凌源市红山街道办事处土地流转调查报告

温燕凌

凌源市红山街道办事处地处凌源城郊，坐落在牛河梁遗址脚下，是女神的故乡，红山文化的发源地。下辖5个行政村，农业户数2578户，农业人口9748人，现有家庭承包耕地面积1.4万亩，人均1.43亩耕地。农作物种植以玉米为主，由于诸多因素，土地利用率、产出率较低。而且，城郊乡农民基本以进城务工，进厂打工为主要经济来源，农村土地撂荒、弃管和亲属之间自愿代耕的现象普遍。近年来，粮食产量相对较低，品种单一，干旱之年，成片撂荒，为改变这种状况，街道组织各村干部走出去、学回来，探索了提高土地利用率和产出率的许多经验，积极引导广大农民推进土地流转，大力发展保护地等设施农业，实行规模化经营，取得了一定成绩。

1 土地流转现状

1.1 先行试点，逐步扩大区域

在2000年左右，凌源市的保护地已形成了一定规模，为加大力度，使保护地更具规模，凌源市不断推进保护地建设。但对于城郊乡来说，从干部到老百姓都有一定的抵触情绪，主要是土地流转很难，红山街道就是其中之一。为了使红山街道土地流转有序开展，街道办事处成立土地流转工作组，街道副科级以上领导任组长，各站办所长任成员，深入农户家中细致耐心地做老百姓思想工作，讲解土地流转的好处。为鼓励老百姓发家致富，红山街道办事处制定了一系列的优惠政策，比如出资在棚区配水配电，棚户每建一栋棚每米补助100元。起初红山街道办事处选择凌北村甸东组作为试点搞保护地建设，当时涉及农户80余户，310口人，土地240亩，平均每人不足8分地。粗放经营使得每亩纯收入仅150元左右，当时租地价格是按照每亩地250公斤玉米折算，老百姓算一算租地比种地强多了，还可以腾出劳动力去城里打工。经过土地流转，把散户土地集中到种植大户去经营，极大地提高了土地的生产率，增加了农民经济收益；那时，每一百米棚纯收益约2万元，而50岁左右的劳动力到附近城里打工的年纯收入约1万元。较好的经济收入，使得试点辐射力很强，后来，通过街、村两级干部的努力，在其他各村都建立大片的保护地，土地流转工作也进展顺利。目前，红山街道土地流转已达4000多亩，其中保护地就占2500多亩。

2 土地流转的主要方式及特点

2.1 反租倒包

红山街道连续十多年来的保护地建设都是选择适合保护地生产的集中连片区域，要想搞集中建设只能把区域涉及到的耕地由村里负责从农户手中反租回来，然后再包给建棚大户。通常情况下，租金是按照正常年景亩产收益作为最低参照价格，由村里按照双方的权利与义务分别与双方签订租赁与承包合同，从而将零散土地集中流转给建棚大户以实现高效农业、设施农业的连片经营。目前，红山街道通过保护地建设流转的土地达10片，每片均在100亩以上，主要生产黄瓜、青椒、茄子、花卉等品种，每100米棚每年纯收入最高可达5万元以上。

2.2 土地互换

在保护地建设过程中，一大部分土地是反租倒包，也有一部分是换地。有的农户为了自己建棚，把别处的土地和其他农户互换，扩大自己建棚用地的面积。也有的村，用机动地与棚户区土地互换，目的是为了使棚户区集中连片经营以发展专业性生产，以期在最大程度上保障这些农户的经营权利和经济利益。

2.3 股份合作

红山街道除了保护地建设大规模的土地流转以外，另一种方式就是以股份的形式成立合作社，农民以土地入股的方式将土地交给合作社经营，农民可以参与经营，也可以不参与经营，以每亩土地每年1000元为标准进行保底分红，年终按经营状况按股分红，风险共担、利益共享。

3 存在的问题及建议

3.1 存在问题

3.1.1 宣传引导不到位 当前，一些农户对于土地流转的相关政策理解不到位，一定程度上制约了土地流转的顺利进行。由于村干部三年一选举，新任村干部对土地流转政策根本就是不懂，老村干部也是一知半解，所以在跟农户宣传上就解释不到位，农户也理解不了，导致农户心存顾虑，担心施行流转以后会失去承包经营权，进而影响自己的切身利益；尤其是那些年长的村民因为思想守旧，具有强烈的恋土情结，认为国家征占土地会造成利益损失，宁可粗放占地，也不愿参与流转。

3.1.2 补偿制度不建全 因为未能建立、健全土地流转补偿制度，在实际操作过程当中，土地流转费的确定没有合适的参照标准，仅以当地的农产品价格和土地租赁价格为参考，既没有考虑物价上涨因素，也没顾及土地增值因素，一直以固定价格支付土地流转费（每亩1000元左右），从而导致出现损害农户利益的现象。

3.1.3 流转行为不规范 例如，一部分农户自行将土地转包给其亲友，只是口头协议，没有书面限制，造成土地流转在承包户之间进行，几年后出现纠纷；还有一部分农户尽管与业主签订了土地流转的书面合同，但因为合同文本不够规范，内容往往过于简单，对于土地流转双方的权利、义务和违约责任未能进行明确具体的规定，也出现了一些纠纷。上述土地流转没经农村土地发包主体村委会鉴证、盖章，也未报街道农经站备案，一旦出现纠纷，给调解和仲裁工作造成很大难度。如近几年，国道101线改道和高速、高铁征占地等，由于合同没有明确规定，多是口头协议且年代久远、情况复杂，流转双方在利益分配上发生多起纠纷。

3.1.4 缺乏管理复耕难 土地流转后，因有关方面缺乏有效管理，部分业主私自改变土地的农业用途，导致在流转期满后不能如数、如期退还给农户。更有甚者，因为一些业主缺乏耕地保护意识，对流转土地进行掠夺式经营，土壤肥力急剧下降，从而导致土地复耕困难。

3.2 建议

3.2.1 坚持原则，扎实推进 在土地流转过程中，一定要遵循几个原则。第一，三权分离。即在坚持家庭联产承包责任制的基础上，使农村土地集体所有权、承包权、使用权这三者分离。第二，依法流转。土地是农民的“命根子”，土地也是农民最根本的生活保障，我们在保护农民的基本权益的基础上，更重要的是维护其土地权益。在土地流转过程当中，必须严格执行国家相关的法律、法规来签订流转合同。第三，自愿流转。土地流转一定要尊重农民的选择和意愿，不论采取那种流转方式，都应保证村民自愿参与流转。第四，有偿流转。必须遵循市场规律，坚持有偿流转。

3.2.2 信贷扶持，鼓励流转 在凌源市设施农业建设过程中，鼓励土地流转的一项重要内容就是信贷扶持，主要信贷部门就是当地的信用社，但是信用社在信贷扶持过程中担心资金回收困难，导致扶持力度不大。这就需要政府部门进行协调，对于那些有开发价值的农业项目，鼓励业主以流转土地上的附着物作为抵押，向银行申请贷款，比如用大棚抵押等。充分发挥合作社的作用，实行生产和经营一条龙的产业化模式，实现土地流转的意义。

3.2.3 合作流转，增加收入 相关部门应建立土地流转专业合作社，引导农户依法将土地集中流转到合作社，通过合作社对外发布流转信息，将土地流转给那些资质合格、信誉可靠的业主，以期最大限度地实现土地效益、增加农户收入。

3.2.4 强化管理，创造条件 加强对农村土地流转的引导，根据《中华人民共和国土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的有关规定，建立、健全与土地流转相关的各项制度，推进规范化流转以提高流转质量。第一，必须明确流转土地所在市（县）、街道办事处农经部门的职能，及时发现、研究新情况和新问题，制定相关的工作规程和切实可行的管理办法，确保流转工作顺利进行。第二，我国农村的土地流转尚处于自发阶段，调整各方面的利益关系还缺乏足够的法律依据。政府应及时完善、制定和出台指导土地流转的政策性文件和管理办法，使农户在实际操作过程中有法可依、有章可循，最大限度地避免发生流转纠纷。第三，建立并完善农村土地流转价格制度，在充分考虑土地级差、质差以及地区价差等相关因素的基础上，以社会、经济和生态综合效益为考量标准，因地制宜，依据土地的不同类型分别制定相应的指导性价格；通过成立流转服务中心以提供政策宣传、信息发布、合同签证、法律咨询以及调解纠纷等相关服务。第四，根据国家相关的政策、法规，积极探索并推行农村集体建设用地和农民宅基地的流转方式。第五，通过建立多方位的社会保障体系，为转出土地的农户解决后顾之忧；同时，大力发展服务业等非农产业，努力创造更多的就业岗位，促进农村劳动力向非农产业的合理转移，为土地流转的实行创造便利条件。