高校内部控制建设现状、问题与对策探析

韩东海

【摘 要】 高校内部控制建设对于高校发展有重要作用。《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布后，各高校积极响应，大力推进内部控制建设，取得了一定成效。但在内部控制建设推进过程中，也产生了一系列问题。通过研究高校内部控制建设的现状和问题，并以河北省H大学为例进行详细说明，为高校内控建设的良好发展提出相应的对策。目前，高校在内控建设推进过程中存在的问题有：内部控制流于形式，未设立定期轮换制度，预算编制不科学，资产控制存在漏洞，缺少风险评估机制，支出业务控制不健全，采购渠道单一，绩效评价机制和监督检查机制不健全。要采取对策确保发展目标的实现：将内部控制落到实处，实行岗位定期轮换制度，设立预算编制委员会、货币资金岗位责任制、风险评估小组，在支出控制方面设立二级授权体制，采取多种采购手段，健全绩效评价体系和监督检查机制。

【关键词】 高校； 内部控制； 预算控制

中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）15-0115-03

一、加强高校内部控制建设的必要性

高校内部控制建设是指高校基于自身长远发展的需要，在其内部管理机构中设置若干调整约束机制、综合评价手段、控制方法以及有关措施，以此来保证高校的教学实践和科研探索等相关工作的有序合理开展，降低日常经营的风险，提高办事效率，合理优化资源配置，最终促使高校更加合理健康地发展，以实现其目标。拥有健全的内部控制建设体系是一个主体长盛不衰的法宝。健全完善的内部控制建设体系不仅可以有效制止徇私舞弊和贪污腐败等现象的发生，还能加强内部管理的全面性和科学性。

2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行，以此来加强对行政事业单位内部控制的引导。作为事业单位的高等院校，理应按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，加强其内部控制建设。高校作为非营利性组织与作为营利组织的企业不同，其内部控制的目标、内容与要求也有着明显的区别。企业的目标是实现利润最大化，而高校的目标是培养社会所需的人才，服务社会。从宏观层面来看，不断加强其内部控制建设，有利于更好地响应国家的相关法律法规，使其各项活动在法律规定的范围内有效运行；从微观层面来看，只有不断加强其内部控制建设，才能使学校的资产处于安全的环境之中，并能节约学校正常周转运行的成本，防止出现财务漏洞。无论从宏观层面来看，还是从微观层面来看，都有利于提高高校的教学和科研效果，有利于为社会培养更为优秀的人才，进而更好地服务于社会。由此可见，加强高校的内部控制建设十分必要。在高校进行内部控制建设中，应遵循图1所示的内部控制建设体系。

二、高校内部控制建设现状与问题

（一）高校内部控制建设的现状

《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布后，各高校积极响应，在理论上增加对内部控制相关概念的学习，加深对内部控制的认识；在实践中采取相关措施来大力推进内部控制建设，完善内部控制工作。笔者通过对全国30所高校进行抽样调查，分析了高校内部控制建设体系的状况，其中，各项目的设立比例如表1所示。

（二）高校内部控制建设存在的问题

虽然目前高校积极响应内部控制建设的号召，但在建设过程中，无论从单位层面来看，还是业务层面来看，仍然存在一些问题，阻碍了内部控制建设的良好发展。

1.从单位层面来看

缺乏具体的内部控制建设实施策略，尚未把《行政事业单位内部控制规范（试行）》与高校自身的实际很好地联系起来。《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布针对的是所有行政事业单位，具有普遍性，而高校作为行政事业单位的组成部分，具有其特殊性。包括高校在内的各个行政事业单位应以《行政事业单位内部控制规范（试行）》为基础，结合自身实际，制定具体的细则，更好地贯彻执行内部控制建设，避免内部控制建设流于形式。

2.从业务层面来看

第一，内部控制建设的意识需要进一步增强，如风险意识。有些高校虽然进行了预算的编制，但尚未建立一套完善的预算管理体系，致使预算管理存在风险。有些高校在贷款时，仅考虑如何能够贷到资金，忽视了不同渠道的贷款所带来的风险。第二，监督机制不完善，导致内部控制执行不到位。例如目前高校普遍存在内部控制建设流于形式的现象。尚未设立具体的监督部门，或者监督部门虽设立，但也形同虚设，并未发挥其应有的作用。第三，对各项业务的控制建设不完善。比如定期轮岗，目前各高校对于岗位轮换的意识不明确，致使不容易打破业已存在的关系网，也不容易使长期存在的违法活动暴露出来，不利于制止贪污舞弊案件的发生。

三、H大学内部控制建设的案例分析

H大学是河北省属综合性大学，学校始终坚持“质量第一、育人为本”的办学理念，致力于融知识教育、能力教育、素质教育为一体的教学改革。H大学注重内部控制建设，目前已建立了相对完善的内部控制建设体系。因此，以H大学为例对高校内部控制建设进行研究具有典型代表性。

（一）H大学内部控制建设的现状

1.单位层面的内部控制方面

（1）学校实行的是党委领导下的校长负责制，坚持党委的领导核心地位；

（2）设立了由校长领导下的内部控制小组；

（3）设立了较为齐全的财务处科室，具体包括计划管理科、会计核算科、收费管理科、资金管理科，财务人员学历大多在本科以上。

2.业务层面的内部控制方面

（1）每年的预算基本是由财务处科室的财务人员参照以前年度的预算结果和决算结果来编制本年预算，尚未设立专门的预算编制委员会；

（2）制定了资产管理办法来加强对资产的控制，有对货币资金的管理办法、应收款的管理办法、应付款项的管理办法、预收款项的管理办法和预付款项的管理办法；

（3）在支出业务控制方面，由H大学下发文件，支出时需要由校长和书记共同签章才能生效；

（4）通过公开招标的方式采购固定资产；

（5）建立了绩效评价机制；

（6）专门设有监察部门，在事后对业务进行监督。

（二）H大学在进行内部控制建设过程中存在的问题

1.单位层面的内部控制方面

（1）H大学虽设立了内部控制小组，但大多数时间听命于校长的领导，独立性不够，并没有充分发挥其应有的作用。

（2）没有实行重点部门和重要岗位人员定期轮换制度，在一部分不相兼容岗位的人员设置上，甚至出现人员兼岗的现象。这样不利于强化内部制约机制的建立，容易滋生贪污腐败的不良现象。

2.业务层面的内部控制方面

（1）H大学预算编制不够科学。尚未设立专门的预算编制委员会，每年的预算由财务室的财务人员参照以前年度的预算结果和决算结果来编制本年预算；在编制方法上，没有实现二上二下的编制方法；在预算标准上，没有设立符合H大学实际的预算定额标准。

（2）H大学在资产控制方面有很多漏洞。首先，进行付款业务所需的财务专用章和个人名章没有分开保管，不符合规定；其次，采用银行付款时，使用的是通常意义上的支票等方式，没有实现网上付款，电子信息化建设不完善；再次，虽颁布了一些资产管理办法，但实际落实不到位，尤其是对于往来账款的处理，存在长期挂账的现象；最后，资产管理办法不全面，没有涉及对非流动资产的管理和一些低值易耗品等存货的管理办法。

（3）缺少能够预测风险的评估机制，在负债的控制方面存在很大风险。学校进行贷款时，没有专门的风险评估机构和决策制定机构来对贷款的方向进行确定、对贷款的风险进行评估，导致学校在作出贷款的决策时，没有考虑到贷款的成本，忽视了贷款的风险，也没有考虑到自身的偿还能力。

（4）H大学的支出业务控制仍存在一系列问题。首先，所有支出，无论大小，全部要由一级领导签字，加大了领导的负担，增加了不必要的麻烦；其次是支出的金额没有标准和规定，加大了资金支出的风险。

（5）采购渠道单一，学校固定资产的购入全部通过公开招标的方式进行。招标小组的成员组成成分单一，主要是财务部门的人员参加。

（6）绩效评价机制不健全。绩效评价的标准主要是针对教职工，而对于行政工作人员、后勤工作人员，并没有相应的绩效评价指标。这样不易调动员工的主观积极性，不利于学校最终目标的实现。

（7）监督检查机制不健全。虽设有专门的监督部门，但监督部门的监督主要是事后监督，学校并未建立起全面的监督检查机制。

四、完善高校内部控制建设的对策

（一）单位层面的内部控制方面

1.加强对于内部控制小组的重视程度。扩大小组成员的组成成分，比如可以由财务处人员、内部审计人员、教务处人员以及二级学院的相关人员组成；加强内部控制小组对于学校相关决策的参与程度，协助学校有关部门的行为活动。

2.实行岗位定期轮换制度。对于在本部门连续工作满3—5年的，或者虽不满3—5年，但存在问题较多、不能胜任相关岗位的实行轮换。轮换的方式可以在本部门岗位之间调整，也可以在各个部门范围内实行轮换。

（二）业务层面的内部控制方面

1.设立专门的预算编制委员会，设置专门的预算编制人员；预算编制方法标准化，采用二上二下的预算编制方法；结合实际，聘请有关专家作出符合高校自身实际的预算定额标准，促使预算的公正和透明。

2.按照实际需要，建立货币资金岗位责任制，切实按照《会计法》的有关规定来执行，分开保管财务专用章和个人名章；采用现代支付结算方式，建立适合学校特点的网络信息化系统，使内部控制的建设走向网络信息化的轨道；在对资产进行保管时，要确保资产的安全完整，无损无缺；把往来款项管理办法的有关规定落到实处；要制定相关措施来对非流动资产进行管理。例如，制定固定资产管理办法、无形资产管理办法、低值易耗品管理办法等来加强对资产的全面管理与控制。

3.设立专门的风险预测机构或成立临时评估小组，专门对学校的贷款进行决策，对贷款的风险进行评估。制定专门的贷款管理办法，建立一个符合学校实际的风险评估体系。在对外借款时，要综合考虑贷款的资金结构、贷款期限、贷款利率、贷款限定条件、自身的偿债能力以及贷款本身具有的财务风险等各种因素。

4.在支出控制方面，建立二级授权体制。分为二级学院领导和学校领导二级，按照金额标准分级管理。在支出业务的金额方面，要有一定的标准，不同类型的支出，要有一个限额的标准。例如，购买纪念品的支出不能超出多少金额，购买劳保用品的支出不能超出多少金额等等。这样能够防范不合理的支出现象，降低货币资金支出的风险。

5.在购买固定资产时，以公开招标为主，选择最适合的招标方式。包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。在采购小组的成员组成方面，要增加不同部门的人员投入。例如，将资产管理部门、审计部门、纪委部门、财务部门等部门的人员投入其中，这样能够在一定程度上避免单一决策、贪污腐败的现象发生。

6.完善绩效评价体系，使绩效评价体系深入到学校内部的各个部门、各类人员之中，形成一个全面的绩效评价体系。要对多长时间进行一次考核，在哪些方面进行考核，由谁进行考核，对谁进行考核等方面有一个明确的规定。尤其是要注意绩效考核内容的设立。绩效考核内容应当包括目标责任、关键业绩、能力素质、满意度、综合测评等方面，并要注意使不同的考核主体适用不同的考核内容。

7.设立健全监督检查机制，将监督检查贯穿于业务的事前发生阶段、事中进行阶段和事后反馈阶段。在业务的事前发生阶段，应对此项业务进行评价，分析业务在执行过程中可能会遇到的风险、在最大后悔值的情况下可能花费的成本、可能占用的时间和消耗的人力及物力；在业务的发生过程中，跟踪此项业务，并将实际情况和事前的预计进行比较，是否在计划的范围之内进行，是否出现了始料未及的情况；在业务的完成阶段，也就是事后反馈阶段，对整个事项进行分析、评价、总结，并从中提炼出监督检查发挥的作用，若有不足之处，进一步进行完善。

总之，各高等院校应当针对本校的内部控制建设进行深入分析，结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定以及本校实际情况，对学校的内部控制进行建设，以利于学校长远目标的实现。

【参考文献】

[1] 陈留平，魏微，张猛超.论我国高校内部控制建设——基于江苏高校的调查[J].高校教育管理，2014（1）：30-35.

[2] 张海燕.加强高校内部控制建设研究[J].经营管理，2014（4）：37-38.

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