷为主的间接融资占比高达48.06%（见表6）。从具体信贷支持情况看，目前除个别地方性法人金融机构及国家开发银行积极支持城市基础设施建设业务以外，拥有金融资源垄断地位的各类商业性金融机构由于受多种因素的影响和制约，在城镇化进程中响应迟滞，止步徘徊观望，被动应付，鲜有主动出击开拓新型金融服务领域的显著作为（见表7）。

（二）金融资源区域分布不均，配置效率低下。金融机构与城镇化之间可以产生良好的互动效应，金融机构可以帮助城镇化聚集资本，推动城镇基础设施建设和服务中小企业的生产和发展;反之，城镇化发展的深入也可以大量补充金融机构的资金来源和客户来源。目前金融机构的分布状况并不能实现这种互动效应，一定程度上制约着新型城镇化的发展。当前交通银行、浦发银行、招商银行陆续入驻酒泉，不断丰富着酒泉市金融市场体系，但新设机构的营运仍选择在市府所在地，而偏远落后的县域及农村地区无人问津。酒泉市目前设立县以下金融机构营业网点的仅有农村信用社和邮政储蓄银行，乡镇金融服务工作主要由农村信用社来承担。尽管2013年以来，国有商业银行网点在县域重新恢复，但受各种因素的影响，网点有限，恢复进程较慢。据统计，截至2013年12月底，酒泉市共有5个金融服务空白乡镇，占全市乡镇总数的五分之一，县域金融资源的匮乏，使县域和农村地区长期处于传统金融服务链的末端，难以享受现代金融带来的便利，也难以满足新型城镇化建设的需要。

（三）地方政府融资平台债务过度膨胀，蕴含财政金融风险。酒泉市在解决城镇化资金问题来源方面进行了诸多尝试，诸如搭建政府融资平台，但融资平台借款相当于政府的隐性负债，在缺乏有效制度保障的情况下，容易形成商业银行的不良贷款，造成财政风险向金融风险转移。当前地方政府债务均采取财政兜底还本付息的融资模式，其中土地出让收入是政府性债务偿还的主要来源。而自2013年以来土地出让价格在房地产调控政策影响下出现了大幅下滑。酒泉市也不例外，2013年全市土地出让收入总额为10.13亿元，增速较2012年下降27.68%;2014年土地出让收入6.5亿元，同比下降35.83%。政府的偿债能力直接影响商业银行信贷资产质量（如图2）。

（四）金融工具同质化与单一化问题并存，无法满足城镇化多元化需求。新型城镇化建设要求新的经济增长方式，同时服务并促进这种新型经济增长方式的金融工具也应该独具特色。就目前来看，城镇地区的金融工具同质化与单一化问题并存，城镇地区可以选择的金融工具种类十分有限。如农产品的加工、土地流转、生产周期过渡等需要以特定的工具为载体。再如城镇小微企业与“三农”融资需求具有规模小、频率高、时间急的特征;就业、创业等民生领域融资需求则主要以小额、低成本为特征;城镇居民还有投资理财、资金汇兑等各类综合性金融服务需求等。从现阶段金融供给看，金融机构在金融服务方面同质化现象严重，竞相把信贷资金投向大项目、大企业、房地产，而新兴产业、现代农业、服务业及小微企业的融资需求却得不到满足，降低了金融资源的配置效率，难以满足新型城镇化结构调整的需要。

（五）中小企业“融资难”问题突出，产业升级受阻。中小企业是推动城镇经济增长与吸纳农村剩余劳动力的重要力量。近年来中小企业崛起速度很快，但资金难题未能有效破解使企业发展面临较大的困难。中小企业的融资方式无外乎内源融资和外源融资两种。外源融资分为直接融资和间接融资，间接融资主要是指银行贷款，直接融资包括股权融资和债券融资，是来自非金融机构的款项。尽管近年来，中小企业贷款数量和比重都逐年增加，但是中小企业所获得的贷款却仍在低位徘徊。目前酒泉市中小企业对全市经济的贡献率达90%以上，但中小企业贷款余额占各项贷款的比重仅为54.3%。融资难使中小企业无法充分发展，无法利用产业集聚效应带动人口集中，不利于劳动密集型产业与高新技术产业的进一步发展，进而使产业升级受阻，抑制经济增长，影响城镇化进程推进。

五、金融支持新型城镇化建设的路径探讨

（一）创新融资方式，构建多层次的城镇化融资体系。一方面探索发行市政债券。要创造条件争取市政债券发行资格，并设计规范的市政债券发行框架体系，让发债主体与偿债主体一致的地方政府债券取代城投债，以纳入财政预算管理的显性直接债务取代隐性间接债务，改变地方债务管理的被动局面。另一方面要引导民间资本等各类资金支持城镇化发展。要探索运用PPP、BT、BOT、BOO、BTO、TOT等新型融资模式，扩大社会资本的参与程度，达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应，提升市场化融资项目建设的经济效益与社会效益。

（二）构建功能互补的金融组织体系，扩大金融支持覆盖面。一是从制定完善政策入手，引导金融机构调整功能定位。城镇化的重心在县域中心城市、小城镇，与之相适应的金融体制则应在微观金融、民生金融，在普惠制、均等化金融服务上实现突破。二是找准金融机构市场定位，开展差异化金融服务。农业发展银行应发挥政策性金融的优势，加大对具有较强公益性领域的金融支持;大型商业银行要发挥资金实力雄厚的优势，以大型基础设施、城镇大企业为主要市场定位;地方中小金融机构应坚持面向县域、城镇社区的发展定位，发挥地缘、人缘优势，着力做好支持就业创业的金融服务工作。三是大力发展新型农村金融组织。要在加强监管、防范风险的前提下，发展各类“接地气”的新型农村金融机构和组织，健全完善农村金融“毛细血管”，满足对中小微企业、农业产业化企业、家庭农场等领域的金融支持。

（三）规范地方融资平台管理，有效防范金融风险。要加快建立管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府债务融资机制，充分发挥市场机制在城镇化项目立项和实施中的调节作用，使城镇化融资成为市场调节、政府引导、自然发展的过程。规范政府担保行为，明确银行债务的偿付责任主体，既要防范政府过度发债与滥担保，又要严格防范财政风险向金融风险转移。此外，要加强风险研判。要着重对地方社会经济发展潜力、地方政府负债水平和偿债能力进行综合考量，保持对城镇化相关的县域房地产、地方政府平台等重点行业的关注。前瞻性研究城镇化新业务、新主体潜在的风险，采取切实有效的防范措施。要关注民营企业、资产管理公司、县级融资平台等日益多元化的城镇化项目主体，以及城镇化实践中出现的新型运作模式，做好新业务、新产品的风险评估和风险缓释。

（四）建立多层次的资本市场，提高中小企业直接融资比重。企业上市融资对新型城镇化建设具有重要意义。首先，市政公用企业上市将吸引民间资本以及国际资本的进入，可以在很大程度上解决目前基础设施建设面临的资金困境。其次，中小企业的股份制改造以及上市融资将会推动城镇产业结构升级，是实现新型城镇化的必由之路。再次，对于利用当地资源禀赋发展起来的企业，上市在提高企业形象的同时宣传了本区域的城市特色，对城镇品牌的树立起了积极作用，从而提高了城镇的核心竞争力，促进了产业升级与城镇化的深度融合发展。

（五）完善相关配套措施，为城镇化建设提供良好的金融环境。一是探索制定城镇化信贷投入外部激励政策，对参与城镇建设程度较高的金融机构在再贷款、再贴现、存款准备金等方面给予倾斜，在相关金融市场准入、新金融业务开办等方面给予优先考虑，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持。二是发挥财政对金融资源配置的引导作用，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息和减免税等多种方式来吸引全社会投资，弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题。三是探索建立城镇建设风险补偿基金制度，对银行投放的农村“五权”质押贷款坏账损失，由银行和各级财政按一定比例承担损失。同时，加快建立农村产权流转机制，为新型农村社区建设贷款融资提供足够的抵质押担保资源。

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The Study on the Development of the New-type

Urbanization and the Financial Support

——A Case of Jiuquan City of Gansu Province

Research Group

Abstract：The new-type urbanization construction is not only the integrant way to realize the concerted urban and rural development， but also the realistic choice to expand domestic demand and boost the economic growth， and even the important engine of Chinas economic and social development in the future. How to adapt to the demands of the development of the new-type urbanization in the new period， establish perfect corresponding financial support system and achieve the effective connection between the financial resources and the construction of the new-type urbanization is a realistic subject that we are facing. Setting Jiuquan city as an example， based on expounding the current situation of urbanization development， through the empirical analysis on the correlation effect of the urbanization development of Jiuquan city and the financial support， the paper analyzes the problems and restricting factors existing in the financial support for the development of the new-type urbanization. Combined with the demands of the urbanization development in the new period， the paper puts forward policy suggestions on the financial support for the urbanization development in order to provide the beneficial reference to the realistic decision-making.

Keywords： new-type urbanization; financial support

责任编辑、校对：张德进